劉丹

摘 要：中國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)能否成為助推經(jīng)濟進一步發(fā)展的推動器，在很大程度上取決于中央政府制定農(nóng)業(yè)政策取向。梳理了新中國成立以來農(nóng)業(yè)政策的歷史演進過程，并側(cè)重分析了改革開放后，中央政府在不同的經(jīng)濟背景下，把握時代脈搏，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的各項舉措。并在此基礎(chǔ)上結(jié)合西奧多·舒爾茨的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論提出中國農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展思路和對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策；“一號文件”；三農(nóng)

中圖分類號：F322 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）04-0098-02

一、農(nóng)業(yè)政策的歷史演進

（一）改革開放前

1958年的中央政治局擴大會議上，通過了《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，然而，具有烏托邦色彩的人民公社制，從一開始就違背了廣大農(nóng)民的利益。農(nóng)民徹底失去了對土地的自主經(jīng)營權(quán)，甚至失去了起碼的人身自由，從而瓦解了農(nóng)民擁護集體化的人心基礎(chǔ)。人民公社隨心所欲地?zé)o償調(diào)用社員和生產(chǎn)隊的勞力、資金、土地和財產(chǎn)，取消自留地，按勞分配原則遭到破壞，平均主義“大鍋飯”泛濫，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入困境之中。在這一歷史時期，我國的城鎮(zhèn)化水平較低，為了大力發(fā)展工業(yè)，國家通過一系列的農(nóng)業(yè)政策向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域索取，以保證工業(yè)化、城市化的發(fā)展，由此形成了典型的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”和城鄉(xiāng)“剪刀差”經(jīng)濟。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1978年冬，安徽鳳陽小崗村的村民發(fā)起了一場自下而上的農(nóng)村土地承包改革，中國的改革開放由此拉開了序幕。1982年的“一號文件”，黨中央對迅速推開的農(nóng)村改革進行了總結(jié)，確立了以土地集體所有制為前提，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制。此后的四年，中央又連續(xù)出臺以三農(nóng)為主題的一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出部署，這就是著名的“五個一號文件”。上述農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，在一定程度上調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為我國農(nóng)民脫貧起到了重要作用。

（三）工業(yè)化進程中的農(nóng)業(yè)讓位

隨著改革開放的深入、所有制結(jié)構(gòu)及實現(xiàn)形式的多樣化，市場機制調(diào)節(jié)的范圍和配置資源的作用越來越大。十三大，中央提出了“國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟體制改革目標(biāo)。這個目標(biāo)到了十四大，正式形成了社會主義市場經(jīng)濟理論。于是，作為傳統(tǒng)社會主義經(jīng)濟理論和實踐模式的又一個基石“計劃經(jīng)濟”被突破、被創(chuàng)新。在十五大，以鄧小平理論的確立為標(biāo)志，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了對社會主義經(jīng)濟制度和發(fā)展理論的飛躍，走出了一條新型的中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展道路。

在工業(yè)化與城市化的進程中，農(nóng)業(yè)與工業(yè)，農(nóng)村與城市之間的差距越拉越大。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)政策，在激勵了廣大群眾的生產(chǎn)積極性的同時，也出現(xiàn)了過度分散經(jīng)營的新問題。國外的先進經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)業(yè)要大規(guī)模發(fā)展必須走產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化的大農(nóng)業(yè)道路。此時的中國農(nóng)村發(fā)展明顯落后于城市，農(nóng)民收入遠遠少于城市，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)沒有緩解，反而更加嚴(yán)峻了。這不僅危害到經(jīng)濟發(fā)展的效率問題，更加危害到社會的公平與穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)政策的改革勢在必行。

二、新形勢下的農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑

中國是農(nóng)業(yè)大國，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征非常明顯，根據(jù)二元結(jié)構(gòu)理論和國外發(fā)展經(jīng)驗表明，中國要想繼續(xù)取得經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，必須消除二元結(jié)構(gòu)。而在社會資源相對不足，物質(zhì)基礎(chǔ)還不夠堅實的情況下，如何處理工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與農(nóng)村之間的關(guān)系，就成為中國政府要面對的歷史性課題。

從2004年開始，中央再次發(fā)布以三農(nóng)為主題的一號文件。這是黨和國家的重大戰(zhàn)略決策，也是當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進入全新的歷史時期與全新的發(fā)展階段的重要標(biāo)志。從社會經(jīng)濟發(fā)展水平與物質(zhì)條件講，新世紀(jì)的中國已經(jīng)完成了“溫飽”和“小康”兩步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。國家和政府有條件、有能力拿出更多的財力投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基本建設(shè)、農(nóng)民生活改善方面。

根據(jù)西奧多·舒爾茨的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論，我國已經(jīng)發(fā)展到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中級階段（見表1）。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的條件已經(jīng)基本具備。

2004-2005年惠農(nóng)政策集中出臺，2004年一號文件，以促進農(nóng)民增收為主題，2005年一號文件，以加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)為主題。十六屆五中全會后，2006年和2007年又提出了“推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的一系列方針政策。2008年一號文件將工作重點轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)與促進農(nóng)民增收問題。2009年在國際金融危機的背景下，中央提出保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的強農(nóng)惠農(nóng)政策。2010年一號文件提出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，這是在2008年提出的“城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展”的進一步延伸。調(diào)整后的概念是基于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、功能定位的科學(xué)表達，既要統(tǒng)籌發(fā)展又避免了簡單雷同。2011年的一號文件，制定和出臺了一系列關(guān)于加快水利改革發(fā)展的新政策。2012年中央一號文件聚焦農(nóng)業(yè)科技，提出持續(xù)加大財政用于三農(nóng)的支出，改善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新條件，著力抓好農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)機械化。2013年中央更加重視農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，尤其是生產(chǎn)關(guān)系的改革。在堅持農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營形式。過去一直提“支農(nóng)”，后來提“支農(nóng)惠農(nóng)”，黨的十七屆三中全會科學(xué)地表述為“強農(nóng)惠農(nóng)”，現(xiàn)在又提升到“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”。這是以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)方針的細化實化，是強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、惠及農(nóng)村發(fā)展、富裕農(nóng)民生活的精煉表述和精辟概括。

三、未來發(fā)展思路及政策建議

當(dāng)前及今后一個時期，中國經(jīng)濟仍將處于轉(zhuǎn)型期，繼續(xù)向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化邁進。在次貸危機和歐債危機的雙重影響下，國際經(jīng)濟形勢持續(xù)低迷，中國經(jīng)濟的傳統(tǒng)“三駕馬車”中的出口正在萎縮，依靠投資拉動的增長模式也受到詬病，我們不得不更加注重內(nèi)需，尤其是廣大農(nóng)村的內(nèi)需。

（一）加大公共財政支持力度

政府作為公共部門，在制定經(jīng)濟決策時，要綜合考慮各方面的因素，堅持效率優(yōu)先，兼顧公平和穩(wěn)定的原則。在調(diào)整資源配置和收入分配格局的過程中，進一步加強政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資，加大國家財政對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，尤其是在教育、衛(wèi)生、科技、社會保障等方面的投入，逐步建立和完善城鄉(xiāng)、區(qū)域間均等化的財政管理體制。學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗，建立政府間合理的分擔(dān)機制，使中央和地方財政共同支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。進一步完善現(xiàn)行稅制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一，徹底消除城鄉(xiāng)“二元”稅制結(jié)構(gòu)。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，努力開拓農(nóng)村市場

中國幅員遼闊，內(nèi)部各個地區(qū)差異很大，既有北京、上海、深圳這樣的一線城市，又有中等發(fā)達地區(qū)，在中西部還有廣大尚有待于開發(fā)的貧困地區(qū)，國內(nèi)貿(mào)易的潛力還沒有完全發(fā)揮出來，我們應(yīng)該充分挖掘農(nóng)村等落后地區(qū)的巨大需求潛力。當(dāng)然在這個過程中，還有很多問題需要進一步解決，比如：千方百計增加農(nóng)民收入，解放農(nóng)民落后的消費觀念，倡導(dǎo)合理健康的消費理念；逐步健全農(nóng)村市場，完善農(nóng)村市場流通體系；加強農(nóng)村金融支持力度，開拓農(nóng)村消費信貸市場等。

（三）緩解農(nóng)村勞動力就業(yè)問題

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的腳步加快，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移成為關(guān)乎國民經(jīng)濟宏觀全局和現(xiàn)代化進程的重大戰(zhàn)略問題。近年來，農(nóng)民工在就業(yè)、公共服務(wù)等方面已經(jīng)得到一些政策支持，但仍然有很多問題需要進一步解決。政府應(yīng)當(dāng)采用城鄉(xiāng)兼顧、適度控制的方式，引導(dǎo)農(nóng)民有序的流動。并且，進一步加大戶籍改革力度，完善勞動力市場管理，以保持農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。

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