孫敏

伴隨著工業(yè)化、城市化浪潮的狂飆突進(jìn)，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速增長也引起人們的關(guān)注。我國土地承包經(jīng)營權(quán)呈流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)速度加快之勢。

土地流轉(zhuǎn)固然必要，但是還有一些問題不能忽視。土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的“命根子”，土地流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格遵循“依法、自愿、有償”的原則，不得改變所有權(quán)性質(zhì)、土地用途和損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營各項(xiàng)權(quán)益。為此，土地流轉(zhuǎn)必須從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，因勢利導(dǎo)，循序漸進(jìn)推進(jìn)土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，不能盲目攀比流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，更不能下指標(biāo)，定任務(wù)。

這樣“不正?！钡乃俣龋欠襁m應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，中國的城市是否已經(jīng)做好了準(zhǔn)備接受大量離開土地的農(nóng)民？糧食生產(chǎn)會否萎縮，農(nóng)民是否會面臨既失地又失業(yè)的風(fēng)險？這一系列問題都有待思考。

作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)是富裕農(nóng)民、壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑，但是，眼下不少農(nóng)民卻對土地流轉(zhuǎn)興趣不高，甚至有抵觸情緒。

土地流轉(zhuǎn)為什么這樣難呢？由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)市場還不完善，缺少土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式以出租、轉(zhuǎn)包和入股為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。特別是發(fā)生在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，通常采用口頭協(xié)議的方式私下進(jìn)行，為日后土地糾紛留下隱患。

這些年來，土地所牽涉的問題越來越復(fù)雜。往往是地方政治權(quán)力和資本權(quán)力一體化，剝奪農(nóng)民的土地權(quán)。農(nóng)村的改革的確必須深化，土地流轉(zhuǎn)也是一個很好的設(shè)計，但如何能夠保證政策在實(shí)施過程中不會從賦權(quán)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成賦權(quán)資本呢？

在很多地方，由土地問題引發(fā)的群體事件不斷發(fā)生。盡管有中央政府的各種努力，但還是不能全面保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的利益。如果沒有這個保證，其產(chǎn)生的結(jié)果可能是誰也承擔(dān)不了的。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中還存在其他一些問題。一是截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，損害農(nóng)民利益。二是隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)。三是借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途。四是一些村委會、村民小組及農(nóng)戶與代耕戶簽訂低價流轉(zhuǎn)合同，未曾考慮到土地的升值問題，容易引起合同糾紛。

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是“流則活，不流則不活。”只要我們嚴(yán)格按照土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的“三不得”原則，尊重農(nóng)民的意愿和創(chuàng)造性，鼓勵他們積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效形式，由此，“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”就一定能轉(zhuǎn)出一片艷陽天。

1 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1.1 健全土地流轉(zhuǎn)制度

進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)的檔案規(guī)范管理。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)的管理指導(dǎo)，保障土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營規(guī)范、有序進(jìn)行。進(jìn)一步加大對有關(guān)政策法律規(guī)定的宣傳力度，消除農(nóng)民的誤解，引導(dǎo)農(nóng)民打破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，主動流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，實(shí)行相對集中、連片開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營，不斷發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。

1.2 大力發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)

要使土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模增加，實(shí)現(xiàn)土地集中成片流轉(zhuǎn)，必須鼓勵和支持符合產(chǎn)業(yè)政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，特別是勞動密集型企業(yè)和服務(wù)業(yè)，有序引導(dǎo)鎮(zhèn)村二、三產(chǎn)業(yè)載體吸納農(nóng)村富余勞動力，大力實(shí)施"千企扶千村"就業(yè)工程，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移再就業(yè)，達(dá)到“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移就業(yè)一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

1.3 建立耕地保護(hù)基金

按照“誰耕種，誰受惠”的原則落實(shí)種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，同時，探索建立以糧食生產(chǎn)為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)基金，對進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的糧食種植行為給予財政補(bǔ)貼，既保護(hù)糧食種植者的積極性，又促使一批流轉(zhuǎn)土地加入生產(chǎn)糧食的行列。

1.4 積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)中，必須始終堅持平等協(xié)商、自愿有償、流轉(zhuǎn)期限不超過原承包合同規(guī)定期限、以及不改變所有權(quán)和土地農(nóng)業(yè)用途等原則，嚴(yán)格按照法定程序操作，不搞硬性流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。政府不應(yīng)過深地介入到土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營活動中去，而應(yīng)為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法律咨詢、價格評估、合同簽訂和鑒證、矛盾糾紛調(diào)解處理等服務(wù)。

1.5 加強(qiáng)管理防止滋生腐敗

設(shè)定紅線，在保護(hù)耕地的同時，也容易滋生腐敗。由于設(shè)定了，紅線，土地轉(zhuǎn)換用途就要審批，管理土地的官員就有尋租的機(jī)會。我國土地管理中的腐化，已經(jīng)成為各種腐化中最主要的一個原因。

農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒有一技之長，在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè)，其賴以生存的土地也不復(fù)存在，那時將失去生活的退路——在給予他們相應(yīng)的社會保障之前，將他們在農(nóng)村生活的退路斷掉，會給社會穩(wěn)定埋下隱患。農(nóng)民并非注定要綁在那一塊并不能使他們足以致富的土地上。問題是沒有了那塊土地，他們又能夠去哪里？

城市化不是打開城市大門，然后強(qiáng)拉農(nóng)民來落戶這么簡單。無論用何種方式，剝奪土地制造貧困階層的辦法都無助于中國的經(jīng)濟(jì)，無助于中國中產(chǎn)收入社會的壯大。理想的城市化應(yīng)該讓農(nóng)民分享城市化的成果，用土地升值的紅利來換取在城市的生存空間，而不是讓農(nóng)民為城市化作犧牲，城市化不能讓農(nóng)民有被剝奪感。

2 推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)

圍繞“抓項(xiàng)目、建園區(qū)、興產(chǎn)業(yè)、富百姓”的思路，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心，堅持把產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)作為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要載體，積極抓好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，著力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完備、特色產(chǎn)業(yè)突出、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、科技應(yīng)用優(yōu)先、服務(wù)體系健全、富民增收效益顯著的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺。

2.1 突出科學(xué)布局，加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是堅持一園一品、多園一品，著力發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。按照突出特色、一村一品、集中成園的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，突破性發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。二是堅持因地制宜，著力發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的“配套”效益。三是堅持龍頭帶動，著力發(fā)揮涉農(nóng)企業(yè)“第一車間”的作用。

2.2 突出基礎(chǔ)建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)功能配套。

一是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要完善基礎(chǔ)設(shè)施。為加快生豬產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，大力推廣生豬生物發(fā)酵舍零排放養(yǎng)殖技術(shù)，切實(shí)解決了養(yǎng)殖污染問題；圍繞無公害大棚蔬菜種植，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)配套，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有力地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。二是圍繞便民需要完善基礎(chǔ)設(shè)施。堅持“節(jié)省、實(shí)用、夠用”原則，切實(shí)加快園區(qū)道路建設(shè)。堅持“簡樸、美觀、大方”原則，采取“政府主導(dǎo)、群眾主體、項(xiàng)目幫扶、信貸支持”的方式，大力實(shí)施“戶辦工程”，對園區(qū)內(nèi)民居進(jìn)行風(fēng)貌改造，改善園區(qū)人居環(huán)境。

2.3 突出機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)園區(qū)發(fā)展后勁。

一是創(chuàng)新園區(qū)投入機(jī)制。堅持以業(yè)主（企業(yè)）自建為主體，以項(xiàng)目資金投入為引導(dǎo)，合力推進(jìn)園區(qū)建設(shè)。二是創(chuàng)新園區(qū)運(yùn)行機(jī)制。積極探索，大膽嘗試，創(chuàng)造性地走出了一條“三方合作興產(chǎn)業(yè)、五方聯(lián)動建園區(qū)”的園區(qū)運(yùn)行新路子，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村專合組織、金融機(jī)構(gòu)三方簽訂合作協(xié)議，由龍頭企業(yè)與專合組織簽訂農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)訂單，金融機(jī)構(gòu)貸款給專合組織，由專合組織負(fù)責(zé)貸款的統(tǒng)一分配、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售及貨款的回收，并按交貨單分期支付貸款，保證了每個產(chǎn)業(yè)都有一個龍頭企業(yè)帶動，有效解決了千家萬戶小生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)的矛盾，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、協(xié)會、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民、政府五方互惠共贏。三是創(chuàng)新園區(qū)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制。引導(dǎo)園區(qū)業(yè)主和農(nóng)民積極參加政策性農(nóng)業(yè)保險，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險基金，實(shí)行龍頭企業(yè)訂單收購，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害與市場風(fēng)險的能力。

2.4 突出土地流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一是著力搭建土地流轉(zhuǎn)平臺。整合區(qū)政務(wù)服務(wù)中心和惠民幫扶中心資源，成立了區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地管理服務(wù)中心和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，制定了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程序，有效地促進(jìn)了我區(qū)土地有序流轉(zhuǎn)。二是積極推進(jìn)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。三是加快產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。堅持龍頭企業(yè)建基地、引進(jìn)業(yè)主和在外務(wù)工人員回鄉(xiāng)建園創(chuàng)業(yè)，培育養(yǎng)殖業(yè)業(yè)主、種植業(yè)業(yè)主，采取"公司+業(yè)主+基地”的形式，積極推進(jìn)企業(yè)和業(yè)主集約經(jīng)營土地，加快特色農(nóng)產(chǎn)品基地，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐。同時，農(nóng)民通過收取土地租金、獲得股金、取得薪金，有效增加了收入。

2.5 快速推進(jìn)園區(qū)建設(shè)。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。從相關(guān)區(qū)級部門抽調(diào)精干力量組建現(xiàn)場工作組，在建設(shè)一線協(xié)調(diào)解決園區(qū)建設(shè)工作中的問題，督促建設(shè)進(jìn)度和把關(guān)工程質(zhì)量。二是嚴(yán)格效能問責(zé)。將園區(qū)建設(shè)任務(wù)全部細(xì)化成項(xiàng)目，實(shí)行倒排工期，項(xiàng)目落實(shí)到每周，進(jìn)度明確到每天，要求必須按進(jìn)度完成任務(wù)，因特殊原因耽誤工期的，必須加班趕上。無特殊原因延誤進(jìn)度的，實(shí)行責(zé)任倒查，誡免談話，直至給予組織處理。