韓大元

自1954年憲法以來，在一院制下設置常設委員會的我國人大構(gòu)造中，全國人民代表大會的憲法地位問題一直頗受關(guān)注。雖然憲法文本一直規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。然而，大會的這種最高地位在現(xiàn)實中有時越來越難以體現(xiàn)，特別是在1982年憲法擴大全國人大常委會的職權(quán)之后，全國人大構(gòu)造在憲法文本與社會現(xiàn)實之間出現(xiàn)了背離。

首先，立法是全國人大最重要的職能，對立法權(quán)的配置也集中體現(xiàn)人大構(gòu)造的特點。目前，全國人大立法權(quán)的規(guī)范與現(xiàn)實之間出現(xiàn)了一定的沖突。1982年憲法后，常委會不僅享有了立法權(quán)，而且在立法數(shù)量日漸膨脹；常委會立法對現(xiàn)實的控制力日臻發(fā)達；常委會的立法界限漸趨模糊。其次，在決定權(quán)方面，同樣存在著大會權(quán)力式微、常委會權(quán)力膨脹的現(xiàn)象。分別體現(xiàn)在組織建設的決定權(quán)、人事的任免權(quán)、財政預算的決定權(quán)三個方面。最后，在監(jiān)督權(quán)方面，根據(jù)憲法的規(guī)定，人大產(chǎn)生其他國家機關(guān)，其他國家機關(guān)要對人大負責，受人大監(jiān)督。然而，大會一年一次的短時間集會，其監(jiān)督權(quán)在很大程度上被虛置，其監(jiān)督的實效性有所削弱，而常委會的監(jiān)督權(quán)出現(xiàn)超越憲法界限的現(xiàn)象。

目前，全國人大的內(nèi)在構(gòu)造——大會與常委會的關(guān)系已發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革，由大會的實質(zhì)最高地位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾问阶罡叩匚唬沙Ｎ瘯Υ髸膹膶傩灾饾u轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｎ瘯闹鲗?。這種變化的原因主要有三點：第一，存在認識上的誤區(qū)，認為大會與常委會具有一體性。第二，憲法文本規(guī)定的權(quán)限不清，憲法解釋虛置。第三，全國人大與其常委會的組織建設有很大的差異，大會效率較低。

正確處理全國人大與常委會關(guān)系直接關(guān)系憲法體制的穩(wěn)定與憲法實施的過程，需要從“依憲治國”的戰(zhàn)略高度認識和解決實踐中存在的問題。為了維護最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法地位，應當本著循序漸進的原則，完善人大制度的運行機制，充分發(fā)揮大會的職能，加強大會對常委會的制度性監(jiān)督，保證全國人大的民主正當性與合法性。

（摘自《法學評論》，2013年第6期，第3-17頁。）

*中國人民大學法學院教授[100872]