于建嶸

我國(guó)土地制度的“二元結(jié)構(gòu)”刺激了改革開(kāi)放的動(dòng)力神經(jīng)，也引發(fā)了諸多弊端的顯現(xiàn)。

中國(guó)的改革開(kāi)放發(fā)軔于貧窮落后的農(nóng)村，啟動(dòng)于農(nóng)村土地制度改革。改革開(kāi)放的巨大成功，很大程度上得益于我國(guó)土地制度的改革發(fā)展。我國(guó)土地制度的二元性結(jié)構(gòu)，刺激了改革開(kāi)放的動(dòng)力神經(jīng)，但經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)。隨著近年來(lái)嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式深度固化，土地問(wèn)題變得更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，其中有兩個(gè)問(wèn)題是最容易受到公眾關(guān)注的。

征地：四重弊端制約

首先是征地的問(wèn)題?，F(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。也就是說(shuō)無(wú)論是基于公共利益還是單位或個(gè)人需要土地，都必須得經(jīng)過(guò)土地的征用程序。但現(xiàn)在的農(nóng)村土地征用存在著四個(gè)方面的弊端，需要從這些方面著手去重點(diǎn)解決。

第一個(gè)方面是征用范圍不明確。憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！睆膶?shí)際情況來(lái)看，各級(jí)地方政府往往會(huì)對(duì)“公共利益”作有利于自己的解釋，甚至打著“公共利益”旗號(hào)將征用上來(lái)的土地變成各種房地產(chǎn)、商業(yè)等用地?！胺枪怖妗闭饔猛恋貙⒃谑聦?shí)上成了理所當(dāng)然，無(wú)形之中擴(kuò)大了“公共利益”的征地范圍。

第二個(gè)方面是征用程序不規(guī)范。《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)征用土地的審批程序做出如下規(guī)定：一是用地者提出申請(qǐng)；二是審查和批準(zhǔn)；三是公告和登記；四是征地補(bǔ)償。但政府在決定土地規(guī)劃和征用時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序；在確定征用補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；在被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償價(jià)格有疑義時(shí)，缺乏順暢的申訴渠道；在糾紛發(fā)生時(shí)，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)程序；在達(dá)成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，又沒(méi)有有效的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

第三個(gè)方面是征用補(bǔ)償不合理?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三大塊組成。這些年來(lái)，一些地方實(shí)際上比法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但由于多以“公共利益”名義征來(lái)的土地又轉(zhuǎn)賣進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，價(jià)格差額被地方政府和中間開(kāi)發(fā)商攫取，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分享之外，引起了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。

第四個(gè)方面則是征用安置不到位。目前存在貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置、社保安置等，其中最主要的還是采取貨幣安置方式。由于各種原因，如補(bǔ)償費(fèi)用低、不合理花銷或投資等，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)，每征用1畝就地伴隨1.5個(gè)農(nóng)民失地。據(jù)估計(jì)，我國(guó)失地農(nóng)民群體2030年將從目前的近4000萬(wàn)左右劇增至1.1億，其中將有5000萬(wàn)以上處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。

中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：將縮小征地范圍、規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。如何從頂層設(shè)計(jì)細(xì)化到具體政策，還需進(jìn)一步研究。

“小產(chǎn)權(quán)房”的解決方向

第二是關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的問(wèn)題。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。主要包括公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。法律規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。

這就涉及到目前的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)，所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房是在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下多種因素綜合作用的產(chǎn)物，是農(nóng)村集體謀求土地收益最大化的結(jié)果。解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的關(guān)鍵，在于確保國(guó)家整體利益尤其18億畝耕地紅線不被突破的前提下，讓農(nóng)民和村集體自主參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，并從中獲得更大的利益。

在筆者看來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房的治理可以分為兩大類。第一類是城市郊區(qū)的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)房，符合土地用途和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，可轉(zhuǎn)正為商品房，但要補(bǔ)齊同地段商品房?jī)r(jià)格差價(jià)款。位于基本農(nóng)田范圍的，原則上予以拆除，恢復(fù)為耕地。

第二類是城中村，農(nóng)村地區(qū)已處于城市內(nèi)部，成為城市的組成部分，基本上不存在耕地。這種小產(chǎn)權(quán)房都應(yīng)合法化，歸村集體經(jīng)營(yíng)和管理，地位和性質(zhì)不變。非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房要轉(zhuǎn)為商品房，房?jī)r(jià)差價(jià)款上交政府，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。

（本文節(jié)選自作者8月10日于長(zhǎng)沙律師學(xué)院所作“當(dāng)前中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題：土地與戶籍制度改革”發(fā)言，有刪減，未經(jīng)本人審閱。）