黃麗娟

[摘 要]自20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達(dá)資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的政府困境進(jìn)行了持續(xù)改革，在此過程，經(jīng)過不斷發(fā)展?fàn)幷摵屯晟菩纬闪诵鹿补芾砝碚?。這一改革浪潮給各個國家政府管理理論和實踐帶來了巨大的改變。對于中國而言，如何借鑒引用好新公共管理理論，實現(xiàn)行政體制的突破創(chuàng)新，這將無疑是一個新的課題。

[關(guān)鍵詞]新公共管理理論；中國化；效率；人力資源

[中圖分類號]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0034 — 02

20世紀(jì)70 年代末以來，西方發(fā)達(dá)資本主義國家實行的政府改革引起了極大的社會反響?！爸厮苷\動”、“企業(yè)型政府”、 “代理政府”、“國家市場化”、“國家中空化”等只是對這場改革的不同稱謂。這場改革運動始于英國， 然后席卷全球。從美國的“重塑政府（ Osborne and Gaebler 1992） ”運動到英國的“ 憲章運動（ Hood，1991） ”；從新西蘭的“全面改革”到德國的“苗條國家”改革以及其它西方國家普遍實行的以市場導(dǎo)向的行政改革措施， 都在不同程度上運用了新公共管理理論， 體現(xiàn)新公共管理理論的各種特征。

一、新公共管理理論的核心觀念

（一）重新定位政府職能及其與社會的關(guān)系

根據(jù)新公共管理理論的構(gòu)想，政府不是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”。奧斯本提出的“企業(yè)家政府”理論特征之一就是要求政府具備顧客意識。這一觀點指出，政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，提供回應(yīng)性的服務(wù)。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。

（二）強(qiáng)調(diào)對效率的追求

新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量。在對財力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度，即按使命作預(yù)算、按產(chǎn)出作預(yù)算、按效果作預(yù)算和按顧客需求作預(yù)算。可以說，效率貫穿了整個新公共管理理論的始終。

（三）追求管理的自由化

傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)遵循既定法律法規(guī)，通過嚴(yán)格的行政規(guī)制來管控。新公共管理理論要解決的問題是“在過度規(guī)范化，法制化和過多控制的情形下”如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。因此它提出實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效指標(biāo)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估。

（四）引進(jìn)市場，在公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)競爭

市場化實際上是在政府公共服務(wù)處于困境的時候，利用社會力量和民間資源提高公共服務(wù)供給水平的有益嘗試。雖然“競爭不能解決我們的一切問題。但是在解開使許多政府機(jī)構(gòu)陷入癱瘓的官僚主義死結(jié)方面，它也許比本書中的其他任何概念更加關(guān)鍵”。

根據(jù)新公共管理理論中有關(guān)政府的概念，私人部門所強(qiáng)調(diào)的一些價值觀念——其中最值得注意的價值觀念是效率——在公共部門中應(yīng)該更加受重視；不僅如此，而且向私人部門管理者的思維方式的轉(zhuǎn)變，對于促進(jìn)公共部門真正為公共利益服務(wù)來說也是絕對必要的。

二、實現(xiàn)新公共管理理論中國化的可能性

近幾年來，如何全面、正確地認(rèn)識新公共管理的理論和實踐， 特別是如何借鑒和吸收新公共管理的理論和實踐成果為我所用， 成為我國學(xué)者普遍關(guān)注的課題。而為何能夠?qū)崿F(xiàn)新公共管理論的中國化，可以從以下方面來稍加解釋。

（一）從當(dāng)前面臨的國際背景來看，我國正處于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革大潮之中。向別國學(xué)習(xí)，無疑是一個不可忽視的主要方面（這甚至是一條捷徑），特別是通過借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在公共管理及政府改革方面的成功經(jīng)驗，我們可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”。

（二）從我國目前的國內(nèi)環(huán)境看，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立， 社會結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，使政府生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。傳統(tǒng)的政府管理模式已不能適應(yīng)當(dāng)前政府生態(tài)環(huán)境的巨大變化變化，逐步暴露了種種制度上的缺陷，嚴(yán)重影響了政府的行政效能的發(fā)揮。以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐， 顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗， 起到一定的借鑒作用。

（三）理論上講，新公共管理作為一種政府管理領(lǐng)域的新范式，對于我國行政學(xué)以及公共管理學(xué)研究的發(fā)展有著重要的意義。自80年代以來，我國恢復(fù)了公共行政學(xué)的教學(xué)與研究，經(jīng)過這二十多年的發(fā)展，我國的行政學(xué)學(xué)術(shù)研究、教學(xué)等都獲得了顯著的發(fā)展。但總的來看，中國行政學(xué)仍停留在引進(jìn)、介紹國外學(xué)術(shù)成果的階段，并且對西方行政學(xué)的引進(jìn)和介紹缺乏系統(tǒng)性和深刻的分析。誠然，西方行政學(xué)理論體系一定程度上能為我國公共行政管理活動提供指導(dǎo)；但中國畢竟有自己的國情，中國行政學(xué)需要盡快完成從引進(jìn)、借鑒到發(fā)展、創(chuàng)新的飛躍。

三、新公共管理理論中國化的原則

（一） 因地制宜，忌照搬照抄

要實現(xiàn)新公共管理理論的中國化，獲得對現(xiàn)在行政管理體制的創(chuàng)新，要求我們能夠因地制宜，不能總認(rèn)為外國的月亮比較圓。新公共管理改革并不總是成功的， 有的改革措施成效不明顯， 有的則帶來了更多的問題。英國政府內(nèi)部改革的重要舉措“下一步行動方案”， 動搖了傳統(tǒng)的文官制度和傳統(tǒng)的行政責(zé)任機(jī)制， 這對公民來說并不是福音， 因為它會導(dǎo)致責(zé)任關(guān)系模糊和權(quán)力濫用。因此在使其中國化的過程中，首要的就是因地制宜。

（二）認(rèn)清自己，忌妄自尊大

不可否認(rèn)，新公共管理作為指導(dǎo)西方國家行政改革的主導(dǎo)理論， 不可避免地會對我國行政改革的理論和實踐產(chǎn)生重大影響。近年來， 我國研究新公共管理的文獻(xiàn)呈現(xiàn)出爆炸性增長便是明證。但在實踐過程中，仍有大量的公務(wù)人員和學(xué)者以發(fā)揚傳統(tǒng)文化的視角，全面批判新公共管理理論，并強(qiáng)調(diào)中國傳統(tǒng)文化以及官僚制的特殊性，在理論與實踐之中，都無視新公共管理理論的適用意義。

（三）分析經(jīng)驗，去粗取精

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，新公共管理理論是對傳統(tǒng)大政府的福利國家的經(jīng)濟(jì)困境與財政危機(jī)的一種糾正與挽救；從文化角度來看，新公共管理理論建立在西方資產(chǎn)階級民主和個人主義的基礎(chǔ)上，對中國這個具有不同文化土壤的國家來說，若不切實際地過分夸大新公共管理理論的效用，實施西方所追崇的模式，就可能會遇到挫折；從意識形態(tài)來看，新公共管理理論雖然主要是一種公共管理理論，但卻具有較強(qiáng)的資產(chǎn)階級意識形態(tài)色彩，這就要求我們在借鑒新公共管理理論時，必須有所選擇，“取其精華，去其糟粕”。

四、新公共管理理論在我國的實現(xiàn)路徑

我國國內(nèi)對新公共管理的研究，正如陳慶云所說“ 我國國內(nèi)學(xué)者對新公共管理運動的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國外研究的現(xiàn)狀為主”。從歷史發(fā)展的眼光來看，傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論有自身的價值，中國政府所面臨的自身行為非規(guī)范化，低法治化和管理能力，管理績效的不理想狀況將成為我們批判地吸收傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的基本立足點。

（一）轉(zhuǎn)變政府定位，強(qiáng)化政府責(zé)任意識

政府定位實際上指的就是政府行政的邊界問題，即政府介入市場、社會的程度問題。長期以來，我們就在不斷轉(zhuǎn)變政府職能，但這個轉(zhuǎn)變的過程是個漸進(jìn)、緩慢的進(jìn)程。對此，要界定政府的角色和職能，處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公民個人之間的關(guān)系。

新公共管理理論從管理學(xué)的角度批判官僚主義，推崇私營機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)，認(rèn)為分權(quán)、放松規(guī)制、委托是醫(yī)治公共管理機(jī)制江華痼疾的組織原則。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，致使權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管、管不好、也管不了的事，職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。因此，我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是： 還權(quán)于企業(yè)、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。

（二）夯實新公共管理理論中國化的基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會自治能力

新公共管理實踐是建立在社會具有很強(qiáng)的自治能力的基礎(chǔ)上的，這就需要歸因于新公共管理理論產(chǎn)生于西方國家。西方國家的公民社會發(fā)展較早，自治能力也在多年的發(fā)展中獲得了極大進(jìn)步。根據(jù)新公共管理的理論設(shè)計， 政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)， 但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)， 在政府之外，也應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來， 專心致力于公共政策的制定及監(jiān)督執(zhí)行。

作為對比，我國長期處于一種“強(qiáng)政府，弱社會”的狀態(tài)，政府涉及社會生活方方面面，社會自治能力較差；同時，傳統(tǒng)官僚文化以“在其位，謀其政，不在其位，不謀其政”使得公民的參與度非常低。近些年來， 陸續(xù)出現(xiàn)了一大批非政府組織或其它非營利組織，但是它們中的相當(dāng)一部分并沒有真正履行自身的應(yīng)然職能——自治職能，而成為政府的附庸，帶有強(qiáng)烈的官方色彩，呈現(xiàn)“官民二重性”的特點。

在增強(qiáng)社會自治能力上，非政府組織的發(fā)展顯得較為迫切，新公共管理理論主張對某些公營部門的私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，政府要扮演好扶持者的角色，通過拓寬資金渠道、提供政策支持、完善監(jiān)管體制來促進(jìn)非政府組織的壯大，并由此促進(jìn)公民社會的發(fā)展。此外，還需要非政府組織自身做出努力，提高自省責(zé)任感，兩者相結(jié)合，真正奠定新公共管理理論中國化的基礎(chǔ)。

（三）更新人才觀，強(qiáng)調(diào)人力資源管理

新公共管理推崇彈性人力資源管理，提高在人員錄用、任期、管理及其它人事環(huán)節(jié)上的靈活性，即打破傳統(tǒng)公務(wù)員終身制和按資歷、年限逐級晉升的做法，主張采用私營部門彈性管理制度并按功績制晉升。根據(jù)奧斯本和蓋伯勒的觀點，公共部門的試驗已證實了如下的成功：“廣泛的職位分類和工資等級，由市場決定的工資，以績效為依據(jù)的工資；根據(jù)績效而不是資歷的提升和解雇?！笨梢姡@些私營部門取向的人事改革方案有效改善了公共部門人事制度。

長期以來，我們受傳統(tǒng)行政管理觀念的影響，對人力資源的關(guān)注并沒有與它的重要性相匹配，對人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上較程序化，缺少靈活性。再者，就我國目前的情況來看，大多行政人員的知識和技術(shù)水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代化管理的要求。因此， 需要進(jìn)一步規(guī)范行政人員的考試和錄用程序， 吸收優(yōu)秀人才； 嚴(yán)格晉升和考核制度， 將考核作為晉升的依據(jù)； 加強(qiáng)培訓(xùn)， 倡導(dǎo)建立學(xué)習(xí)型組織， 不斷更新與補(bǔ)充行政人員的知識。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔3〕國家行政學(xué)院.西方國家行政改革述評〔M〕.北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.

〔4〕張康之.論政府的非管理化--關(guān)于“新公共管理”的趨勢預(yù)測〔J〕.教學(xué)與研究，2007，（07）.

〔5〕〔澳〕歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論〔M〕.彭和平，等，譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

〔6〕金太軍.公共行政管理學(xué)新編〔M〕.上海：華東師范大學(xué)出版社，2006.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕