彭小云 呂永清

“針對新形勢和新要求，我們適時對用地計劃進行了一些調整完善，但隨之而來的新問題新情況也不少?！?/p>

用地計劃直接下達到縣市，全年計劃一次性下達，保障性住房用地納入省級計劃……今年以來湖南用地計劃管理方式在短時間內集中調整變化，其背后的動因何在？

新常態(tài)，是當下中國經(jīng)濟關鍵詞?；蛟S，在不久的將來，三湘大地也將成為他的主場。

用地計劃直接下達到縣市，全年計劃一次性下達，保障性住房用地納入省級計劃……今年以來湖南用地計劃管理方式在短時間內集中調整變化，其背后的動因何在？對湖南土地利用管理及經(jīng)濟社會發(fā)展的影響何在？這些調整變化是否會成為計劃管理的“新常態(tài)”？

疑問和關注的背后，是對湖南國土資源重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革的期待。

計劃管理的“得”與“失”

近年來，湖南新增建設用地計劃逐年增加，同時用地需求也日益高漲，各地對計劃指標的訴求越來越多，甚至出現(xiàn)了對計劃管理的質疑之聲。個別地方動輒將經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題歸咎于計劃制約，將計劃冠以“瓶頸”之名。事實真是如此嗎？計劃到底是制約地方發(fā)展的“瓶頸”，還是保障科學發(fā)展的“調節(jié)閥”和“助推器”？計劃管理在現(xiàn)實操作中存在哪些問題亟待解決？

在百度上很容易就可以找到“用地計劃”的名詞解釋。用地計劃，全稱“土地利用年度計劃”，是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，對計劃年度內各項用地數(shù)量、結構和時序的具體安排，包括新增建設用地量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等的具體安排。通俗地說，用地計劃就是土地領域的“年度預算”。

對土地利用實施計劃管理，這是黨和國家基于我國資源國情和發(fā)展實際作出的一項重大決策。據(jù)資料顯示，我國的土地利用計劃管理工作始于上世紀八十年代。經(jīng)過近三十年的摸索，計劃管理經(jīng)歷了從無到有、從指導性到約束性、從無關緊要到至關重要的發(fā)展歷程，其職能從模糊走向明晰，其手段從單一變得多元，成為國土資源管理體系中極為關鍵的一環(huán)。

從省國土資源廳規(guī)劃處提供的數(shù)據(jù)和工作成果中可以看出，計劃管理“助推器”和“調節(jié)閥”的作用顯而易見。

數(shù)據(jù)顯示，2007年湖南GDP突破9000億，2013年突破2.45萬億，年均增長近14%；從同時期用地計劃情況看，2007年國家下達湖南新增建設用地計劃指標14.1萬畝，到2013年加上各類試點計劃全省可用新增建設用地計劃指標達到27萬畝，年均增長13.5%?！斑@意味著，土地計劃指標與經(jīng)濟增長指標總體上相互匹配。通過計劃管理，既維護了正常的土地管理秩序，也有力支撐了全省經(jīng)濟社會發(fā)展?！笔d規(guī)劃處相關負責人認為這是計劃管理助推經(jīng)濟發(fā)展最有力的證明。

同時，從湖南新一輪土地利用總體規(guī)劃實施情況看，根據(jù)2013年中期評估結果來看，現(xiàn)行規(guī)劃建設用地總規(guī)模按歷史速度推算還有10年的使用空間。這充分說明我省的計劃管理工作是有力有效的，為保障土地利用總體規(guī)劃有序實施發(fā)揮了重要“調節(jié)閥”作用。

“土地計劃管理還是國家宏觀調控的重要手段之一?！边@位負責人解釋說，“利用計劃管理手段對新增建設用地計劃投放的總量、結構和時序進行適時適度調節(jié)，把好土地‘閘門，有效保障擴大內需用地需求，堅決遏制產能過剩項目用地，大力促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，為全省經(jīng)濟社會科學發(fā)展起到了很好的保駕護航作用”。

當然，各地對計劃訴求越來越多，這一方面是因為客觀上計劃供給與計劃需求存在矛盾，如果沒有供需矛盾，也就不需要實施計劃管理。另一方面也與計劃管理中存在的種種問題有關。主要表現(xiàn)在“計劃分配模型需要進一步優(yōu)化；計劃使用的剛性約束機制需要進一步健全；一些地方浮夸、虛報用地計劃，節(jié)約集約用地有待加強；個別地方不同程度存在著‘重城鎮(zhèn)輕農村、重計劃爭取輕計劃執(zhí)行、重新增輕存量、重數(shù)量增加輕結構優(yōu)化等方面”。

新形勢賦予新使命

“未來計劃管理的地位不但不會削弱，反而將越來越突出，對保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展作用也將越來越大。對此我們有充分的自覺和自信?！睆氖铝硕嗄陣烈?guī)劃工作的規(guī)劃處相關負責人認為，在我國市場經(jīng)濟體制逐步健全，日益強調市場在資源配置中起決定性作用的宏觀背景下，對新增建設用地實行嚴格的計劃管理有其深刻的歷史和現(xiàn)實原因。

從國家層面講，我國人地關系的基本特征、政治經(jīng)濟制度的基本屬性，決定了我國的土地利用不可能走無計劃、無管控、放任自由的路子，也不可能走外延式、粗放型、盲目擴張的老路。我國人多地少，特別是耕地數(shù)量少，而人均土地資源才是直接關系一國人均國民收入、土地產品產量的重要指標。

從湖南省情來看，當前新增建設用地供需雙端呈現(xiàn)出的逆向變化，決定了湖南的用地計劃供需矛盾十分尖銳且長期存在。在供給端，國家當前的宏觀取向是逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制優(yōu)化開發(fā)地區(qū)建設用地規(guī)模，對耕地后備資源不足的地區(qū)相應減少建設占用耕地指標?？梢灶A見，國家今后幾年下達給我省的新增建設用地計劃肯定會呈縮減趨勢。在需求端，當前湖南正處于加快發(fā)展的關鍵階段，不論是重大基礎設施投資，還是城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護，都需要實實在在的新增建設用地支撐。

因此，既要多渠道爭取更多的用地指標，保障合理用地需求；但更重要的是，調整完善計劃管理模式，充分發(fā)揮計劃引導、調控和宏觀管理作用，力求在保護資源和保障發(fā)展的天平上維持平衡。

通過強化計劃管理，嚴格控制新增建設用地增量和占用耕地數(shù)量，有利于形成節(jié)約集約用地的倒逼機制，促使土地利用結構調整，從而推動資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，這或許才是用地計劃核心價值所在。

調整方向：精細化科學化

“除了宏觀形勢的新要求，計劃管理本身發(fā)生的變化也需要我們逐漸調整適應?！笔d規(guī)劃處一位從事業(yè)務的資深人士說，“為適應行政審批制度改革、省直管縣等需要，也是為了解決一些地方存在的‘重計劃爭取輕計劃執(zhí)行、重新增輕存量、重數(shù)量輕結構等問題，湖南計劃管理在下達層級、下達方式等方面都做了相應調整?！?/p>

取消計劃下達的市環(huán)節(jié)，將計劃直接下達給縣市?！耙郧暗挠媱澫逻_方式是省、市、縣三級層層下達，由于計劃總量有限，計劃指標由省一級下達到市級后，可能會出現(xiàn)市本級為保障項目用地，將市級計劃指標留存過多，下給縣級的用地指標不足?！笔d規(guī)劃處相關負責人解釋說。據(jù)測算，用地計劃由省直接下達到縣市之后，縣市新增建設用地計劃總量較往年增加幅度在15%以上?！俺尚н€是比較明顯的：一方面增加計劃總量促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展；另一方面提高了各地政府對計劃指標的可預期性，各地可以根據(jù)項目的輕重緩急合理安排計劃投放的方向和結構，在計劃有限的前提下，形成了節(jié)約集約用地的倒逼機制。”

計劃下達調整的另一內容，就是將預下達計劃的時間從當年3月提前到上年的12月，取消“關窗”制度。按照慣例，國家通常是每年5月向省里下達本年度的用地計劃，國家用地計劃正式下達之前，會造成地方“無地可用”的狀況；因此省級國土資源部門會根據(jù)實際情況在當年3月“預安排”部分用地計劃，但也會出現(xiàn)當年3月前“無地可用”即建設用地申報“關窗”的問題。調整后將時間從3月提前到上年12月，確保用地申報窗口不因計劃未下達而關閉，將極大方便各地及時報批急需落地的重要建設項目，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

從今年開始，國家將對計劃下達方式進行調整，全年計劃一次下達?！昂弦惨M行調整，在國家計劃正式下達后，除留省單獨選址用地計劃外，城鎮(zhèn)村圈內用地計劃全部一次下達給各地。”上述省廳規(guī)劃處一位資深管理人士說，計劃一次性下達，既提高了計劃的可預期性，便于各地根據(jù)計劃下達情況做出科學安排，也對進一步提高計劃管理精細化水平提出了要求。

計劃管理“微調”的內容還體現(xiàn)在，保障性住房納入省本級計劃，做到應保盡保；對用地量大的項目分期分批安排計劃，確保項目及時落地。計劃分解方面，優(yōu)化分解測算模型，力求科學合理、統(tǒng)籌兼顧，針對不同地區(qū)實際實行差別化管理。還有前幾年就開始實施的對超期不取批文的計劃收回統(tǒng)籌安排，對供地率不達標的地方暫停用地審批，同時專門安排專項用地計劃獎勵節(jié)約集約先進單位。

拓展新途徑

不僅僅是計劃管理模式的改變，湖南已經(jīng)開展多年的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和正在岳陽、衡陽兩市開展的低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點，也是拓展用地計劃空間的嘗試。

據(jù)相關報告統(tǒng)計，2008年經(jīng)國家批準，在全省推開城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。6年來，共批準增減掛鉤試點項目154個，共實施拆舊區(qū)面積5680公頃，批準建新區(qū)面積5605公頃。2012年，在衡陽、岳陽兩市開展低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點，試點期限5年，每年開發(fā)建設規(guī)模1000公頃。“通過這些改革試點，不僅對優(yōu)化土地利用結構、減少占用優(yōu)質耕地、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了積極作用，也拓展了用地計劃空間，緩解了計劃矛盾，取得了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益?！币?guī)劃處相關負責人介紹說。

“針對新形勢和新要求，我們適時對用地計劃進行了一些調整完善，但隨之而來的新問題新情況也不少。”上述省廳規(guī)劃處的負責人說，比如現(xiàn)在計劃指標直接下達到縣之后，重大建設項目的用地保障、計劃執(zhí)行的考核管理、計劃調劑及統(tǒng)籌等問題都值得進一步研究。

“下一步我們將堅持剛性控制與靈活調節(jié)相結合，進一步提高計劃管理的精細化水平，同時做好計劃差別化管理、加強計劃統(tǒng)籌管理等方面工作?！币?guī)劃處相關負責人說。

新常態(tài)的序幕，才剛剛開始。