何佳

[摘 要]傳統(tǒng)由政治權(quán)力精英控制的公共政策議程設(shè)立的單一格局，已難以適應(yīng)我國社會利益主體和問題多元化、公眾力量快速崛起以及新媒介迅猛發(fā)展的大潮流，公共政策議程設(shè)立逐漸走向多元開放性。在此形勢下，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，重視多元主體參與方式與行為，不斷優(yōu)化公共政策議程設(shè)立的多元開放性過程則非常必要。

[關(guān)鍵詞]公共政策；議程設(shè)立；外向化發(fā)展

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0029 — 03

政策議程設(shè)立是公共政策的邏輯起點(diǎn)，它在整個(gè)政策過程中扮演者重要的角色。正如托馬斯·戴伊（Thomas R. Dye）所言，“決定哪些社會問題成為政策問題的權(quán)力，對于政策制定過程來說是關(guān)鍵性的。決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定那些將成為解決辦法更為重要?！?〕”

由于缺乏多元社會利益結(jié)構(gòu)和社會性的政治輸入渠道，長期以來，我國政策議程設(shè)立更多地表現(xiàn)為由政治權(quán)力精英主控。而隨著日益增多的社會問題與政治權(quán)力精英資源和能力有限性之間矛盾的不斷加深，我國公共政策議程設(shè)立模式逐漸突破傳統(tǒng)約束，呈現(xiàn)出外向化發(fā)展趨勢，開始形成多元交融的雛形。

一、文獻(xiàn)回顧提要

（一）公共政策議程設(shè)立的內(nèi)涵

1962年美國政治學(xué)家巴查赫（Peter Bachrach）和巴熱茲（Morton S. Baratz）指出了一個(gè)顯而易見、但常常被人們忽視的一個(gè)簡單的事實(shí)，即能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，但能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更為重要的一面〔2〕。此后，關(guān)于公共政策議程設(shè)立的研究在國外逐漸興起并活躍起來，以羅格？科布（Roger W. Cobb）、查爾斯？埃爾德（Charles D. Elder）和約翰·W·金登（John W. Kingdon）等為代表的公共政策學(xué)家們對此進(jìn)行了研究并形成多種觀點(diǎn)。

就公共政策議程設(shè)立的涵義而言，科布和埃爾德認(rèn)為是“一組值得政府合法關(guān)注的政治紛爭；一組按計(jì)劃應(yīng)引起決策層積極而密切關(guān)注的事物。”〔3〕而約翰·W·金登認(rèn)為政策議程是對政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目〔4〕。拉雷·格斯頓（Larry N. Gesron）認(rèn)為“就像日報(bào)上的標(biāo)題一樣，每天都在變化的問題也向政府領(lǐng)導(dǎo)人提出了挑戰(zhàn)。大多數(shù)問題易于被日常生活所吸收而少有結(jié)果，而在經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)這些領(lǐng)域出現(xiàn)的其他問題則不同程度地受到公眾重視。這些問題就成為公共政策議程的部分。公共議程是最敏感問題的政治晴雨表，而問題受到負(fù)責(zé)管理和處理的政策制定者的關(guān)注?！薄?〕

國內(nèi)學(xué)者對此的關(guān)注始于20世紀(jì)90年代末期，主要有問題觀、排序觀和拓展觀三類觀點(diǎn)。其中，問題觀強(qiáng)調(diào)政策議程是政策問題的生成機(jī)制，是社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。排序觀強(qiáng)調(diào)政策議程是對政策問題的重要性進(jìn)行排序，突出了議程設(shè)立的計(jì)劃性。另一種外延的觀點(diǎn)將備選方案也歸為政策議程設(shè)立的一部分。

學(xué)者們眾說紛紜，但究其本質(zhì)公共政策議程設(shè)立是公共權(quán)威機(jī)構(gòu)對特定社會問題進(jìn)行體察和認(rèn)定，并按照既定標(biāo)準(zhǔn)對社會問題進(jìn)行篩選和排序以確定優(yōu)先級的過程。它受到多種因素影響并對社會利益的權(quán)威分配產(chǎn)生影響，是政策循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）公共政策議程設(shè)立的模式

國內(nèi)外學(xué)者主要通過劃分公共政策議程設(shè)立模式，對社會問題怎樣進(jìn)入政策議程以及由誰提出等方面進(jìn)行剖析。雖名稱多樣，但基本內(nèi)容和趨勢則相似。

國外學(xué)者科布和埃爾德等從問題的提出者和問題擴(kuò)展所形成的公眾支持程度展開分析，提出了政策議程設(shè)立的三種基本模式：外在創(chuàng)始模式、動(dòng)員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式〔6〕，并認(rèn)為每種模式都與特定的政治體制相聯(lián)系。后來，Peter.J.May對科布等提出的三種基本模式進(jìn)行了修正和完善，從爭議的創(chuàng)始者和公共參與的特性兩方面出發(fā)提出了四種政策議程設(shè)立的模式，分別是外在創(chuàng)始性、穩(wěn)固型、內(nèi)在創(chuàng)始性和動(dòng)員型〔7〕。

國內(nèi)對公共政策議程設(shè)立模式劃分比較細(xì)致完整的為王紹光的研究，他從政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分為關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式六種，并指出在議程設(shè)置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)〔8〕。

綜上，學(xué)界已充分意識到當(dāng)前我國政策議程設(shè)立外向化發(fā)展趨勢，對其動(dòng)因、特征以及優(yōu)化路徑等方面的集中闡釋勢在必行。

二、公共政策議程設(shè)立的外向化發(fā)展的主要?jiǎng)右?/p>

（一）社會轉(zhuǎn)型的催化

第一，社會分化程度的增強(qiáng)。隨著社會轉(zhuǎn)型特征日益凸顯，我國社會分化程度大大增強(qiáng)，利益主體不斷分化并形成多元社會利益格局。多元利益主體通過多種方式表達(dá)自身利益訴求并相互影響，由此引發(fā)的社會問題呈爆炸性增長趨勢，與我國決策主體資源和能力的有限程度形成鮮明對比。如何有效整合社會分化所產(chǎn)生的大量異質(zhì)性因素，已成為公共決策不可回避的問題，近幾年各種群體性事件的發(fā)生，都明顯體現(xiàn)出這種緊迫性。

第二，社會發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。為了積極回應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展，我國黨和政府不斷著手調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，努力從只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的單一發(fā)展主題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展主題，這種轉(zhuǎn)變增強(qiáng)了對公共政策理論和創(chuàng)新意識的需求，強(qiáng)化了對整合和代表公共政策議程設(shè)立過程中多元利益的能力需求。新的發(fā)展主題推動(dòng)了體制內(nèi)外多元力量的互動(dòng)，外在主體對議程設(shè)立的影響越來越多。

（二）公民社會崛起的需求

第一，公眾參與意識和能力的顯著增強(qiáng)。在文化開放和教育發(fā)展的影響下，我國公眾整體素質(zhì)水平不斷提高，越來越多的公眾對議程設(shè)立等公共事務(wù)有了更多了解。目前，多數(shù)公民不再滿足于作為公共政策被動(dòng)接受者而存在，而是爭取通過單獨(dú)或聯(lián)合群體等多種形式積極向表達(dá)自身訴求，越來越多地參與到公共政策議程設(shè)立等過程，以促進(jìn)涉及自身利益的問題得到?jīng)Q策者的關(guān)注和解決。與此相應(yīng)，公眾對公共政策議程設(shè)立等過程的影響程度也不斷增強(qiáng)。

第二，公眾參與渠道和平臺的不斷完善。公眾參與意識和能力的增強(qiáng)，要求決策主體在政策議程設(shè)立過程中打開關(guān)卡引入體制外力量。事實(shí)上，為盡力保持政策系統(tǒng)與社會間的動(dòng)態(tài)平衡，黨和政府已開始建立規(guī)范化、制度化的公眾參與和溝通交流平臺，盡力提升政務(wù)信息公開的力度，主動(dòng)疏通公眾表達(dá)訴求的渠道，防止體制外力量因難以進(jìn)入議程設(shè)立過程而走向失控。

（三）新媒介興起的沖擊

第一，新媒介發(fā)展的帶動(dòng)。與傳統(tǒng)媒介不同，新媒介的發(fā)展導(dǎo)致信息爆炸時(shí)代的來臨，也影響著信息接受者按照什么標(biāo)準(zhǔn)、通過什么途徑、如何選擇和過濾信息，是信息發(fā)布者和接受者之間充分互動(dòng)的過程，對于公共政策議程設(shè)立過程中民眾的意識和偏好形成有很大影響，而且新媒介越來越傾向于將公眾的注意力吸引到公共事務(wù)領(lǐng)域，吸引著公眾對公共政策議程設(shè)立的關(guān)注，沖擊著傳統(tǒng)議程設(shè)立單一格局的地位。

第二，新媒介自身的介入。新媒介在傳播和聚合信息，發(fā)揮信息平臺作用的同時(shí)，自身也通過集中、重復(fù)報(bào)道等多種形式發(fā)表自身對社會問題的關(guān)注和看法，積極參與到公共政策議程設(shè)立過程中，影響著我國公眾更為關(guān)注什么社會問題，繼而再次沖擊單一格局，推動(dòng)著我國公共政策議程設(shè)立的外向化發(fā)展。

三、公共政策議程設(shè)立外向化發(fā)展的主要特征

（一）由內(nèi)而外，主體的外向多元性

雖然權(quán)力精英仍為我國公共政策議程設(shè)立的主導(dǎo)性主體，但其他主體的影響力已顯著提升，比如人大代表和政協(xié)委員的議案提案、社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)等途徑的呼吁和訴求、專家學(xué)者的分析研究、新聞媒體的報(bào)道以及突發(fā)事件等都已經(jīng)成為影響公共政策議程設(shè)立的重要因素。權(quán)力精英外的其他主體，不僅主動(dòng)動(dòng)員和整合民間力量以表達(dá)利益訴求，還對權(quán)力精英的行為等方面形成了外在監(jiān)督力量，逐漸揭開了我國公共政策議程設(shè)立的面紗。

（二）與日俱增，內(nèi)容的外延擴(kuò)張性

傳統(tǒng)公共政策議程設(shè)立大多集中在國家改革領(lǐng)域，突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)問題上。隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，需要被解決的社會問題與日俱增，議程設(shè)立的范圍不斷外張，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會和其他問題的多元問題集。而且，由于公民參與意識和能力增強(qiáng)、媒體輿論等的不斷影響，多元問題集中的民生問題被大量激活，并迅速引起眾多體制外主體的關(guān)注，使其更廣泛地參與到議程設(shè)立過程中。總之，我國公共政策議程設(shè)立的內(nèi)容結(jié)構(gòu)顯著變化，強(qiáng)化了主體的多元性，融合了更多外緣內(nèi)容。

（三）靈活自主，溝通交流平臺的開放性

傳統(tǒng)公共政策議程設(shè)立的一個(gè)最重要的溝通交流機(jī)制或平臺是每年的全國政協(xié)會議和全國人民代表大會，體制內(nèi)主體通常集中在“兩會”期間提出所關(guān)心的且需要解決的公共問題。由于我國的“兩會”代表普遍具有雙重身份，身兼民意代表和各自原單位人員雙重角色，故難以避免個(gè)別代表打著為民的幌子，表達(dá)所屬利益團(tuán)體的訴求，而非真實(shí)民意的嫌疑。

目前，我國公共政策議程設(shè)立的溝通交流渠道和平臺逐漸得以豐富和完善。一方面，隨著社會發(fā)展主題的轉(zhuǎn)變，“兩會”代表和其他體制內(nèi)主體也開始更關(guān)注社會問題，尤其是民生問題，并積極聽取專家學(xué)者的意見和建議，主動(dòng)通過民意調(diào)研、聽證會等民主程序論證特定的社會問題或政策；另一方面，媒介已不僅是政策宣傳工具，而更多地承擔(dān)起了表達(dá)民意、影響議程設(shè)立各主體的重要責(zé)任，其中網(wǎng)絡(luò)上書、微博維權(quán)、政治博客等方式，已成為體制內(nèi)外主體溝通對話的新平臺。

四、公共政策議程設(shè)立外向化發(fā)展的雙面影響

（一）積極影響

第一，降低隱性成本。主體的多元外向性可以使決策系統(tǒng)獲得更真實(shí)的社會運(yùn)行信息，促使公共政策議程設(shè)立的依據(jù)與社會現(xiàn)實(shí)更加契合，不僅能較好地防止議程設(shè)立以及政策制定過程出現(xiàn)失誤，也可以爭取更多民意支持，還可以對體制內(nèi)主體的行為產(chǎn)生監(jiān)督，有助于防止嚴(yán)重自利傾向、尋租、創(chuàng)租等喪失公共性的行為頻頻出現(xiàn)，從而更好地維護(hù)議程設(shè)立和政策制定的公共性。

第二，減小后續(xù)政策執(zhí)行的阻力，提高滿意度。體制內(nèi)外主體互動(dòng)機(jī)制的不斷完善，打破了其間原有的隔閡，拉近了政治權(quán)力精英與其他主體的距離，不僅提高了議程設(shè)立的合法性和程序民主性，也降低了議程設(shè)立及政策執(zhí)行的阻力，提高了公眾滿意度。

第三，改進(jìn)決策科學(xué)化水平的條件。多元主體通過多種溝通交流機(jī)制或平臺進(jìn)行對話協(xié)商，能使公共政策議程設(shè)立及后續(xù)的政策制定活動(dòng)更好的融合多元社會主體的利益訴求，也可以增進(jìn)政治權(quán)力精英對社會基層真實(shí)狀況的了解，從而為其他公共事務(wù)活動(dòng)提供更加契合實(shí)際的認(rèn)識基礎(chǔ)。

（二）消極影響

第一，多元主體的博弈和協(xié)商在一定程度上降低了議程設(shè)立的效率。由于我國政策議程設(shè)立中體制內(nèi)外主體之間的相互信任程度較低、對話渠道還不是很暢通，多元利益的整合周期和博弈過程會相對較長且難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)而也很可能增加政策執(zhí)行的難度。而且，議程設(shè)立外向化發(fā)展中涉及到很多利益關(guān)系調(diào)整的問題，難免觸及到一部分人的既得利益，易使議程設(shè)立陷入困境，導(dǎo)致議程設(shè)立的低效。

第二，對我國黨和政府的執(zhí)政能力和水平提出了更多的考驗(yàn)。議程設(shè)立過程中利益主體的多元化以及利益整合難度的增加，使得很多社會問題難以進(jìn)入議程設(shè)立過程，更難得到解決，易造成弱勢群體越來越被邊緣化，激化社會矛盾，導(dǎo)致群體性事件的多發(fā)，從而增加議程設(shè)立的情緒化及公共管理的不穩(wěn)定情形，對我國黨和政府應(yīng)對群體事件等突發(fā)狀況的能力形成了很大的挑戰(zhàn)。

第三，對議程設(shè)立的秩序和規(guī)范化產(chǎn)生影響。議程設(shè)立的主體多元外向性以及公眾參與意識不斷增強(qiáng)，但公眾參與組織化程度不高，多元主體的在公共事務(wù)領(lǐng)域的知識水平和能力參差不齊，這都會對議程設(shè)立的秩序和規(guī)范化產(chǎn)生不利影響。

五、優(yōu)化公共政策議程設(shè)立外向化發(fā)展的路徑

（一）始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)

其一，我國實(shí)行“議行合一”，公共管理領(lǐng)域具有中央集權(quán)特色，并且也不可能在短期內(nèi)發(fā)生大的改變，而且我國人口、民族眾多，由此產(chǎn)生的社會矛盾多，社會治理的難度很大，其他主體難以駕馭；其二，我國議程設(shè)立傳統(tǒng)模式中政治權(quán)力精英主動(dòng)體察和認(rèn)定社會問題，并給予相應(yīng)的回應(yīng)較好地保證了議程設(shè)立的效率，同時(shí)這類主體的政治素質(zhì)水平相對較高，在議程設(shè)立過程中能夠相對較好地避免決策失誤，很好地表明了我國政府主導(dǎo)的優(yōu)勢。因此，對我國公共政策議程設(shè)立外向化發(fā)展的優(yōu)化還應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，只有這樣才能更好地保證議程設(shè)立的科學(xué)化和民主化，并在資源能力有限的條件下較高程度地保證議程設(shè)立的效率。

（二）促進(jìn)體制內(nèi)主體公共性價(jià)值理念的回歸

堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的同時(shí)，也需要通過轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政觀念和方式不斷加強(qiáng)政府自身能力的建設(shè)，促進(jìn)體制內(nèi)行為主體公共性的回歸。一則需繼續(xù)推進(jìn)政府職能向構(gòu)建科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的社會轉(zhuǎn)變，使政府的關(guān)注點(diǎn)集中在廣大群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的領(lǐng)域；二則需不斷糾正官僚主義等不良作風(fēng)，積極建設(shè)服務(wù)型政府；三則需優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其靈活應(yīng)對議程設(shè)立過程中各種不穩(wěn)定情形的能力。

（三）推進(jìn)公眾參與組織化水平的提升

公眾參與是議程設(shè)立多元外向化發(fā)展的重要特征，提升公眾參與的組織化水平能大幅度降低議程設(shè)立外向化發(fā)展的消極影響。一方面，要大力推進(jìn)教育事業(yè)的全方位發(fā)展，加強(qiáng)公民教育，進(jìn)一步提升公民參與意識；一方面，可以通過聽證會、政策意見的征詢、非政府組織的活動(dòng)等途徑在實(shí)踐中促進(jìn)公眾參與能力的提升；另一方面，政府應(yīng)積極引導(dǎo)和促進(jìn)多種社會組織的發(fā)展，借此為公眾尤其是廣大弱勢群體搭建暢通的組織化表達(dá)渠道，以改善非組織化公民參與中利益分化甚至部分重要“聲音”被湮沒的情況，促進(jìn)公眾參與的有序化以及利益表達(dá)的相對均衡發(fā)展。

（四）積極引導(dǎo)新媒介作用的發(fā)揮

首先，應(yīng)規(guī)范政府門戶網(wǎng)站等信息平臺的構(gòu)建，規(guī)范各相關(guān)部門業(yè)務(wù)信息的公布與收錄，推進(jìn)政府信息進(jìn)一步公開，使議程設(shè)立其他主體能夠了解到更多重要的信息；其次，在不違背法律法規(guī)的情況下，對公眾自由表達(dá)的個(gè)性化平臺不多加干涉，保證渠道暢通；再次，應(yīng)對新媒介進(jìn)行正確引導(dǎo)，使其平衡報(bào)道各方觀點(diǎn)，避免被利益集團(tuán)俘獲，促進(jìn)媒介自身公信力的提升；最后，在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展如火如荼的社會環(huán)境下，應(yīng)該重視網(wǎng)絡(luò)對議題擴(kuò)散的重要作用，充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的同時(shí)認(rèn)真防范網(wǎng)絡(luò)虛擬化等因素對公共政策議程設(shè)立的消極影響。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔美〕托馬斯·戴伊（Thomas R.Dye）.理解公共政策（第11版）〔M〕.孫彩紅 譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008：31-32.

〔2〕Peter Bachrach and Morton S. Baratz. Two Faces of

Power， pp.947—952， American Political Science Review， vol.56， no. 4（Dec.1962）.

〔3〕Roger W. Cobb and Charles D. Elder. Participation in American Politics： The Dynamics of Agenda-Building， pp.157-159.Public Choice， Vol. 14（Spring，1973）.

〔4〕〔美〕約翰·W·金登（John W.Kingdon）.議程、備選方案與公共政策（第二版）〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2006：196.

〔5〕〔美〕拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定：程序和原理〔M〕.朱子文 譯，重慶：重慶出版社，2001：52.

〔6〕Roger Cobb， Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross.

Agenda Building as a Comparative Political Process， pp.126-138.The American Political Science Review，Vol.70，No. 1（Mar.，1976）.

〔7〕Peter J. May. Reconsidering Policy Design： Policy

and Publics， pp. 187-206.Journal of Public Policy， Vol.11，No. 2（1991）.

〔8〕王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式〔J〕.中國社會科學(xué)，2006，（05）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕