梁飛

摘 要：轉(zhuǎn)型期的中國作為一個經(jīng)濟迅速發(fā)展的大國，同其他國家一樣要面對由各類自然或人為因素引發(fā)的公共危機。因此，盡快建立和完善包括法律為核心的各項制度；發(fā)揮傳媒的積極作用，形成政府與傳媒的良好互動，對于我國政府危機管理體系的完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府危機管理；政治責(zé)任；大眾傳媒

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0013-02

一、問題的提出

（一）問題的界定

轉(zhuǎn)型期的中國需要一個和平穩(wěn)定的國際、國內(nèi)環(huán)境，從而將有限的資源作為手段配置于經(jīng)濟增長的目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)促進社會的和諧發(fā)展。而身處全球化時代，正如任何國家都有可能面臨由各類自然或人為因素引發(fā)的公共危機一樣，轉(zhuǎn)型期的中國同樣要面對突發(fā)的、不確定的以及具有破壞性的事件，從而引起公共危機，引發(fā)破壞經(jīng)濟增長以及社會均衡發(fā)展的可能性。而作為一個經(jīng)濟高速增長，利益主體多元化但各項制度仍處于不斷完善過程中的大國，可能面對的由自然或人為因素引發(fā)的公共危機的不確定性則更是不容忽視。實踐與理論研究都表明，任何社會的和諧發(fā)展都離不開政府的責(zé)任與行動。與本文論題相關(guān)，此處的責(zé)任意味著政府必須提供經(jīng)濟增長、社會和諧發(fā)展的必要的公共秩序，因為危機恰恰是對這一公共秩序的破壞；此處的行動意味著政府為落實這一責(zé)任從而加強自身執(zhí)政合法性、有效性而面對各種可能的公共危機問題。因為面對公共危機，政府擁有其他主體都無法具備的信息優(yōu)勢與消除危害的能力，雖然它不可能擁有處理危機所需要的全部信息與能力。

（二）政府危機管理的由來

危機本來是一個“微觀事件”，危機管理，原本是企業(yè)管理中的一個專業(yè)術(shù)語，企業(yè)面對的危機最早主要是對企業(yè)有意義的從而具有極強特殊性的事件，而隨著全球化的發(fā)展，企業(yè)對資源的配置超越國界在全球范圍內(nèi)進行，使得企業(yè)面臨的不確定性范圍越來越廣，由這些不確定性引起的危機問題的可能性也就越來越多，因而危機管理在企業(yè)的管理活動中最先被一般化。后來，企業(yè)危機管理的原則、方法被逐漸納入到政府管理的范疇當(dāng)中，成為政府常規(guī)管理職能之外的一個重要補充，即政府在面對具有突發(fā)性、破壞性的危機時，為減少、消除危機的危害，相關(guān)部門必須在有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)，進行控制和救治，以維持整個社會系統(tǒng)的生存。

（三）政府危機管理的幾個特征

1.政府是公共危機管理的第一主體

與企業(yè)面臨的具有特殊性的危機問題不同，政府面臨的公共危機具有更強烈的公共性質(zhì)，因此政府面臨的公共危機涉及的公眾要遠多于企業(yè)危機問題所可能涉及的公眾人數(shù)。所以，面對危機，作為國家行政權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)——政府，責(zé)無旁貸地成為危機管理的第一主體，承擔(dān)維持社會秩序和社會安全的政治責(zé)任。危機爆發(fā)后，就需要政府調(diào)動各方力量，綜合運用各種手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回公眾的損失，盡快渡過難關(guān)。能否降低危機對政府和社會的危害程度，能否將危機轉(zhuǎn)化為機會，最終要看危機管理的有效程度，這直接反映了政府危機管理的水平，反映了政府是否履行了面對危機時，消除危機、恢復(fù)公共秩序的職責(zé)。

2.公共危機管理中，政府與大眾傳媒的基本關(guān)系

從信息論和控制論的角度看，政府的公共危機管理過程，就是一個迅速收集、處理信息和及時發(fā)布信息的過程。而公共危機問題的突發(fā)性、破壞性、不確定性等特點決定了圍繞公共危機管理的信息收集和處理僅靠政府單方面的努力是遠遠不夠的，而“當(dāng)今世界，能夠與大工業(yè)的規(guī)模和金融運轉(zhuǎn)速度相匹敵的思想傳播工具，唯‘新聞而已”。[1]大眾傳媒則成為公共危機管理中的另一支重要力量。因此，相比企業(yè)危機管理，政府危機管理更需要大眾傳媒的支持。

總之，公共危機的公共性質(zhì)決定了公共危機管理的最重要的主體是政府，從而可以稱作政府危機管理，它體現(xiàn)了政府的政治責(zé)任；而政府處理危機的難度決定了公共危機管理應(yīng)是一個以政府為核心的開放體系，而新聞媒體由于其收集、處理信息的獨到優(yōu)勢，使其成為這一開放體系中的重要一員，這決定了政府在處理公共危機時必須處理好與大眾傳媒的關(guān)系。

二、我國目前政府危機管理中的三個問題

（一）法律制度的缺失

從法律建設(shè)角度看，我國雖已初步確立了政府為對付因自然因素和人為因素引發(fā)的公共危機的法律制度，如針對公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》，針對安全事故的《安全生產(chǎn)法》，針對重大自然災(zāi)害的《防洪法》和《防災(zāi)減震法》以及針對社會動亂的《戒嚴(yán)法》等，但面對公共危機形式不斷變化的趨勢，現(xiàn)有法律已不能完全涵蓋政府在處理危機問題時的法律需求；而當(dāng)前轉(zhuǎn)型期中國的腐敗問題，則嚴(yán)重影響了政府作為提供公共安全和社會秩序角色的公信力。

（二）政府危機管理機構(gòu)設(shè)置的不合理

從政府面對危機時的機構(gòu)設(shè)置來看，我國尚未設(shè)立處理公共危機事件的常設(shè)機構(gòu)，由計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救災(zāi)體制與危機管理模式，使得政府在面對復(fù)合型危機以及危機的復(fù)合性后果時，相關(guān)部門因缺乏足夠有效的激勵機制和約束機制，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，往往不能及時形成多部門共同化解危機的合力，從而不能充分發(fā)揮政府在公共危機管理中的“潛力”，削弱了政府處理公共危機的效率。

（三）信息披露機制的缺陷

從我國的信息披露機制看，近年來政府信息公開制度已取得了長足的進步，但還需要進一步完善。現(xiàn)代社會是一個資訊發(fā)達、信息共享的社會，面對公共危機的破壞性和高度不確定性，公眾對有關(guān)環(huán)境以及有關(guān)危機的信息比平時具有強烈的依賴性。有效的信息披露制度，對于增強公眾對政府的信心，及時降低公眾心理的恐慌程度，發(fā)揮社會的自組織能力，維持社會的秩序和穩(wěn)定具有重要意義。而我國因缺乏相對完善的政府信息公開制度，導(dǎo)致政府面對危機時習(xí)慣性地利用政府的絕對權(quán)威，采用強制手段控制傳媒的信息發(fā)布，對危機事件禁止報道或者做片面報道。雖然目的是為了遏制有關(guān)危機的信息傳播，減小危機信息對公眾的影響，但現(xiàn)代社會是一個信息發(fā)達、甚至“泛濫”的社會，如果政府缺乏開放、科學(xué)的信息披露制度，在面對危機時對信息披露制度進行片面管理，不能及時有效地發(fā)布權(quán)威的、真實的信息，那么結(jié)果反而使“小道消息”以及流言盛行，反而容易造成危機時期民眾更大的恐慌。

三、構(gòu)建我國政府危機管理的機制

（一）完善制度建設(shè)，為鞏固黨和政府在危機管理中的核心地位，履行危機管理中的政治職責(zé)，推進政府在處理公共危機中的水平提供不斷完善的制度保障

首先，相對于立法方面的不足，從近年報道的多起公共危機事件的產(chǎn)生以及發(fā)展過程來看，個別政府部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)喪失黨性、玩忽職守，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、甚至知法犯法是造成公共危機的重要原因，給黨和政府在公眾中的形象帶來嚴(yán)重的影響。領(lǐng)導(dǎo)我們建設(shè)社會主義事業(yè)的核心是中國共產(chǎn)黨，而黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用并不是“自動”取得的，而是由無數(shù)革命先烈用生命為我們創(chuàng)造的，是通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。也就是說，人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)是因為黨是最廣大人民群眾根本利益的代表。因此，落實“依法治國”的方針，建立健全法律以及各項制度的協(xié)調(diào)發(fā)展是黨和政府在各項政治性行動中切實履行自己政治責(zé)任的制度保障。因此，在公共危機管理過程中，把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終，鞏固和維護黨和政府的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，就必須為此進行切實可行的制度建設(shè)。

（二）建立政府危機管理的常設(shè)機構(gòu)，完善政府危機管理的協(xié)調(diào)機制

正如戴維斯·楊所說，“面對任何危機，你首要的目標(biāo)是盡快結(jié)束危機。而比這更重要的是要做到防患于未然”。即從政府處理公共危機的整個過程來看，有效的預(yù)防比積極的救治更重要。因此，最成功的危機管理要求政府應(yīng)在平時就樹立危機預(yù)警意識，及早發(fā)現(xiàn)引發(fā)危機的線索和原因，將可能引發(fā)公共危機的各種因素盡可能控制在萌芽狀態(tài)。而一旦危機已經(jīng)爆發(fā)，則應(yīng)有專門機構(gòu)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門的工作，及時分析將要遇到的問題以及事情發(fā)生后的基本發(fā)展方向和程度，為控制和化解危機提供決策依據(jù)。做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、迅速反應(yīng)和有的放矢，化解危機的破壞力。然而如前文所述，我國目前還沒有一個獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)中心，災(zāi)害發(fā)生后，一般都是臨時成立工作組應(yīng)付危機，使得政府的危機管理機制既缺乏事前有效的預(yù)警機制，又不能保證危機管理工作中的及時性和連續(xù)性，事后又缺乏對危機處理的經(jīng)驗教訓(xùn)的有效總結(jié)。因此，依法成立政府危機管理的常設(shè)機構(gòu)，從而盡快完善政府危機管理的協(xié)調(diào)機制，必須盡快納入政府工作的議事日程。

（三）完善政府信息公開制度，形成政府與媒體的良性互動

公共危機事件發(fā)生時，公民具有對獲取與危機有關(guān)的信息的知情權(quán)和表達對事件看法的話語權(quán)。實現(xiàn)公民的權(quán)利，當(dāng)然離不開政府的責(zé)任和行動。因此，當(dāng)危機發(fā)生時政府應(yīng)履行自己的政治責(zé)任，本著誠信透明的原則，發(fā)布真實的信息，以避免由于信息的封鎖而使小道消息泛濫，形成公眾對事件的臆斷與主觀猜測，惡化公眾的恐慌心理，降低公眾對政府的信任感，使政府處于被動的不利地位。

政府行動的正當(dāng)性來源于政府的責(zé)任，政府的責(zé)任則需要政府的行動才能得以落實和體現(xiàn)。面對公共危機時的政府更是如此。轉(zhuǎn)型期的中國作為一個經(jīng)濟迅速發(fā)展的大國面臨同樣的問題。而為保證政府責(zé)任的切實履行，離不開包括法律制度建設(shè)在內(nèi)的多種制度的完善；為監(jiān)督政府的行動是否切實履行了政府的責(zé)任，則離不開作為具有公眾輿論性質(zhì)的大眾傳媒的監(jiān)督。這是一個作為轉(zhuǎn)型期的大國，作為一個要求經(jīng)濟發(fā)展的大國，作為一個建立和諧社會的大國，必須正視和解決的問題。

參考文獻：

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