蔡世新　邱星龍　丁海濤

[摘 要]城鎮(zhèn)化是大勢所趨，是國家戰(zhàn)略。伴隨著城鎮(zhèn)化在全國的深入推進(jìn)，單一樓房化、房地產(chǎn)化傾向也隨之顯現(xiàn)。如何厘清二者之間的關(guān)系，如何推動(dòng)城鎮(zhèn)化實(shí)至名歸，如何確保城鎮(zhèn)化沿著正確的方向前進(jìn)，已成為當(dāng)前亟需破解的重大問題。本文旨在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，明確指出城鎮(zhèn)化并非單一樓房化，真正的城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化，其關(guān)鍵在于提高質(zhì)量和效益，目的在于造福百姓和富裕農(nóng)民。這就需要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，務(wù)必遵循城市發(fā)展規(guī)律，著力強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，既要穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)開發(fā)、蓋樓建房問題，也要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)體系、生態(tài)環(huán)境和服務(wù)保障問題，確保新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確路徑。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；單一樓房化；關(guān)系

[中圖分類號]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0104 — 02

隨著國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實(shí)施，全國各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，發(fā)展勢頭迅猛而持續(xù)。然而，我們不得不關(guān)注一種現(xiàn)象：一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，簡單地以新蓋多少樓房、讓多少人住進(jìn)樓房為標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評價(jià)城鎮(zhèn)化，而忽略了與之配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境建設(shè)、社會(huì)保障等諸多方面，有的甚至直接將城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)化畫等號，大搞圈地蓋樓。這種現(xiàn)象與新型城鎮(zhèn)化的要求極不相符，如果任其發(fā)展，必將給城鎮(zhèn)化帶來不利影響。

有數(shù)據(jù)顯示，從2000年至2010年的10年間，國內(nèi)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長45%，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度極不匹配。近年來，國內(nèi)有些城市就因過度圈地蓋樓、產(chǎn)業(yè)集聚能力不強(qiáng)而出現(xiàn)所謂的“鬼城”。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市耗資50多億元建設(shè)32平方公里的新區(qū)康巴什，設(shè)計(jì)容納人口100萬人，如今僅有3萬人左右。湖北省十堰市在建、在售商品房面積達(dá)到1250萬平方米，存量房按每年20%的增長速度計(jì)算，至少需要消化12年。云南呈貢新區(qū)核心建設(shè)面積160平方公里，2020年規(guī)劃人口近百萬，按我國平均每年城市化率增幅為1%左右計(jì)算，呈貢新區(qū)要聚集100萬人口需要大約100年的時(shí)間。這些“鬼城”都有幾個(gè)共同特征：樓房空置率高、配套設(shè)施建設(shè)不全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育不足、人口集聚能力不強(qiáng)。究其原因，主要就是由于過求發(fā)展速度、忽略發(fā)展質(zhì)量、片面圈地蓋樓而引起的。“鬼城”的大量出現(xiàn)，不僅引發(fā)了耕地被大量占用、資源環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇等嚴(yán)重問題，而且也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的不統(tǒng)一、不平衡、不協(xié)調(diào)，這也給我們的城鎮(zhèn)化建設(shè)敲響了警鐘。

李克強(qiáng)總理曾經(jīng)指出，“城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)建設(shè)、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由‘鄉(xiāng)到‘城的轉(zhuǎn)變”。也就是說，城鎮(zhèn)化不僅是實(shí)現(xiàn)人口集聚、財(cái)富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程，同時(shí)也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式和文化方式轉(zhuǎn)變的過程。如果沒有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的牽動(dòng)、城鎮(zhèn)體系的支撐、人居環(huán)境的改善和社會(huì)保障的健全，即使開發(fā)再多的房地產(chǎn)、建再多的高樓大廈，也稱不上是真正的城鎮(zhèn)化，更不是新型城鎮(zhèn)化所要求的。新型城鎮(zhèn)化之所以“新”，就在于它不僅僅要解決進(jìn)城農(nóng)民“住”的問題，還要滿足進(jìn)城農(nóng)民各方面的綜合需求。說到底，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，而非“物”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的過程就是把農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程，應(yīng)以真正改善民生、增進(jìn)福祉、轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式為最終目標(biāo)。這就需要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，務(wù)必遵循城市發(fā)展規(guī)律，務(wù)必增強(qiáng)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能，讓更多農(nóng)村居民帶著工作、帶著資本、帶著保障、帶著尊嚴(yán)進(jìn)城，不能在城鎮(zhèn)形成新的二元結(jié)構(gòu)，更不能像印度、拉美、東南亞等一些國家的大城市那樣出現(xiàn)城市“貧民窟”。單一樓房化、房地產(chǎn)化傾向只能使城鎮(zhèn)化陷入誤區(qū)，也是不可持續(xù)的。

為此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)本著“以人為本、提高質(zhì)量”的原則，科學(xué)搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌把握好房產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)體系、生態(tài)環(huán)境和服務(wù)保障問題，正確處理好城鎮(zhèn)化與單一樓房化之間的關(guān)系，真正把城鎮(zhèn)化工作重心轉(zhuǎn)移到進(jìn)城人口權(quán)益的市民化上來。

第一，應(yīng)以科學(xué)規(guī)劃為龍頭，避免簡單化傾向。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，事關(guān)群眾切身利益的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)有疏漏，都可能使城鎮(zhèn)化陷入有名無實(shí)的怪圈。歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，沒有捷徑可走，也沒有近路可抄，更不能冒進(jìn)，而只能循序漸進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧，有計(jì)劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。應(yīng)以規(guī)劃為龍頭，充分發(fā)揮規(guī)劃在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“指揮棒”作用，通過“規(guī)劃一張圖”，確保城鎮(zhèn)化健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的正確路徑。在規(guī)劃過程中，既要科學(xué)規(guī)劃樓區(qū)、樓房，也要合理布局產(chǎn)業(yè)、企業(yè)；既要考量單個(gè)城鎮(zhèn)的綜合承載能力問題，也要注重城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；既要規(guī)劃好進(jìn)城農(nóng)民如何住樓的問題，也要考慮到進(jìn)城農(nóng)民住樓后的生活、環(huán)境、服務(wù)、保障和管理問題；既要立足于人們當(dāng)前利益和現(xiàn)實(shí)需求，也要解決好農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的永久性轉(zhuǎn)變問題，從源頭上避免單一樓房化傾向。

第二，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，呈現(xiàn)集聚化效應(yīng)。黨的十八大指出，“城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要良性互動(dòng)”。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相輔相成，互為依存。我國城鎮(zhèn)化率之所以由1978年的17.92%快速提高到目前的52.6%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)之所以在近些年內(nèi)發(fā)生歷史性變化，其中最根本、最關(guān)鍵的原因在于工業(yè)化和信息化的有力推動(dòng)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個(gè)強(qiáng)大引擎。只有發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)，才能增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸納就業(yè)、集聚人口的能力，才能使整座城市（鎮(zhèn)）充滿生機(jī)。這就需要同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，打造“產(chǎn)城一體”新模式，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化內(nèi)在承載力。齊齊哈爾中匯新城就是“產(chǎn)城一體”新模式的成功典范。中匯新城不僅僅是一個(gè)重大的城建項(xiàng)目，更重要的它是一個(gè)重大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目。高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的牽動(dòng)、國際新型商業(yè)業(yè)態(tài)的入駐、公共服務(wù)設(shè)施的配套、生態(tài)宜居型住宅小區(qū)的建設(shè)，這些無疑為中匯新城快速集聚產(chǎn)業(yè)、集聚人口創(chuàng)造了條件。實(shí)踐證明，用產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)，用產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)民，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市，正是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的重要一環(huán)。

第三，應(yīng)以城鎮(zhèn)體系為支撐，實(shí)現(xiàn)多元化承載。據(jù)《中國發(fā)展報(bào)告2010》稱，“未來20年，中國將以每年2000萬人的速度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化”，這也就意味著到2030年全國將有4億農(nóng)民進(jìn)城。如此龐大的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，不得不考慮城鎮(zhèn)的承載能力問題，不得不防止“城市病”問題，這是涉及城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，需要對城市交通、環(huán)境、社會(huì)等方面統(tǒng)籌安排，需要考量城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建一個(gè)梯次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的新型城鎮(zhèn)體系。這既離不開圈地?cái)U(kuò)容、蓋樓建房，又不能過度去追求房地產(chǎn)開發(fā)，而是要通過科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)大中小城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有有效拉開各級各類城鎮(zhèn)框架體系，才能為農(nóng)村居民進(jìn)城提供多元載體，才能解決好大城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)畸重畸輕問題，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)更加積極穩(wěn)妥。

第四，應(yīng)以環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，樹立生態(tài)化理念。生態(tài)文明建設(shè)是衡量一座城市是否富有魅力與活力的最重要的參數(shù)，也是檢驗(yàn)城鎮(zhèn)化是否可持續(xù)發(fā)展的最直接的標(biāo)準(zhǔn)。梳理人類文明軌跡，從原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明到生態(tài)文明，人類經(jīng)歷了被動(dòng)適應(yīng)環(huán)境、開發(fā)利用環(huán)境、盲目“戰(zhàn)勝”環(huán)境到主動(dòng)保護(hù)環(huán)境、越來越注重生態(tài)環(huán)境的曲折發(fā)展歷程。注重“環(huán)境”這個(gè)因素，就是人類在新的歷史階段，追求自然、回歸自然、人與自然和諧相處的根本要求。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)充分考慮人的本性回歸因素，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求小到小區(qū)綠化、小區(qū)物業(yè)、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大到節(jié)能減排、綠色交通、低碳環(huán)保，各個(gè)要素都要統(tǒng)籌考慮進(jìn)去，使城鎮(zhèn)化發(fā)展更加可持續(xù)。

第五，應(yīng)以服務(wù)保障為手段，破除二元化結(jié)構(gòu)。專家指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展要重點(diǎn)考慮多少農(nóng)民進(jìn)城、進(jìn)城農(nóng)民多長時(shí)間享受到與市民平等待遇、各級政府每年拿出多少財(cái)政收入解決進(jìn)城農(nóng)民的福利保障待遇、建設(shè)多少進(jìn)城農(nóng)民能買得起或租得起的住房、為進(jìn)城農(nóng)民提供多少新的穩(wěn)定就業(yè)崗位以及讓出多少土地增值收益作為進(jìn)城農(nóng)民的原始資本等?？梢钥闯觯擎?zhèn)化建設(shè)不僅僅是表面蓋樓的光鮮，還要有各項(xiàng)配套建設(shè)、配套服務(wù)的全面跟進(jìn)；不僅僅是硬件的完善，還要有軟件的提升。如何為外來人口特別是農(nóng)村居民融入城市創(chuàng)造條件，防止出現(xiàn)城市“貧民窟”，是當(dāng)前亟待研究解決的問題。這就需要一手抓公共服務(wù)保障，盡最大努力解決好進(jìn)城農(nóng)民的福利待遇、社會(huì)保障、就學(xué)就醫(yī)、就業(yè)服務(wù)、休閑購物等問題，使進(jìn)城農(nóng)民不僅“住得進(jìn)來”，還要“生活得好”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；一手抓戶籍、土地、財(cái)稅、金融、農(nóng)民專業(yè)合作社等方面改革，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕李克強(qiáng).走新型城鎮(zhèn)化道路〔N〕.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012-09-26（01）.

〔3〕厲以寧.城鎮(zhèn)化不是簡單蓋樓，取消農(nóng)民才有余地〔EB/OL〕.http：//news.hexun.com/2013-01-27/150629908.html.

〔4〕楊偉民.中國發(fā)展報(bào)告2010〔M〕.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010：1-231.

〔5〕韓冬炎.堅(jiān)持以城市化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化為統(tǒng)領(lǐng)，全力推動(dòng)齊齊哈爾經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展〔J〕.齊齊哈爾通訊，2012，（11-12）：4-14.

〔6〕周小苑.城鎮(zhèn)化不能變味成“房地產(chǎn)化”〔N〕.人民日報(bào)，2013-01-11海外版.

〔7〕人民日報(bào)評論員.堅(jiān)決遏制盲目“造城”之風(fēng)〔N〕.人民日報(bào)，2013-09-03（01）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕