北極爭議與中國權(quán)益

郭真　陳萬平

2013年5月15日，北極理事會在瑞典召開的第八次部長級會議上，批準中國等五個國家成為該組織的正式觀察員國，標志著中國將以“合法身份”在北極事務(wù)中擁有更大發(fā)言權(quán)，并扮演重要角色。

一、北極爭端

由于地理位置和歷史原因，對北極的爭奪主要在加拿大、美國、丹麥、挪威和俄羅斯等北極周邊國家之間展開，爭議集中于專屬經(jīng)濟區(qū)劃界、大陸架特別是外大陸架劃界以及航道的法律地位和通行制度問題。

1.海域劃界的爭端

北極周邊國家的專屬經(jīng)濟區(qū)向北冰洋方向延伸，這為它們獲得北極地區(qū)豐富的資源提供了得天獨厚的條件。但各國彼此相連，誰都希望在北極地區(qū)擁有更廣闊的海域，從而擁有更多的資源，這導致它們在如何分割相鄰海域的問題上各執(zhí)一詞，互不相讓。北極地區(qū)200海里內(nèi)專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界爭端主要包括：俄羅斯與美國在白令海的劃界爭端；美國與加拿大在波弗特海海域的劃界爭端；加拿大與丹麥在北冰洋地區(qū)的海域劃界；冰島和丹麥所屬的法羅群島之間的邊界爭端；挪威的斯瓦爾巴德與丹麥的格陵蘭之間的邊界爭端等。除了傳統(tǒng)的200海里海洋劃界爭端以外，北極地區(qū)海洋權(quán)益爭端的另一焦點是200 海里以外大陸架問題。北冰洋沿岸國紛紛向大陸架界限委員會（以下簡稱“委員會”）提交或明確表示將提交關(guān)于其200 海里之外大陸架的劃界案，形成沿海國的國家管轄海域與屬于“人類共同繼承財產(chǎn)”的國際海底區(qū)域（《聯(lián)合國海洋法公約》稱之為“區(qū)域”）之間的“劃界”。而且北冰洋沿岸國之間對面向北極點的200 海里外大陸架的權(quán)屬也各持己見，相持不下。

2.航道之爭

北極航道包括：從俄羅斯西端的巴倫支海，沿西伯利亞岸邊，向東到太平洋的楚科奇海，直至東北亞的東北航道；東起北大西洋戴維斯海峽和巴芬灣，向西穿過加拿大北極群島水域，經(jīng)美國西面阿拉斯加北岸的波弗特海，穿過白令海峽與太平洋相接的西北航道；從白令海峽出發(fā)，不走俄羅斯或北美沿岸，直接穿過北冰洋中心區(qū)域到達格陵蘭?；蚺餐５谋睒O點航道。俄羅斯和加拿大兩國都聲稱包括航道在內(nèi)的北極水域?qū)儆谄鋬?nèi)水范圍，外國船只通過須獲得他們的準許；而重視海上通行權(quán)的美國不承認兩國對北極水域的主權(quán)，主張東北航道和西北航道均為用于國際航行的海峽，適用《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定的 “過境通行制度”。迄今，國際社會對東北航道和西北航道的法律地位仍存在爭議，美國與俄、加的爭持激烈，未來發(fā)展尚有不確定性。

盡管北極各國之間爭議不斷，但另一方面，它們眼下正試圖通過雙邊協(xié)議的方式解決彼此間的北極爭端，將非北極國家排斥在外，企圖獨享北極經(jīng)濟和戰(zhàn)略資源。早在2008 年5月，美國與加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威五國會議通過了《伊盧利薩特宣言》，聲明“認為沒有必要再建立一個新的廣泛性的國際法律制度來管理北冰洋”，以海洋法為主體的法律框架“為五國和其他使用北冰洋的國家提供了有效管理的堅實基礎(chǔ)”。五國表示，各方之間的北極領(lǐng)土紛爭和大陸架主權(quán)權(quán)力交疊問題將在這些法律框架下得到有序解決。

調(diào)整海洋法的根本原則是陸地統(tǒng)治海洋，陸地領(lǐng)土的情況構(gòu)成決定一國所享有的海洋權(quán)利的起點，中國不擁有北極地區(qū)的陸地領(lǐng)土，不能像北極沿岸國那樣擁有廣泛的權(quán)益，但中國作為國際社會的一員，在北極享有國際社會權(quán)益，且在理論上與北極沿海國權(quán)益并不發(fā)生沖突。就中國在北極享有的合法權(quán)益來說，《公約》是基本的依據(jù)，因為《公約》是當代國際社會關(guān)系海洋權(quán)益和海洋秩序的基本文件，它確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架，標志著新的海洋國際秩序的建立，被譽為“海洋憲章”。1996年5月15日，中國的全國人大常委會批準了《公約》，同年7月，《公約》對中國生效。作為公約的簽署國和批準國，中國在北極地區(qū)的相關(guān)權(quán)益理所當然可以引用《公約》來界定。

二、中國在北極擁有的海洋權(quán)益

依據(jù)《公約》，中國在北極的合法海洋權(quán)益包括以下三個方面：

1.航運利益——通行權(quán)

按照《公約》的規(guī)定，領(lǐng)海、特定內(nèi)水 、特定的國際海峽以及群島水域，主要適用無害通過制度；過境通行制度在用于國際航行的海峽范圍內(nèi)適用；群島海道通過制度僅適用于群島水域；航行自由制度適用于毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)及公海。在不同的區(qū)域?qū)嵭胁煌耐ㄟ^制度，是為了調(diào)和沿海國主權(quán)和管轄權(quán)與外國船舶、飛機航行飛越自由之間的矛盾，是沿海國合法權(quán)益與國際航行需要進行平衡的結(jié)果。從理論上講，在北極沿岸國家依據(jù)《公約》所劃定的各個區(qū)域內(nèi)，中國享有《公約》規(guī)定的，與各個區(qū)域相對應(yīng)的通行權(quán)利。

北極航道對于中國國際貿(mào)易的商業(yè)價值十分明顯。如果北極航道開通，將使中國現(xiàn)有東、西向兩條主干遠洋航線上增加兩條更為便捷的到達歐洲和北美洲的航線，大大減少海上運輸成本，降低途經(jīng)馬六甲海峽、巴拿馬運河、索馬里海域和蘇伊士運河等安全高危險區(qū)或政治高敏感區(qū)所帶來的風險。保障北極地區(qū)航道的通暢符合中國的利益需求。然而，如果東北航道和西北航道如俄、加兩國所主張的那樣，是處于內(nèi)水水域的普通內(nèi)海海峽，則包括中國在內(nèi)的所有外國船只的通行權(quán)會完全受制于當?shù)貒驗閮?nèi)水屬于一國主權(quán)管轄的范圍，一般不受國際法的制約，其通行制度也是內(nèi)水水域所在國自行決定，國家可規(guī)定內(nèi)水不對一切外國船舶或飛機開放，也可規(guī)定外國船舶或飛機通過內(nèi)水時的管理制度和要求，或者隨時決定終止這種開放。由此可以看出，東北航道和西北航道所處水域的法律地位，決定著相關(guān)航道的通行制度；也影響著像中國這樣的非北極沿岸國，在多大程度上實現(xiàn)他們在北極地區(qū)的航行利益。

2.資源利益——利用權(quán)、分享權(quán)、捕撈權(quán)、勘探與開發(fā)權(quán)

《公約》規(guī)定，沿海國應(yīng)促進專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的最適度利用；沿海國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下，應(yīng)通過協(xié)定或其他安排，準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分。也就是說，北極水域沿岸國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下，應(yīng)通過協(xié)定或其他安排，并根據(jù)公約規(guī)定，準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分。endprint

外大陸架礦產(chǎn)資源收益的分享權(quán)?！豆s》規(guī)定，沿海國對200海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā)，自在某一礦址進行第一個五年生產(chǎn)以后，每年應(yīng)按一定比例應(yīng)向國際海底管理局繳付費用或?qū)嵨?。管理局?yīng)根據(jù)公平分享的標準將其分配給本公約各締約國，同時考慮到發(fā)展中國家的利益和需要，特別是其中最不發(fā)達的國家和內(nèi)陸國的利益和需要。隨著外大陸架劃界的廣泛開展以及深海開采技術(shù)的發(fā)展，我們有理由期待外大陸架資源的開發(fā)成為現(xiàn)實。中國作為《公約》的締約國以及發(fā)展中國家的身份，理所當然有權(quán)分享北極沿海國對外大陸架上的非生物資源的開發(fā)而向國際海底管理局繳付的費用或?qū)嵨铩?/p>

公海漁業(yè)資源的捕撈權(quán)。各國在公海擁有捕魚的自由。北極冰川的融化將使北極地區(qū)出現(xiàn)新的捕魚區(qū)。如果國際社會能制定出北極公海捕魚的合理的規(guī)章制度， 中國也可以派出遠洋捕魚船隊進行捕撈。此外，在北冰洋的附屬海域白令海，中國與白令海的兩個沿海國——俄羅斯、美國，以及日本、韓國、波蘭共同簽署了《中白令海峽鱈魚資源養(yǎng)護與管理公約》，通過與其他國家的合作建立了一個對公海漁業(yè)養(yǎng)護、管理和最優(yōu)化利用資源的制度，為公海漁業(yè)的管理提供了一個先例。這個公約的簽署明確了中國在高緯度北極海域的公海進行漁業(yè)捕撈與管理的權(quán)利，也是中國通過多邊協(xié)定主張北極海洋法權(quán)利的有益嘗試。

國際海底礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)?！豆s》確立了進行“區(qū)域”勘探和開發(fā)活動的平行開發(fā)制度，即其開發(fā)一方面由代表全人類利益的國際海底管理局通過其企業(yè)部直接進行，另一方面由各締約國及其公私企業(yè)通過與國際海底管理局簽訂勘探和（或）開發(fā)合同的方式進行。根據(jù)《公約》，因為沒有證據(jù)表明任何一個國家的大陸架延伸至北極，所以北極點及附近地區(qū)不屬于任何國家，北極點周邊為冰所覆蓋的北冰洋屬于國際海域，由國際海底管理局監(jiān)督管理。有專家表示，如果沿海國在北冰洋的外大陸架權(quán)屬主張能夠得到支持，則北冰洋國際海底區(qū)域?qū)⒖s小到現(xiàn)在的1/9，即從288萬平方公里縮小到34萬平方公里。即便面積再小，根據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定，中國可以在北極的國際海底區(qū)域主張和行使區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)權(quán)。中國已經(jīng)具備行使這種權(quán)利的能力。

當然對中國來說，上面提到的資源利益與權(quán)利大多還只是一種可期待的利益。首先，北極沿岸國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、特別是外大陸架的劃界尚未完成，北極地區(qū)有關(guān)海洋區(qū)域法律地位的不確定性會影響到中國在北極地區(qū)相關(guān)資源利益的實現(xiàn)。 在北極部分區(qū)域主權(quán)之爭沒有結(jié)果之前，各國也不得開發(fā)不屬于任何國家所有的北極資源。其次，北極地區(qū)獨特而嚴酷的自然環(huán)境在今后相當長的一段時間內(nèi)仍是資源勘探和開發(fā)的巨大障礙；嚴重結(jié)冰的海況及存在大量浮冰的航道對資源的安全運輸也是一個不小的挑戰(zhàn)，而這些困難僅憑現(xiàn)在的技術(shù)還無法解決。

3.科考利益——科學研究考察權(quán)

極地以其獨特的科學資源和地理環(huán)境成為眾多科學研究的不可多得的平臺，被稱之為全球最大的科學研究的“天然實驗室”。北極環(huán)境變化事關(guān)全人類未來的生存和發(fā)展，也關(guān)系到中國的國家安全。因此，中國作為一個近北極國家，必須重視北極環(huán)境變化及其對全人類共同利益和中國國家安全的影響，并采取適當?shù)膶Σ?。我國?996年正式加入國際北極科學委員會，成為其第15個成員國。從1999年我國第一次對北極進行科學考察開始，至2012年9月，我國已完成對北極的第五次科學考察。2004年，中國在北極斯匹茨卑爾根群島上建立了中國第一個北極科學考察站——黃河站，從此開始了定點的北極長期連續(xù)觀測研究。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)掌握了大量翔實、科學的北極數(shù)據(jù)資料，這將有助于深入分析北極環(huán)境變化對全球各領(lǐng)域及本國的影響，盡早制定北極環(huán)境變化下國家安全的綜合對策，并提升在北極事務(wù)上的話語權(quán)。

此外，簽訂于1920年的《斯瓦爾巴德條約》在承認挪威對該群島享有充分和完全主權(quán)的同時，允許各締約國的公民可以自由進入，在遵守挪威法律的情況下自由地從事正當?shù)纳a(chǎn)和經(jīng)營活動，包括工業(yè)、采礦、捕魚、狩獵和其他海洋與商業(yè)活動。中國作為該條約的締約國，理應(yīng)享有該條約所規(guī)定的一切權(quán)利。

（郭真：海軍工程大學理學院人文社科系副主任，教授，法學博士；陳萬平：海軍工程大學理學院人文社科系講師，武漢大學中國邊界與海洋研究院國際法專業(yè)博士生）

責任編輯：黃 杰endprint