摘要：以及實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為的行政審判“三難”問題，即立案難、審理難、執(zhí)行難，不僅涉及行政審判體制的微觀層面，更反映了深層次的問題應(yīng)該是宏觀層面的司法地方化、司法行政化等問題。本文認(rèn)為，行政審判體制改革需要立足于目前的政治體制、司法體制的框架下，通過立法技術(shù)，整合各種資源，對法官制度、行政訴訟具體制度進(jìn)行改革，最大限度的實(shí)現(xiàn)行政審判獨(dú)立和司法權(quán)威。

關(guān)鍵詞：行政審判體制 行政審判獨(dú)立 改革

▲▲引言

我國的行政審判脫胎于民事審判，在《行政訴訟法》實(shí)施前，其性質(zhì)屬于民事特別審判庭。1989年通過的《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定的立法原意不在于設(shè)立專門法庭，而是為了解決行政審判的機(jī)構(gòu)設(shè)置。1999年《行政訴訟法解釋》第6條第1款正面強(qiáng)調(diào)行政庭審理行政案件的職責(zé)，第2款還排除了普通法院所設(shè)人民法庭審理行政案件的可能性。目前，除了行政庭和專業(yè)的綜合性審判庭，再無其他審判機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)審理行政案件。而司法實(shí)務(wù)中行政審判的各種難題值得更多的研究和思考。

▲▲一、我國行政審判體制的弊端

2007年，最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》對現(xiàn)今行政審判存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)歸納如下：一是有些法院的領(lǐng)導(dǎo)對行政審判工作重要性的認(rèn)識還不夠高，沒有擺到應(yīng)有的工作議事日程上來，導(dǎo)致少數(shù)法院審判力量不足，行政審判機(jī)構(gòu)不健全，審判人員整體素質(zhì)不高，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定；二是有的認(rèn)為行政審判風(fēng)險(xiǎn)大、難度大，明知行政行為違法，卻違心裁判，不敢行使司法監(jiān)督權(quán)。也有些法院熱衷于辦理非訴行政執(zhí)行案件，不愿受理和審理行政訴訟案件；三是有些行政案件的質(zhì)量還不高，個別案件久拖不結(jié)，影響了當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；四是非法干預(yù)行政審判的現(xiàn)象在一些地方還不同程度地存在，對當(dāng)事人訴權(quán)加以限制的“土政策”還沒有徹底清除；五是對行政審判領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題調(diào)查研究不夠，等等。這些問題影響了行政訴訟法的貫徹實(shí)施，損害了司法權(quán)威和公正形象，制約了行政審判職能作用的發(fā)揮，必須引起高度重視，切實(shí)加以解決。

以及實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為的行政審判“三難”問題，即立案難、審理難、執(zhí)行難。這三個方面涉及行政審判體制的微觀層面：法院的內(nèi)部分工、地方行政干預(yù)、法院職權(quán)限制等。筆者認(rèn)為，這些只是共同的、表面的問題，而這些問題所反映的更深層次的問題應(yīng)該是宏觀層面的司法地方化、司法行政化等問題。

我國審判和檢察體制存在著嚴(yán)重的行政化模式，使得司法審判權(quán)和檢察權(quán)無法從行政中獨(dú)立出來。以法院體制行政化為例，法院在整個體制構(gòu)成和運(yùn)作方面與行政管理體制構(gòu)成和運(yùn)作有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行的。具體表現(xiàn)為：：法院及法院法官的行政化、法院相互關(guān)系的行政化、法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)運(yùn)作方式的行政化、法官人事管理的行政化。法院體制的行政化，使得我國法院的審判獨(dú)立無法實(shí)現(xiàn)，審判制度徒有虛名，也嚴(yán)重干擾了審判組織的獨(dú)立審判權(quán)，失去民眾對作為最應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正性的司法機(jī)關(guān)的信賴，司法解決機(jī)制將受到損害。

我國按行政區(qū)域設(shè)置的各級法院，實(shí)行塊塊領(lǐng)導(dǎo)，司法管轄區(qū)域從屬于行政管轄區(qū)域；服從同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)，向其報(bào)告工作；法院院長的任免由同級黨委提名，提交人大舉手表決，副院長、庭長、副庭長、審判員的任免由同級黨委及組織部門內(nèi)定后，提交人大常委會履行法律手續(xù)；法院干部從屬于行政干部系列，法院干部的選拔由同級政府人事部門行政調(diào)配，法院干部編制數(shù)由同級政府編委確定，法院干部的職級與薪傣待遇由政府人事部門比照相應(yīng)的行政職級與檔次對靠；法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置須報(bào)請同級政府編制部門批準(zhǔn)；法院所需的一切經(jīng)費(fèi)由同級政府財(cái)政部門從地方財(cái)政統(tǒng)一列支。這種體制加劇了地方政府對法院審判活動的行政干預(yù)。例如，政府行政長官完全可借黨委對法院審判活動實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)之名，行行政干預(yù)之實(shí)。地方的劃分界定了地方利益的區(qū)分。地方法院的一切經(jīng)費(fèi)來自地方，從而使法院的利益、干警的利益同地方的利益聯(lián)系在一起。在此體制下，以維護(hù)自身及其干警的切身利益為角度，法院這考慮問題難免有偏向性，司法審判屈于行政權(quán)也在所難免。

▲▲二、行政審判體制改革的兩種觀點(diǎn)

針對當(dāng)前我國行政訴訟的困境和現(xiàn)行管轄制度方面存在的缺憾，法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門提出了各種解決方案，筆者對以下這種方案進(jìn)行評析：

（一）設(shè)立行政法院

在我國設(shè)立行政法院的可行性：

設(shè)立行政法院《憲法》上的依據(jù)。根據(jù)《憲法》第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！逼渲?，專門人民法院的規(guī)定可以包容行政法院的內(nèi)容。因?yàn)椋覈F(xiàn)有的專門人民法院的特點(diǎn)有：專門法院的設(shè)置是根據(jù)特定的組織系統(tǒng)或者特定案件建立的審判機(jī)關(guān)，受理案件的范圍具有約束性、專門性。專門人民法院的產(chǎn)生及其人員的任免不由同級人民代表大會組織產(chǎn)生和選舉。而行政法院的設(shè)立符合上述的特點(diǎn)：行政案件具有專業(yè)性和技術(shù)性，行政法院是特定的相對獨(dú)立的組織系統(tǒng)。專門法院的設(shè)立一般通過權(quán)力機(jī)關(guān)以法律文件批準(zhǔn)。（海事法院的建立便是以全國人大通過決定的形式設(shè)立的專門法院。）因此，在最高法院領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立行政法院，從憲法規(guī)定的角度是可行的。并且，我國自清末修律以來主要向德日學(xué)習(xí)，在法律機(jī)構(gòu)的設(shè)置和法學(xué)理論上基本屬于大陸法系。大陸法系的行政法院體制在法律制度方面有容納的可能性。

在我國設(shè)立行政法院的設(shè)想：

行政法院的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位于最高人民法院下轄的專門行政審判的司法機(jī)關(guān)。行政法院的職權(quán)為審理案件和審查行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行具體行政行為的案件，即原來屬于行政審判庭的職責(zé)轉(zhuǎn)由行政法院行使。最高人民法院是最高行政法院的上級指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，地方各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。行政法院組織系統(tǒng)有兩種方案：一是最高行政法院設(shè)于中央政府所在地。行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、省（市）行政法院、地區(qū)行政法院以及派出行政法庭組成。?。ㄊ袇^(qū)）行政法院設(shè)立于各省、自治區(qū)、直轄市所在地城市，地區(qū)（市）行政法院設(shè)立于各中級人民法院所在地城市。二是地區(qū)（市）行政法院與現(xiàn)行行政區(qū)劃不相重合?？梢愿鶕?jù)案件以及人口多少來設(shè)置行政法院。

兩種方案的共同點(diǎn)是自上而下設(shè)立獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，這既是其特點(diǎn)，也是此類方案難以實(shí)現(xiàn)之處。因?yàn)?，設(shè)立單列的行政法院系統(tǒng)，涉及我國憲法、人民法院組織法的重大修改，這在短期內(nèi)難以完成。何況，除了軍事法院這一極為特殊的專門法院之外，其他專門法院也沒有單列成系統(tǒng)，業(yè)務(wù)上均由高級法院監(jiān)督指導(dǎo)。而且，行政案件在法院種類案件中所占比例很小，是否有必要獨(dú)立建制也有爭議。因此，設(shè)立獨(dú)立的行政法院，涉及司法體制和訴訟制度的大的改革，并不是一個現(xiàn)實(shí)可行的方案。

（二）在現(xiàn)行行政審判體制基本不變的基礎(chǔ)上對行政案件的管轄制度改革

在目前，只能考慮在行政訴訟法的現(xiàn)有框架內(nèi)挖掘資源。實(shí)踐證明，行政案件管轄制度的改革，可以起到以較小的代價(jià)，解決長期困擾行政審判問題的作用，對于保證人民法院公正審判意義重大。

按照《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》的改革思路，未來即將大力推行的異地管轄制度，對于基層人民法院有管轄權(quán)而不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請、基層人民法院提請或者中級人民法院決定，可以由中級人民法院將案件指定到本轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄審理。 一般認(rèn)為，現(xiàn)行《行政訴訟法》第22條和第23條是異地管轄改革的直接法律依據(jù)。具體而言，當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ汗茌牽赡軙绊懓讣墓龑徖砜梢员唤忉尀椤疤厥庠颉?；中級人民法院可以將“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的管轄權(quán)“移交”轄區(qū)內(nèi)的基層人民法院審判。

有人為行政訴訟異地管轄有利于解決行政權(quán)力干預(yù)司法的問題。反對者們認(rèn)為實(shí)行異地管轄制度雖然在一定程度上可以防止地方政府非法干預(yù)訴訟，從而保證法律天平的平穩(wěn)，但這種做法治表不治本，并且訴訟成本的也需考慮。異地管轄雖然能在一定程度上限制地方政府的干預(yù)，但不能實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立司法和透明化的公正程序，因此，此種方案不能稱之為變革，不能解決目前行政審判體制的問題。

▲▲三、改革路徑---- 在現(xiàn)行制度下行政審判審判體制改革

行政審判體制改革需要立足于目前的政治體制、司法體制的框架下，通過立法技術(shù)，整合各種資源，最大限度的實(shí)現(xiàn)行政審判獨(dú)立和司法權(quán)威。

（一）宏觀上：行政審判體制是在目前政治制度框架下的改革

在我國的人民代表大會制度下，司法與行政被看作是地位平等、相互制約的權(quán)力主體。在我國的憲政體制下，一府兩院的職能是不同，地位平等的國家機(jī)構(gòu)。在憲法的規(guī)定上，中國司法機(jī)關(guān)的地位與任何國家的司法機(jī)關(guān)的地位都是相似的，但實(shí)際情況卻遠(yuǎn)非如此，由于對行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)依附，中國的司法機(jī)關(guān)在很大程度上沒有其他國家司法機(jī)關(guān)那樣崇高和威望。因此，即使憲法確認(rèn)了司法機(jī)關(guān)的地位，在目前的政治體制下仍然難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的司法獨(dú)立。

這種關(guān)系的生成有著深厚的社會歷史基礎(chǔ)。在歷史上，以強(qiáng)大的皇權(quán)和發(fā)達(dá)的官僚制為代表的中國傳統(tǒng)政治文明，其行政權(quán)的發(fā)達(dá)是世之罕見的，隨之而形成的司法與行政的合一也構(gòu)成了中國傳統(tǒng)司法獨(dú)具特色的性質(zhì)。針對現(xiàn)行司法與行政關(guān)系問題上，學(xué)界目前提出了方案歸納起來主要有兩個：一是改變現(xiàn)行司法區(qū)與行政區(qū)重疊的制度，重新設(shè)置法院體系和安排司法區(qū)；二是改變司法機(jī)關(guān)人、事、物等資源供給由同級人民政府支配和管理的體制。就第一種方案實(shí)施所需的巨大工程而言，第二中方案更具有可行性。可以吸取目前各國的經(jīng)驗(yàn)來改進(jìn)，司法經(jīng)費(fèi)單獨(dú)編制預(yù)算并經(jīng)議會批準(zhǔn)是各國通用的方法。在我國可以建立司法經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一撥付的制度，便橫向的供給關(guān)系為縱向的供給關(guān)系，徹底切斷地方司法機(jī)關(guān)與同級政府之間的直接利益關(guān)系。再者，針對于目前我國司法歸屬于四級政府的司法行政關(guān)系，可以同樣便橫向的管理關(guān)系為縱向的管理關(guān)系，但是在級別上可以嘗試將司法行政權(quán)歸屬于省和中央兩級，并在司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行適當(dāng)分配。

黨政關(guān)系也是司法體制改革在宏觀層面的重要問題。一般我們提到的“黨政分開”主要是注重與執(zhí)政黨與行政的關(guān)系，對于司法領(lǐng)域的黨政關(guān)系未予足夠的重視。這個問題可以歸結(jié)為：建立什么樣的體制和通過一種什么樣的途徑能夠既保障黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能避免黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部對具體司法過程的干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)審判權(quán)和檢查權(quán)的獨(dú)立行使和司法公正。在中國，民族危機(jī)所決定的先政治組合后市民社會的非自主發(fā)展邏輯使中國共產(chǎn)黨不僅承擔(dān)這應(yīng)對社會危機(jī)的重任，而且還扮演著國家現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者的角色。因此，在我國建立了政黨對國家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，司法事務(wù)也不例外。

通過制度的重新配置，減少司法過程的各種非法干預(yù)問題，可以嘗試將目前橫向的黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)閺狞h中央到司法系統(tǒng)內(nèi)部的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！皩⒛壳坝筛骷壍胤近h的組織對各級司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)改由黨的中央組織對最高人民法院和最高人民檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)；最高人民法院和最高人民檢察院黨組根據(jù)黨的中央組織的授權(quán)代表執(zhí)政黨負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國各地的司法機(jī)關(guān)。地方各級黨組無權(quán)干涉地方司法機(jī)關(guān)的司法工作，以確保司法機(jī)關(guān)真正享有司法獨(dú)立權(quán)?！贝朔N方案的出發(fā)點(diǎn)是顯而易見的，但是，應(yīng)當(dāng)要考慮這些改革措施與整體制度框架的銜接。

（二）微觀上：以立法推進(jìn)行政審判體制改革

《法官法》的制定，改變了以前的法官適用一般行政人員管理制度所帶來的重重弊端。死刑復(fù)核權(quán)的收回，在程序上限制和減少死刑的適用，利于刑事司法領(lǐng)域的人權(quán)保障；從微觀角度上，同樣，可以最大限度的通過立法來完善整個行政審判體制存在的各種問題。

根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定：“第八條 下列事項(xiàng)只能制定法律：…（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；…（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；…（七）民事基本制度；…（九）訴訟和仲裁制度；…”司法改革包括司法機(jī)關(guān)的管理制度、法官制度等司法體制，審判方式、訴訟和仲裁等制度，因此，對于司法制度中的不足，可以通過立法的方式進(jìn)行完善。例如通過頒布《法官法》，促使法院體系優(yōu)秀人才的遴選的規(guī)范化、審判權(quán)的獨(dú)立性、法官地位的保障等問題。在各部門的配合下，通過立法途徑推進(jìn)司法改革，是最直接、有效的方式。

第一，法官制度。筆者由對各級法院法官任職資格的調(diào)研回饋信息中得知，行政審判庭法官與法院其它審判庭法官任職資格相同，無特殊要求，但一般在校時(shí)讀行政法相關(guān)專業(yè)的優(yōu)先。審判長、審判員、書記員的最低學(xué)歷低線都為高等院校本科畢業(yè)。高、中院審判員的任職要求較高，一般本科畢業(yè)且助審六年，或碩士學(xué)位且助審五年，或博士學(xué)位且助審三年。行政審判從無至有僅二十年，當(dāng)初任職的法官也是從一般的刑、民、經(jīng)法官中選任，并無特殊背景要求，遴選制度無不同之處。培訓(xùn)機(jī)制上，因?yàn)樾姓l線涉及行政法規(guī)、政策的更新、變化上比普通刑、民、經(jīng)要頻繁，所以培訓(xùn)上除一般常規(guī)培訓(xùn)外，每次新法、法規(guī)及司法解釋出臺都會適時(shí)增加培訓(xùn)計(jì)劃。因此，目前行政審判庭法官的任職資格與普通庭沒有區(qū)別，鑒于行政審判的特殊性，可以考慮在《法官法》中規(guī)定對行政審判庭的任職資格，例如，有行政法專業(yè)背景等，強(qiáng)化行政審判的專業(yè)性。

第二、行政訴訟中具體制度的立法完善。行政訴訟的立法目的在于“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，因此行政訴訟受案范圍、行政訴訟管轄制度的完善至關(guān)重要。

《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的內(nèi)容集中在三個法律條文上，即第2條的概括規(guī)定，第11條的肯定列舉規(guī)定和第12條的否定列舉規(guī)定。具體說，是以概括的方式確立行政訴訟受案范圍，以肯定列舉的方式列出屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政案件，并對不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)作出了排除的規(guī)定。行政訴訟法確立的人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)使行政訴訟受案范圍過于狹窄，不利于對公民合法權(quán)益的保護(hù)。可以通過立法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局行政行為、行政指導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)的重復(fù)處理行為等，切關(guān)乎相對人合法權(quán)益的行為納入行政訴訟的受案范圍，最大限度的保護(hù)公民的合法權(quán)益。

《行政訴訟法》關(guān)于級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規(guī)定。在行政訴訟制度建立之初，這些規(guī)定是必要的，而且發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是在不斷發(fā)展過程中逐漸顯露出與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統(tǒng)一、不獨(dú)立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大，因此，級別管轄制度應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有情況作出新的規(guī)定。可以通過立法的方式嘗試提級管轄、異地管轄等方式來化解目前管轄制度存在的諸多問題。

▲▲四、結(jié)語

筆者認(rèn)為，雖然建立獨(dú)立行政法院體系是實(shí)現(xiàn)行政審判體制改革的最徹底的方式，但基于目前的政治體制與司法發(fā)展進(jìn)程來看，獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)不具有實(shí)際可行性。因此，應(yīng)當(dāng)從宏觀上處理好司法權(quán)與行政權(quán)及政黨的關(guān)系，從微觀上以立法推進(jìn)體制建設(shè)為途徑，最大限度的實(shí)現(xiàn)行政審判體制的優(yōu)化。行政審判體制的改革將是漫長而任重道遠(yuǎn)的過程，不能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革。

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作者簡介：岳陽，男，1986年4月9號，山東濟(jì)南人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院2011級法學(xué)博士，研究方向憲法與行政法。