吳勝　高海虹

[摘 要]在公共產(chǎn)品提供過(guò)程中，政府是主要的供給主體，但面對(duì)多元化的治理趨勢(shì)，政府在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中存在明顯的不足，而非政府組織以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮著重要的作用。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法律體制還不夠健全，非政府組織的相關(guān)定位還不夠明確，對(duì)政府部門過(guò)度依賴，缺乏自主性。因此，本文試圖理順政府和非政府組織的關(guān)系，加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)，創(chuàng)造其良性發(fā)展的制度平臺(tái)。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 公共產(chǎn)品 機(jī)制

一、非政府組織的內(nèi)涵

（一）非政府組織的界定

非政府組織是由英文詞組翻譯過(guò)來(lái)的，是一個(gè)舶來(lái)品，最早出現(xiàn)在1945年聯(lián)合國(guó)的章程中，所以，在中國(guó)并沒(méi)有完全嚴(yán)格的定義。目前，國(guó)際上有關(guān)非政府組織的界定也說(shuō)法不一。非政府組織和“第三部門”、“非營(yíng)利組織”等是不同的稱謂。

按照公共行政學(xué)中傳統(tǒng)行政學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)部門根據(jù)營(yíng)利與非營(yíng)利可以有兩種分法：一種是私營(yíng)部門，另一種是公共部門。而當(dāng)代組織社會(huì)學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)分工異常復(fù)雜，部門之間的劃分沒(méi)有那么清晰，在營(yíng)利部門和公共部門之間還有一些亦此亦彼的部門，這些部門不以盈利為目的，意在為社會(huì)公益事業(yè)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些部門就是非政府組織。

非政府組織是指不以營(yíng)利為目的，致力于各種公益事業(yè)和公益活動(dòng)的社會(huì)組織，是介于政府部門和私營(yíng)部門之外的組織形態(tài)，具有非營(yíng)利性、組織性、志愿性、自治性、民間性等特征[1] 。

（二）非政府組織在中國(guó)的發(fā)展

非政府組織雖然不是我國(guó)本土產(chǎn)生，但也不是西方國(guó)家的“專利”。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和政治體制改革的不斷進(jìn)步，“小政府，大社會(huì)”的模式逐漸確立，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，使得國(guó)家和社會(huì)、國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了重要調(diào)整，各種社會(huì)組織的功能也面臨新的界定，在這種環(huán)境下，政府部門得到了快速的發(fā)展。改革開(kāi)放引發(fā)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷，經(jīng)濟(jì)職能從政府工作中分化出去，允許非公有制經(jīng)濟(jì)的存在，實(shí)行政企分開(kāi)。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)突出，人們認(rèn)識(shí)到發(fā)展社會(huì)事業(yè)的重要性，從而非政府組織在社會(huì)事業(yè)大力發(fā)展的同時(shí)作用凸顯。從一定意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)非政府組織的興起和發(fā)展與改革開(kāi)放的進(jìn)程具有同步性。這樣，改革開(kāi)放所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和相對(duì)寬松的政治環(huán)境使得非政府組織在中國(guó)發(fā)展和深入。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)是一個(gè)封建思想特別濃厚的國(guó)家，“政府中心論”的價(jià)值觀念根深蒂固，所以政府在提供公共物品時(shí)存在壟斷和控制的現(xiàn)象，這種情況也在所難免。但是，自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)吸收借鑒國(guó)外的一些做法，我國(guó)開(kāi)始引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使得社會(huì)資源分散化，社會(huì)其他主體得到了發(fā)展的空間，非政府組織便發(fā)展起來(lái)，能夠在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮一些作用，使得政府得到了減負(fù)，也可以放權(quán)于社會(huì)。

二、非政府組織在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中存在的問(wèn)題及成因

雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的非政府組織有了一定的發(fā)展，尤其是有一些很有國(guó)際影響力的非政府組織，但由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面建設(shè)還不夠完善，非政府組織又處于初期發(fā)展階段，所以我國(guó)非政府組織在公共產(chǎn)品供給中還存在一些問(wèn)題。

（一）非政府組織在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.獨(dú)立性的缺失。由于我國(guó)的特殊國(guó)情和雙重管理體制的確立，非政府組織大多借助于政府力量建立和發(fā)展，“由政府控制，官辦色彩濃厚”[2]，有些公民社會(huì)范疇的活動(dòng)被納入到政府及其派生機(jī)關(guān)的工作中，所以它嚴(yán)重依賴政府，與政府間關(guān)系混沌不清，“缺乏自治性，獨(dú)立性不強(qiáng)，生存能力弱”。

2.法制不健全。法律體系不健全，法制建設(shè)落后，立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展，只對(duì)其做了粗略的規(guī)定，很多方面存在法律空白，法律支撐不足，法制環(huán)境仍有缺失，缺乏非政府組織管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，管理失序，布局不合理，監(jiān)督管理機(jī)制不完善。

3.自身發(fā)展不平衡。如城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)間存在的不平衡，結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部管理無(wú)序，資金不足，無(wú)法開(kāi)展正?；顒?dòng)，這些自身存在的問(wèn)題使得其在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中能力不足，難以有效地負(fù)擔(dān)起歷史責(zé)任。

（二）非政府組織在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中存在問(wèn)題的成因

首先，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家和公民社會(huì)矛盾沖突，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，對(duì)非政府組織控制較強(qiáng)，對(duì)非政府組織定位不明確。其次，非政府組織受到的限制較多、門檻高，現(xiàn)行法規(guī)和政策對(duì)其進(jìn)行約束，管理不規(guī)范，監(jiān)督不力。最后，受幾千年封建思想的影響，“官本位”思想的存在，束縛了非政府組織的發(fā)展，所以非政府組織先天發(fā)展不足，社會(huì)對(duì)其認(rèn)知度低，加上其自身志愿失靈，存在許多問(wèn)題。

三、非政府組織實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給的機(jī)制與路徑

（一）構(gòu)建政府與非政府組織在公共產(chǎn)品供給中的互動(dòng)合作機(jī)制

政府對(duì)非政府組織的控制是阻礙其發(fā)展的重要因素，要實(shí)行公共產(chǎn)品的有效供給，就必須厘清政府和非政府組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，重塑二者之間的關(guān)系。

1.轉(zhuǎn)變政府在公共產(chǎn)品提供過(guò)程中的職能。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所以形成了經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域政府包攬全局的局面，“在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府也始終起著關(guān)鍵作用”[3]。政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果就是讓出了部分空間，使得非政府組織得以發(fā)展。但是，當(dāng)前我國(guó)政府在職能的轉(zhuǎn)變上社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能沒(méi)有同步，政府在社會(huì)事務(wù)上的越位與錯(cuò)位影響了經(jīng)濟(jì)體制的健康發(fā)展，所以政府從全能向有限的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。

轉(zhuǎn)變政府職能就是要重塑政府和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系，形成“小政府，大社會(huì)”的格局?！皹?gòu)建服務(wù)型政府是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程”，在公共產(chǎn)品的供給上需要多方參與，非政府組織是重要供給者。政府要與非政府組織建立合作互動(dòng)的關(guān)系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政社分離，推進(jìn)事業(yè)單位改革，還權(quán)于民，把不該管、管不好的事交給非政府組織來(lái)做，充分利用非政府組織的優(yōu)勢(shì)，“并通過(guò)政策法規(guī)來(lái)監(jiān)督其工作”[4]，確保公民享受到高質(zhì)量的公共產(chǎn)品服務(wù)，逐步形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與多樣化供給模式，在政府外形成一個(gè)穩(wěn)定、可靠的公共產(chǎn)品供給者，有效地緩解當(dāng)前供給不足、政府壓力大的問(wèn)題。委托模式可以減輕政府壓力，實(shí)現(xiàn)有限政府目標(biāo)，這是一個(gè)不錯(cuò)的職能轉(zhuǎn)變方式。

2.塑造政府與非政府組織之間競(jìng)爭(zhēng)合作的關(guān)系。非政府組織的提法本身應(yīng)該是獨(dú)立于政府之外的，而我國(guó)由于特殊的國(guó)情，非政府組織許多都是從政府部門中出來(lái)的，對(duì)政府有一定的依賴性，發(fā)揮著“拾遺補(bǔ)缺”的作用。這種關(guān)系會(huì)阻礙非政府組織職能的發(fā)揮，且隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和經(jīng)濟(jì)政治體制改革的進(jìn)行，已經(jīng)不合時(shí)宜。新時(shí)期政府應(yīng)該把非政府組織視為合作伙伴，是在幫助政府分憂，而不是在與政府爭(zhēng)權(quán)。

政府與非政府組織的合作關(guān)系是雙方在提供公共產(chǎn)品時(shí)共同投入資源，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利潤(rùn)。一方面，政府要準(zhǔn)確定位自己的角色，不能再像以前一樣企圖控制非政府組織，要把自己不能做、沒(méi)精力做的事情交給非政府組織去做，予以充分授權(quán)和支持，在宏觀和全局中承擔(dān)更多責(zé)任，與非政府組織建立規(guī)則規(guī)范，相互依賴，相互信任，合理分工，合作共榮的機(jī)制；另一方面，非政府組織在公共產(chǎn)品供給中要與政府形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，這樣有利于政府提高公共服務(wù)水平。

（二）建立非政府組織在公共產(chǎn)品供給中的良性發(fā)展的法律制度平臺(tái)

有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)。非政府組織既然承擔(dān)一定的公共責(zé)任，就要受到法律的保護(hù)和約束，在法律體系內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并受相關(guān)政府部門監(jiān)督。沒(méi)有政策的指導(dǎo)和法律制度的依托，非政府組織參與公共產(chǎn)品供給很難有大的發(fā)展空間。非政府組織發(fā)展的法律制度機(jī)制不夠健全，對(duì)其的定位不準(zhǔn)確，是非政府組織發(fā)展受限的關(guān)鍵因素?！八砸獮榉钦M織提供良好的法律制度發(fā)展平臺(tái)”[5]。

1.建立非政府組織法律環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制。（1）“改變雙重管理體制和現(xiàn)行的登記注冊(cè)制度”，借鑒國(guó)外一些國(guó)家的先進(jìn)做法，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)成立專門的非政府組織管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)其登記、審核和監(jiān)督，再建立統(tǒng)一的資格審批制度，明確成立標(biāo)準(zhǔn)和條件，促進(jìn)管理體制由控制型管理向培育型管理轉(zhuǎn)變。（2）加強(qiáng)非政府組織的立法研究，全面開(kāi)展立法工作，抓緊制定相應(yīng)法律法規(guī)，明確非政府組織的法律地位、政府管轄范圍、權(quán)利義務(wù)和行為模式，準(zhǔn)確定位，提高立法質(zhì)量，建立配套的、不同層次的法律體系，創(chuàng)造健全的制度。

2.建立非政府組織對(duì)法律體制的有效回應(yīng)機(jī)制。優(yōu)化非政府組織的發(fā)展環(huán)境，完善法律制度體系，讓非政府組織有法可依，作為非政府組織自身也要積極回應(yīng)法律體制，保持公益性和志愿性，在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中取得良好效果，贏得政府的信任和支持，這就需要加強(qiáng)非政府組織自身的建設(shè)。

（三）加強(qiáng)非政府組織自身的建設(shè)，建立公共產(chǎn)品的高效供給機(jī)制和體系

即使沒(méi)有了客觀條件的限制，非政府組織自身發(fā)展不足也會(huì)阻礙其對(duì)公共產(chǎn)品的提供，“為了保證其有效的公共產(chǎn)品供給，就需要加強(qiáng)自身建設(shè)，建立高效的供應(yīng)機(jī)制和體系”[6]。

1.提高非政府組織的人員素質(zhì)，建立人才機(jī)制。無(wú)論對(duì)什么組織來(lái)說(shuō)，人才都是至關(guān)重要的，非政府組織也不例外，當(dāng)今社會(huì)對(duì)于人力資源的研究非常多。由于非政府組織所從事的工作特點(diǎn)決定了對(duì)人才的要求較高，要積極、富有愛(ài)心、熱情，再加上非政府組織的非營(yíng)利性、志愿性特點(diǎn)，對(duì)人才的管理具有復(fù)雜性。所以一方面，要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，努力培養(yǎng)專業(yè)人才，提高工作能力和道德素質(zhì)，重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)；另一方面，要完善非政府組織內(nèi)部的人事管理制度，逐步提高工資待遇和福利，吸引和留住優(yōu)秀人才。還可以通過(guò)金錢、優(yōu)惠政策、社會(huì)名譽(yù)和聲望的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)他們參與公共產(chǎn)品的提供。

2.加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理，完善公共產(chǎn)品供給的運(yùn)作機(jī)制。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，形形色色，提供公共產(chǎn)品的過(guò)程是非常復(fù)雜的，所以“非政府組織必須加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立良好的運(yùn)作機(jī)制，才能有效地完成任務(wù)”，贏得公信力和支持，維持旺盛生命力?！胺钦M織加強(qiáng)內(nèi)部管理要建立一系列內(nèi)部機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制”，實(shí)行管理透明化、民主化，強(qiáng)化責(zé)任和服務(wù)意識(shí)。

3.健全非政府組織的自律和他律機(jī)制。非政府組織具有公益性，是基于成員共同的信念和理想，而非個(gè)人利益建立起來(lái)的，所以自律是非政府組織公共責(zé)任和志愿的保障，必須明確和堅(jiān)持自身使命。當(dāng)然，對(duì)于龐大、復(fù)雜的組織來(lái)說(shuō)，人員自我的信念是靠不住的，必須建立自我約束行為規(guī)范和各種規(guī)章制度，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行陽(yáng)光行動(dòng)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

4.提高非政府組織籌集資金的能力，保證資金供應(yīng)充足。俗話說(shuō)“錢不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有錢是萬(wàn)萬(wàn)不能的”，對(duì)人，尤其是對(duì)組織來(lái)說(shuō)是有道理的。資金問(wèn)題是束縛非政府組織發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。非政府組織是公益性的，且隨著政府職能轉(zhuǎn)變，不能過(guò)分地依賴政府，只能自力更生。非政府組織的資金主要來(lái)源于捐贈(zèng)、政府資助和經(jīng)營(yíng)收入，所以非政府組織一方面要做好自己的工作，加強(qiáng)宣傳組織的宗旨，獲得社會(huì)的認(rèn)可，擴(kuò)大資金來(lái)源的多樣化和廣泛化，爭(zhēng)取更多的資助，并處理好與資助者的長(zhǎng)期合作關(guān)系；另一方面要真正能為政府分憂，爭(zhēng)取政府的支持，得到優(yōu)惠政策和資金的資助。當(dāng)然，非政府組織靠自己向公民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，獲得一定的收入也是理所當(dāng)然的。

5.提高公眾對(duì)非政府組織的認(rèn)知度。目前，我國(guó)的非政府組織正處于發(fā)展初期，所以社會(huì)對(duì)其的認(rèn)識(shí)可能存在不足甚至有偏差，所以非政府組織只有更好地提供公共服務(wù)，供給公共產(chǎn)品，滿足公眾的需求，真正為政府分憂，才能獲得社會(huì)的認(rèn)可，才能為自身贏得發(fā)展空間。“積極向社會(huì)宣傳其宗旨和工作績(jī)效”[7]，實(shí)行陽(yáng)光行動(dòng)，推進(jìn)民主化、公開(kāi)化，開(kāi)通與公民的互動(dòng)渠道，既能提高非政府組織的工作效率，又能擴(kuò)大知名度，提高社會(huì)對(duì)其的認(rèn)可度。

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