周奕

權(quán)力具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性、利己性、腐蝕性，如果不設(shè)定相應(yīng)的邊界、不進(jìn)行必要的約束，就會(huì)出現(xiàn)膨脹、異化、私有化等現(xiàn)象。

習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。當(dāng)前，面對(duì)世情黨情國(guó)情的深刻變化，我們黨在防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等方面有了新認(rèn)識(shí)、新判斷和新部署。我們需要加快推進(jìn)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)，從源頭上管住權(quán)力、管好權(quán)力。

權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力是什么？“權(quán)力”是“實(shí)現(xiàn)意志的能力”，特別是“在別人反對(duì)的情況下仍能實(shí)現(xiàn)自己意志的能力”（美國(guó)社會(huì)學(xué)家米爾斯）。權(quán)力作為一種政治上的強(qiáng)制力，職責(zé)內(nèi)的影響力和支配力，具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性、利己性、腐蝕性；如果不設(shè)定相應(yīng)的邊界、不進(jìn)行必要的約束，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力膨脹、權(quán)力異化、權(quán)力私有化等現(xiàn)象，影響和侵害他人利益或公共利益。

沒有約束的權(quán)力就像“脫韁的烈馬”。權(quán)力具有自我擴(kuò)張的內(nèi)在力量，使掌握它的人傾向于進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力，并通過它的運(yùn)用來追求權(quán)力的最大化。這種擴(kuò)張性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是適用范圍的最大化，直至把權(quán)力用到極限為止，甚至越界跨限用權(quán)。前些年，央視曝光的山西交警攔路罰款時(shí)的一句“名言”：上管天，下管地，中間還要管空氣。這就充分暴露了權(quán)力的恣意妄為。二是適用路徑的隨意性。比如，一些暗箱操作、變相審批、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象等。

沒有約束的權(quán)力就像“傷人的猛虎”。作為一種支配力、強(qiáng)制力，權(quán)力運(yùn)用得好就能造福社會(huì)、惠及大眾；運(yùn)用得不好就會(huì)影響社會(huì)公平公正，侵害他人或公眾利益。一是損害群眾利益。早在春秋時(shí)期，我國(guó)就有“苛政猛于虎”的典故。近些年出現(xiàn)的強(qiáng)拆民房、暴力截訪、跨省抓捕等事件，表現(xiàn)的也是權(quán)力失去控制后對(duì)群眾合法權(quán)益的侵害。二是損害公共利益。比如，一些地方出現(xiàn)的“樓脆脆”、“橋糊糊”、“路塌塌”現(xiàn)象，背后都有權(quán)力濫用的身影；一些群體性事件的發(fā)生，很大程度上源于權(quán)力對(duì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利的漠視。三是損害自然利益。濫砍亂伐森林，隨意排放污染，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。比如，有的地方出現(xiàn)“癌癥村”，有的地方“在水窩子里沒水喝”，反映的就是權(quán)力忽視生態(tài)環(huán)保而產(chǎn)生的惡果。

當(dāng)前權(quán)力“籠子”的問題

這些年，我國(guó)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)上下了很大功夫，取得了很大成效。比如，制定了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的行為準(zhǔn)則，制定了促進(jìn)公共權(quán)力正確行使的法律法規(guī)。但也還存在一些不相適應(yīng)、不夠完善的地方。

“失于零散”是當(dāng)前的權(quán)力籠子的一個(gè)重要問題：制度不系統(tǒng)、不嚴(yán)密，零散化、“碎片化”問題比較突出。有的制度統(tǒng)籌考慮不夠，主次不清、關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)；有的制度在彼此銜接、相互配套上有所欠缺，既有黨內(nèi)法規(guī)，又有政府文件，還有部門規(guī)定，有的甚至交叉重復(fù)，力量分散。像過去禁止公款吃喝的文件，各級(jí)黨委政府以及紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政等相關(guān)部門都下發(fā)過，并且每年重大節(jié)假日還專門下發(fā)通知，但內(nèi)容重復(fù)強(qiáng)調(diào)的多，效果也不盡理想。

另一個(gè)問題是“失于軟弱”。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“紙籠關(guān)虎”，剛性不足，看似硬性規(guī)定，實(shí)際上留有“后門”。二是“暗箱操作”，懲戒不足，一些地方或單位奉行實(shí)用主義，搞“靈活變通”，對(duì)“出籠者”不加懲罰。三是權(quán)力集中，監(jiān)督不足， “上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”廣泛存在。

第三個(gè)問題是“失之于空洞”。很多制度是“掛在墻上、講在嘴上”，難以落到實(shí)處。有的制度照抄照搬上級(jí)文件規(guī)定，框框多、條條多，但操作性不強(qiáng)；有的制度過于籠統(tǒng)，缺少具體細(xì)則和具體措施，容易“變異”或流于形式。比如在領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度的執(zhí)行上，一般只要求個(gè)人填寫、如期上報(bào)，但申報(bào)是否有出入很少嚴(yán)格審查，至今還沒有聽說過哪位官員因收入申報(bào)失實(shí)而問責(zé)。

最后則是“失之于僵硬”。有的制度穩(wěn)重有余，創(chuàng)新不足，不與時(shí)俱進(jìn)，不及時(shí)更新。

“籠子失效”原因的多重性

產(chǎn)生這些現(xiàn)象的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因；既有歷史文化的原因，也有體制機(jī)制的原因。

從干部層面來看，行使權(quán)力并非甘心入籠。在對(duì)待權(quán)力的籠子方面，有的干部把它看作“護(hù)欄”，有的則把它看作枷鎖，總要想方設(shè)法讓“籠子”消失、隱形、失效。

從組織層面來看，籠子體系并非科學(xué)合理。一是體制不順暢。很多干部熱衷于對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而不情愿對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)群眾負(fù)責(zé)。怎么樣踐行依法治國(guó)要求，發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，并創(chuàng)造條件讓每一個(gè)個(gè)體的“人民”能夠監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行甚至考量權(quán)力運(yùn)行效果，是必須重視的問題。二是導(dǎo)向不明確。作為組織，要做的就是，怎么樣讓遵守制度、秉公用權(quán)的人得到褒獎(jiǎng)和重用，讓漠視制度、用權(quán)為私的人受到約束和懲戒，這是制度建設(shè)的應(yīng)有之義。這方面，管用的辦法還不多，在實(shí)際操作上更少。三是機(jī)制不合理。過去，我們過于強(qiáng)調(diào)自律而非他律，寄希望于自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)，輕視籠子作用，忽視了籠子建設(shè)。

從文化層面來看，籠子思維并非廣為接受。封建遺毒的影響還很深，資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想的沖擊也很廣，對(duì)權(quán)力運(yùn)行法治化、民主化、公器化的認(rèn)同還不夠，執(zhí)行更不夠。目前，還普遍存在三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)陷阱：“特權(quán)高于平等”的觀念陷阱、“人治大于法治”的思維陷阱以及“私利高于責(zé)任”的驅(qū)動(dòng)陷阱。

從社會(huì)層面來看，運(yùn)用籠子并非有力有效。權(quán)力必須置于陽(yáng)光之下，置于各方面有效監(jiān)督之下，才能循規(guī)蹈矩、不敢出籠。這方面，目前還有很大的差距，一是囿于寬泛監(jiān)督，二是囿于內(nèi)部監(jiān)督，三是囿于警示監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)威不高，沒有做到“伸手必被捉”，沒有起到威懾的功效。

造好籠子的六點(diǎn)訣竅

要更好地監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，就必須打造科學(xué)、嚴(yán)密、結(jié)實(shí)的制度“鐵籠”，并持之以恒地加以貫徹執(zhí)行。這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第一，設(shè)計(jì)要科學(xué)。要關(guān)住權(quán)力，籠子的設(shè)計(jì)很關(guān)鍵。重點(diǎn)是處理好幾個(gè)關(guān)系：一是客觀與主觀的關(guān)系。制度的設(shè)計(jì)不能搞主觀意志，也不能純粹搞拿來主義，應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)的國(guó)情、社情、民情，體現(xiàn)多數(shù)人的意志和利益，集合各方才智。二是嚴(yán)格與寬松的關(guān)系。制度不是越多越密就越好，關(guān)鍵是利于執(zhí)行、利于工作、利于發(fā)展。要寬嚴(yán)相濟(jì)，既要編織更為堅(jiān)實(shí)的籠子，又要注重打造更為合體的籠子，給權(quán)力正常的施展空間。三是分散與集中的關(guān)系。權(quán)力分立或權(quán)力分工是制約權(quán)力的前提。要優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，適度對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)實(shí)行分解，使立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間既相互統(tǒng)一，又相互制約。四是他律與自律的關(guān)系。關(guān)權(quán)力的籠子不是只有外部監(jiān)督、他人監(jiān)督這一層防護(hù)網(wǎng)，要同時(shí)編織理想信念、道德操守、文化認(rèn)同等多層防護(hù)網(wǎng)。

第二，構(gòu)造要牢固?；\子要管用，籠條必須結(jié)實(shí)牢固，籠身必須銜接配套。不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的制度之間要相互銜接、相互匹配、相互適應(yīng)，讓制度籠子的“焊點(diǎn)”嚴(yán)密而牢靠；各項(xiàng)制度之間應(yīng)不重不漏、各司其職；要圍繞限定權(quán)力范圍、厘定權(quán)力界限、減少自由裁量、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行來建立健全制度；要把“大力提倡”變?yōu)椤坝残砸?guī)定”，將“自由裁量”化為“具體標(biāo)準(zhǔn)”，使制度詳細(xì)、具體、全面，減少?gòu)椥?，易于?zhí)行，便于監(jiān)督，避免投機(jī)性腐敗行為的發(fā)生。

第三，運(yùn)用要全面。良法美策貴在落實(shí)，制度的生命力也在于執(zhí)行。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，最大的難點(diǎn)不在于制度的不完備，而在于對(duì)制度的不認(rèn)可、不尊重。要營(yíng)造重制度、講規(guī)則的濃厚氛圍，樹立制度至上的意識(shí)；不能搞選擇性執(zhí)行，不能搞厚此薄彼；要增強(qiáng)制度的剛性，一些潛規(guī)則大行其道，不在于它有什么合理性，而在于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法底線的后退。執(zhí)行制度決不能搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，決不能退位、缺位，什么時(shí)候都沒有例外。

第四，鑰匙要管好。不能讓權(quán)力行使者掌握鑰匙，而要把鑰匙交給群眾、交給市場(chǎng)、交給科技來掌管，讓它們來監(jiān)督權(quán)力、看住籠子。當(dāng)前，重點(diǎn)要解決好三個(gè)問題：一是擴(kuò)大透明度，讓群眾便于監(jiān)督。二是給權(quán)力“瘦身”，讓市場(chǎng)說了算數(shù)。三是加快信息化，讓科技發(fā)揮作用。要運(yùn)用科技手段固化權(quán)力流程，把一些制度轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)程序，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行的程序化。

第五，防銹要經(jīng)常。制度建設(shè)不可能一勞永逸，隨著時(shí)代的變遷、事物的發(fā)展，管用的制度也會(huì)“生銹”，甚至失靈。在制度建設(shè)上，既要重視制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又要注重制度的開創(chuàng)性和前瞻性，根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，通過觀念創(chuàng)新來帶動(dòng)制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是一個(gè)能動(dòng)的過程，要發(fā)揮廣大干部群眾的聰明才智，尋找制度建設(shè)的突破口，打造制度建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)，提升制度建設(shè)的整體水平。

第六，出籠要嚴(yán)懲。制度不執(zhí)行、不落實(shí)，就會(huì)喪失嚴(yán)肅性、權(quán)威性。要確保懲治的必然性。黨的十八大提出“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要嚴(yán)懲不貸”。要堅(jiān)持制度面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)，不管什么人，“出籠”必受懲，“老虎”、“蒼蠅”一起打，不搞“網(wǎng)開一面”和“下不為例”。要提高懲治的及時(shí)性，同時(shí)增強(qiáng)懲治的嚴(yán)厲性。對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公眾利益的濫用權(quán)力行為，要予以重罰，讓“出籠者”得不償失，讓“籠中者”敬畏制度，以有力有效的懲治保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院）