徐小康

社區(qū)化的管理和服務(wù)可以控制發(fā)案數(shù)量，并逐步形成流動人口常駐化態(tài)勢，實現(xiàn)管理成本投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)

從北京田村到廣州冼村，城中村治理面臨的不僅是外來人口治安問題，還包括農(nóng)民權(quán)利、集體產(chǎn)權(quán)制度和管理方式等各方面的轉(zhuǎn)變。

“比如村干部變成了公司經(jīng)理，操縱資金動輒上億，但多數(shù)沿用過去管村務(wù)的方式來操控村集體經(jīng)濟事務(wù)，方式過于滯后?！睆V東省委黨校教授唐代望認為，城中村集體資產(chǎn)管理制度應(yīng)作出改革，借鑒東莞等地探索聘請職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)驗，使公司管理專業(yè)化、職業(yè)化。

城中村的管理體制也面臨轉(zhuǎn)變。部分城中村由于城市擴張變成了城區(qū)，但仍然按農(nóng)村管理體制來管理。根據(jù)《村民委員會組織法》，由村民選舉產(chǎn)生的群眾自治組織村民委員會管理集體經(jīng)濟組織和集體資產(chǎn)。

但以村民自治為目的村委會和以城市管理為目的的街道辦在法律地位和職能權(quán)限上在銜接上面臨困難。因為根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會的派出機關(guān)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會賦予的職權(quán)。

山東大學經(jīng)濟學院教授陳曉莉認為，雖然村委會和街道辦是不同的兩個治理主體，但在城中村治理上，兩者應(yīng)建立良性互動，建立管理協(xié)調(diào)機制。另一個改革方向是“村改居”，如2004年深圳在完成土地國有化的基礎(chǔ)上撤銷了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村建制，實現(xiàn)了市-區(qū)-街道辦的統(tǒng)一管理體制。

城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新

在城中村治理中，舊村改造是“村官”腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，同時也是城中村可持續(xù)治理的關(guān)鍵。

“目前城中村改造中有這么多腐敗的原因就在于巨大的尋租空間，農(nóng)民缺乏開發(fā)土地的自主權(quán)利?！敝袊嗣翊髮W經(jīng)濟學教授陶然告訴《方圓》記者，目前城中村的改造模式和導(dǎo)向是導(dǎo)致腐敗盛行的根本原因。

“城中村是在城市擴張過程中逐漸形成的，因此城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新。盡管土地制度不同，但世界各地，尤其是發(fā)達國家和地區(qū)在城市化過程中積累的經(jīng)驗，仍可為我們提供借鑒性思路?！碧杖徽J為，借鑒美國、日本、中國臺灣等國家和地區(qū)進行的土地“增值溢價捕獲”、“區(qū)段征收”和“市地重劃”等成功模式，可以有效消滅尋租空間，降低腐敗的概率。相關(guān)國家的開發(fā)經(jīng)驗也表明，“區(qū)段征收”、“市地重劃”等政策工具可成功解決政府公共建設(shè)的補償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開發(fā)利益。

陶然告訴《方圓》記者：“目前全國各地城中村改造存在政府主導(dǎo)、村集體自改、開發(fā)商與村集體合作三種改造模式，都難以普遍推廣，最根本的解決方法還是賦權(quán)農(nóng)民，讓農(nóng)民自行開發(fā)。包括目前城中村存在的臟亂差問題，根本在于缺乏激勵機制，如果允許農(nóng)民自己開發(fā)土地，那么為了使土地能夠增值，農(nóng)民自然會做出規(guī)劃?！?/p>

這一點也得到學界的認同。日前，在清華大學建筑學院等主辦的一個論壇上，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長施衛(wèi)良等人表示，在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造中，改變政府主導(dǎo)方式，引入多元主體，給集體建設(shè)用地更多空間，“肯定是一個方向”。不過，他們也指出，雖然對現(xiàn)有模式越來越顯露出來的矛盾，各方容易有共識，但要創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部改造模式，仍面臨很多法律、政策和現(xiàn)實障礙。

集體產(chǎn)權(quán)求變

另一個和城中村改造相連的問題是集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體制。目前，城中村大都成立了股份合作公司來負責城中村改造和集體資產(chǎn)的管理，其中較為典型的是深圳市。

但股份合作公司并未將所有股份都分給村民，集體所有仍以集體股的形式存在。1994年，深圳市就出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》。《條例》規(guī)定，集體股是指設(shè)立公司時由集體財產(chǎn)折股后留歸合作股股東集體享受股利利益的股份，集體股的股東即資產(chǎn)代表人為村集體資產(chǎn)管理委員會。股份合作公司仍未擺脫舊有農(nóng)村管理體制的影響，也無法擺脫村官貪腐的窠臼，如廣州冼村窩案中，從書記到出納的集體淪陷，受賄后將集體所有的商鋪以每平方米15-18元的價格出租給他人，而這些地段的正常租賃價最低都達到了每平方米400元。

在集體產(chǎn)權(quán)問題上，學者間爭議頗多，有人認為應(yīng)是共同所有，有人認為應(yīng)界定為按份共有。在這方面，走在前列的是廣州天河區(qū)的股份合作制改革。天河區(qū)農(nóng)村股份合作制改革將集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)全部量化到人，不留集體股，并通過“一刀切”進行股份固化，還明確規(guī)定個人股權(quán)包括分配權(quán)和繼承權(quán)，創(chuàng)造了獨特的“天河模式”，被認為是全國農(nóng)村及城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度改革中最徹底的改革。

這一改革得到了中國農(nóng)業(yè)大學教授張正河的肯定，他認為農(nóng)村股份合作制改革實際上是對集體資產(chǎn)的股份化，集體產(chǎn)權(quán)股份化改革的最終發(fā)展方向應(yīng)是股份制企業(yè)。參與中央有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)改革方案制定的國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊日前撰文稱，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的根本出發(fā)點即是還權(quán)于民。他表示，要建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

9月29日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議審議的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》中，將如何賦予股權(quán)權(quán)能放在試點重要位置。但同時，國家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習近平在9月29日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議時發(fā)表重要講話指出，為防止侵吞農(nóng)民利益，要求試點各項工作嚴格限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

城中村社區(qū)化管理

“社區(qū)化管理模式是城鄉(xiāng)接合部和流動人口管理模式從傳統(tǒng)的粗放型、排斥型向集約型、融合型的轉(zhuǎn)變?！?中國人民公安大學教授安瑛認為，社區(qū)化的管理和服務(wù)可以控制發(fā)案數(shù)量，并逐步形成流動人口長住化態(tài)勢，實現(xiàn)管理成本投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)。

社區(qū)化管理是指在村莊中推行城市社區(qū)的管理模式，如流動人口和出租房屋登記管理制度，在治安管理、計劃生育、法律援助、勞動就業(yè)咨詢等方面為城中村居住人口提供與城市居民同質(zhì)化的服務(wù)。

在那些已經(jīng)完成“村改居”的地區(qū)，如農(nóng)村土地全部國有化的深圳，主要是完善轉(zhuǎn)制后的社區(qū)居民委員會的各項管理制度。比如在流動人口管理上，深圳羅湖區(qū)就在城中村社區(qū)內(nèi)建立流動人口和出租屋服務(wù)中心，為流動人員和出租屋房東提供方便的服務(wù)，如咨詢服務(wù)、房屋出租信息服務(wù)、用工招聘信息服務(wù)、計劃生育服務(wù)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健服務(wù)、社會保險以及法律咨詢服務(wù)等。

除了城中村的自我管理，當?shù)卣退痉C關(guān)也是實現(xiàn)同質(zhì)化服務(wù)的重要助力。例如在未成年人受害案件的辦理上，上海市青浦區(qū)檢察院制定了《關(guān)于辦理成年人侵犯未成年人人身權(quán)利犯罪案件的實施細則》。如管轄案件中，未成年被害人未獲得有效賠償?shù)?，青浦區(qū)檢察院對其實施刑事被害人救助。

“有的案件，盡管罪犯被繩之以法，但被害人及其家屬的生存困難無人問津。有的被害人甚至因絕望，轉(zhuǎn)而對加害人及其親屬乃至社會泄憤報復(fù)，釀成新的違法犯罪。因此，在這種情況下，對被害人及其家屬進行救助就應(yīng)當成為國家的一項必要義務(wù)。 ”青浦區(qū)檢察院副檢察長黃建榮說。

社區(qū)化管理最大的難題是公共財政資金的來源?！拔覀兡壳爸饕扇∪朔篮图挤老嘟Y(jié)合的治安巡控方式。2013年的時候，我們成立了347人的治安志愿者隊伍，在平時和警區(qū)及其他保安隊伍共享治安信息，所以各類案件均有所下降?！鄙钲谑屑装洞妩h支部黃書記告訴《方圓》記者，目前城中村社區(qū)面臨的主要問題是轄區(qū)探頭的升級和維護，轄區(qū)內(nèi)的38個探頭已老化，須增加20個新探頭，正在向上級申請中。

“區(qū)段征收和增值溢價捕獲可以解決這個問題?！碧杖徽f，在這兩種城中村改造模式中，村民與村集體可以將部分土地無償讓與政府，由地方政府負責統(tǒng)一規(guī)劃，進行基礎(chǔ)設(shè)施建造。而城市規(guī)劃可以靈活提高容積率，使村民剩余地塊能夠升值，達到雙贏。另外，還可以開征出租屋管理費，以后過渡到物業(yè)稅。

也有村莊已經(jīng)實現(xiàn)了集體企業(yè)反哺社區(qū)服務(wù)。“我們村（單家社區(qū)）現(xiàn)在無一人失業(yè)，包括殘疾人，也通過集體企業(yè)大順集團安排了維護電梯的工作。除了給50歲以上老人提供退休補貼，每年五大節(jié)（五一、國慶、中秋、元旦、春節(jié)）都會給村民發(fā)放200元的補貼?！鄙綎|省淄博市臨淄區(qū)單家社區(qū)居委會主任、大順集團公司總經(jīng)理李嘉才說，接下來大順集團還打算買下一所醫(yī)院，為居民提供更好的醫(yī)療服務(wù)。