中外政府向非政府組織購買公共服務(wù)的經(jīng)驗比較

沈洋　章榮君

摘 要：近年來，無論西方還是中國都掀起了一場政府向非政府組織購買公共服務(wù)的熱潮。由于中西方的國情不同，在購買向非政府組織公共服務(wù)方面雖然理論上近似，但在實踐中卻不盡相同?？傮w來說，學(xué)界對政府向非政府組織購買公共服務(wù)的研究還處在探索之中，我們通過比較結(jié)合西方的探索經(jīng)驗，探索出一條符合我國國情的服務(wù)購買機(jī)制。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共服務(wù)；政府購買；中西方比較

近年來，追隨行政改革的步伐，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域開始出現(xiàn)并興起了政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)象。就目前的狀況而言，我國政府在購買公共服務(wù)的制度上日益規(guī)范，規(guī)模上日益龐大，活動領(lǐng)域上日益廣泛。

一、概念辨析

政府為了履行服務(wù)公共大眾的職責(zé)，通過與非政府組織簽訂契約，把一些公共服務(wù)的項目外包給非政府組織，由非政府組織代理提供公共服務(wù)的體制，它是一種集“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”等特征的政府向非政府組織購買公共服務(wù)的過程。

政府向非政府組織購買公共服務(wù)即表明了非政府組織是政府購買公共服務(wù)的承接主體。對于“政府向非政府組織購買公共服務(wù)”的判定，必須要滿足以下四個條件：一是由非政府組織作為承接主體，二是有政府作為購買方，三十購買的內(nèi)容是公共服務(wù)，四是購買的資金來源是財政資金。

二、中國的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國內(nèi)地率先實行了市場化改革，確立了市場的主體地位，由此帶來了國家與社會的分離。私人領(lǐng)域獲得了充分的解放。隨著社會領(lǐng)域的開發(fā)放和非政府組織的發(fā)展，政府不再包攬一切，第三部門的興起在一定程度上彌補當(dāng)前政府公共物品供給不足的局面。政府開始重視非正組織的作用，并與之合作管理。一方面，政府根據(jù)非政府組織的能力和公共物品的供給量對其進(jìn)行限制管理；另一方面，政府采用了四種策略：延續(xù)，就是繼續(xù)使用老的組織；發(fā)展，即根據(jù)新環(huán)境發(fā)展新的組織形態(tài)；收編，即把自由組織成立起來的非政府組織納入政府管理體系；放任，即對一些不是很重要的組織不加以嚴(yán)格限制。這些措施的實施，可以發(fā)現(xiàn)政府把那些不可控的甚至是有害的組織排除在提供公共服務(wù)項目之外了，從而有效的控制住了不正當(dāng)組織的發(fā)展，從從另一個層面上說也是滿足了社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[2]

目前我國政府向非政府組織購買公共服務(wù)還處于初步探索階段，總體上看有以下幾點特征：

（一）總體規(guī)模上政府采購較低

盡管2011年中國在政府上的資金投入達(dá)到1.13萬億元人民幣，占國家財政支出的11%，相比2002年l009億元的規(guī)模，次規(guī)模10年間增長10倍，但是就發(fā)達(dá)國家政府資金投入的規(guī)模來說，一般占GDP的15%～20%，而我國2011年政府資金投入規(guī)模僅占當(dāng)年GDP的2.4%。[3]顯然，我們離發(fā)達(dá)國家的距離還有很大一步。

（二）服務(wù)類占政府采購項目的比重較低

政府采購的項目包括工程、貨物和服務(wù)三大類。自2001年來，貨物采購和工程采購在采購總額中所占比重基本在90%以上，而服務(wù)采購僅有10%左右。[4]而服務(wù)采購中，純公益性的采購比重也較低。服務(wù)采購局限于公務(wù)車輛維修與保險、會議服務(wù)和計算機(jī)通用軟件等少數(shù)領(lǐng)域，類型過于單一。[5]

（三）其他方面

第一，在服務(wù)內(nèi)容上，我國政府向非政府組織購買公共服務(wù)僅局限于社區(qū)、養(yǎng)老和社工等領(lǐng)域，而在科學(xué)研究、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和公共教育等主要公共服務(wù)領(lǐng)域中有所欠缺。

第二，在地區(qū)分布上，主要分布在上海、深圳、寧波能經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，很少在西北貧困地區(qū)。

第三，獲得政府購買公共服項目的非政府組織中，只有少數(shù)是基金會和社團(tuán)組織，絕大多是民辦非企業(yè)單位，尤其是正式注冊登記過的民辦非企業(yè)單位。

綜上所述，我國非政府組織在政府購買公共服務(wù)中的地位日趨顯著，制度也在不斷規(guī)范，規(guī)模也日趨壯大，范圍也日趨拓寬，但也存在著不可忽視的問題。仍需我們進(jìn)一步探索，以求解決在實踐中遇到的種種問題。

三、中外經(jīng)驗比較

受到西方示范壓力的影響，通過西方的實地考察，網(wǎng)絡(luò)、書籍中的信息傳播，以及中外學(xué)者的交流，我國政府向非政府組織購買公共服務(wù)的體制從無到有。競爭性、制度化、獨立性是政府向非政府組織購買公共服務(wù)的核心指標(biāo)。

西方國家向非政府組織購買公共服務(wù)項目有相應(yīng)的財政支出明細(xì)和規(guī)章制度，具有顯著的“制度化”特征。正是因為制定了新制度，才確保了政府購買公共就業(yè)的優(yōu)質(zhì)和搞笑。實現(xiàn)了政府與非政府組織合作治理的可行性，有效性。[7]

政府購買公共服務(wù)的初衷是提高服務(wù)的質(zhì)量和降低服務(wù)的成本，要實現(xiàn)這個目標(biāo)就要通過非政府組織結(jié)合市場競爭機(jī)制，競爭性是政府購買公共服務(wù)的核心特征。

非政府組織承接政府的公共服務(wù)是獨立于政府之外的，具有獨立性。如果引入政府外的主體參與到外包過程中不具有獨立性的話，那么，我們依然可以理解為政府體制內(nèi)的操作。顯而易見，西方是一種自由主義體制，所以其非政府組織具有很強(qiáng)的自主性和獨立性。公民社會理論很好地詮釋了西方政府與非營利組織的關(guān)系。即相互獨立、相互制衡。也就是說，正是由于非政府組織的獨立性才使其在投標(biāo)過程中更具競爭性。

雖然在談及我國政府向非政府組織購買公共服務(wù)中已經(jīng)分析了它的一些特征，但在與外國的比較中，仍可總結(jié)出兩個主要特征：

首先，中外實踐有相似處，但中國還是有鮮明的特色。以往政府預(yù)算中并沒有向非政府組織出資購買公共服務(wù)，從而阻礙了一些非政府組織的發(fā)展。政府自身意識到了這個問題，并開始著手解決。北京市2008年9月頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見》指出，購買非政府組織的相關(guān)費用應(yīng)當(dāng)在政府當(dāng)年的預(yù)算中明確列出來。財政部門要積極研究、明確對于非政府組織的委托職能以及購買公共服務(wù)中涉及到的有關(guān)問題，同時各市的社建部門要積極協(xié)調(diào)各個有關(guān)部門，幫助它們制定和完善相關(guān)政策和措施，共同促進(jìn)社會組織建沒與發(fā)展。

其次，少數(shù)實行了競爭性購買，而非競爭性購買仍是最常見的。許多政策和實踐對政府選擇社會組織的程序提出了競爭性要求，強(qiáng)調(diào)按照政府采購的要求選擇社會組織。在具體的實踐中，政府采用公開投標(biāo)的方式選擇非政府組織承接公共服務(wù)。在2010年北京市東城區(qū)政府溝渠服務(wù)的信息發(fā)布會上，社區(qū)健康心理服務(wù)、下崗就業(yè)培訓(xùn)、老年飯桌等15類共計18項公共服務(wù)項目買面向非政府組織開放。然而，盡管政府出臺一系列文件強(qiáng)調(diào)要按照政府采購的程序選擇非政府組織.但實際操作中，非競爭性的購買是一種普遍現(xiàn)象。主要由于一些政府更愿意向依附于自己的非政府組織進(jìn)行外包，還有一些政府部門希望公開投標(biāo)，卻找不到合適的外包項目。

然后，已有部分相對獨立的非政府組織獲得了購買項目，非政府組織與購買公共服務(wù)的政府不存在依附關(guān)系，仍可以獲得外包，其理由是：政府與非政府組織間彼此信任，如若不存在信任關(guān)系，就談不上合作，政府對非政府組織有很強(qiáng)的戒備，沒有購買經(jīng)驗的政府又不敢輕易嘗試，這就造成雙方和合作的障礙，因此信任是進(jìn)行購買公共服務(wù)的基石；承接政府服務(wù)的非政府組織滿足了政府的需求，北京惠澤人咨詢服務(wù)中心是一家具有較強(qiáng)的心理咨詢專業(yè)能力的非政府組織。我們可以看出在與東城區(qū)司法局的合作過程中，不但彌補了政府在矯正社區(qū)行為上的不足，而且在合作過程中逐步形成了個案輔導(dǎo)結(jié)合心理紓解的模式，北京市司法局最終把矯正心里與行為雙管齊下，分類管理和分階段教育二分的方法也得到了大力推廣。

最后，形式性購買成為政府向非政府組織購買公共服務(wù)的一種常見模式，其在形式上構(gòu)成政府與非政府組織的服務(wù)購買。但有兩個特點：其一，非政府組織的決策并沒有完全獨立于委托服務(wù)的政府部門；其二是沒有明確的公共服務(wù)木白哦，而是與政府形成對口服務(wù)關(guān)系。那么在這種情況之下，政府可以隨時將自己的意圖貫徹給非政府組織執(zhí)行，二者不完全是合同上的購買關(guān)系，因此可稱為形式性購買。

四、政策建議——關(guān)于非政府組織的角色定位

（一）從政府方面來說

政府是由公民投票選取出來管理國家鉀事物的，其本身劇具有非營利性，再同非政府組織的委托代理關(guān)系中，政府并不是一個完全的逐利者，也就是說非政府組織經(jīng)營結(jié)果的好壞與政府個人并沒有多大關(guān)系，這就導(dǎo)致了政府在監(jiān)督非政府組織經(jīng)營活動方面很差，當(dāng)然作為委托人的行為會受到代理人的監(jiān)督，但其積極性遠(yuǎn)不如企業(yè)中的委托人。

（二）從非政府組織方面來說

非政府組織作為代理人，具有非營利性，也就說其作為代理人的目的不是為了營利，他們更多地是想解決社會問題，作為非政府組織中的一員，他們自覺地有社會責(zé)任意識。

（三）兩方合作方面來說

結(jié)合以上的論述，我們可以給非政府組織的角色進(jìn)行一個這樣的定位：非政府組織在政府購買公共服務(wù)的關(guān)系中是一個無私代理人的角色，其行為的完全宗旨在于幫助政府提供共公共服務(wù)，更好的實現(xiàn)組織價值。比如扶貧非政府組織就是外包政府的扶貧項目幫助政府救濟(jì)那些貧困對象。非政府組織參與政府購買，是借助政府的資金和授權(quán)，來完成自身的社會使命，其動機(jī)與目的在本質(zhì)上是與政府相一致的。

我國的非政府組織在專業(yè)性、公信力、人力資源建設(shè)、資金來源渠道等方面是有所缺乏的。此外，在組織性和志愿性方面也存在著不足。對此，我有以下幾點建議：1、加強(qiáng)組織的專業(yè)化建設(shè)。我國的NGO組織在專業(yè)化方面相比于發(fā)達(dá)國家存在著不小的差距。具體表現(xiàn)在專業(yè)管理模式的缺乏，專業(yè)人才的缺乏和創(chuàng)新性弱三個方面。首先，我國的非政府組織是由政府領(lǐng)導(dǎo)的，自身缺乏管理機(jī)制，造成組織渙散，管理混亂；其次，我國的非政府組織規(guī)模小，人員流動性差，影響力差，人力資源的管理水平欠缺，難以吸引人才，再加上自身的培訓(xùn)力度不夠，自然導(dǎo)致組織成員專業(yè)性差；最后，創(chuàng)新性差是我國非政府組織普遍存在的問題。綜上所述，培養(yǎng)專業(yè)性人才才是關(guān)鍵，人才是創(chuàng)新的源泉，是非政府組織永?；盍Φ膭恿?。我國應(yīng)該加大宣傳力度，大量引進(jìn)專業(yè)人才。2、加強(qiáng)組織的公信力建設(shè)。我國非政府組織缺少人群基礎(chǔ)，很多人對其可能一無所知，這對于人才的引進(jìn)也是不利的；而且對于組織工作的開展也有影響，西方的非政府組織在這方面就做得很好，比如福特基金會、蓋茨基金會和卡耐基基金會等，正是他們都很重視自身公信力的建設(shè)，所以才為人們所熟知的。我國非政府組織就應(yīng)該重視公信力的建設(shè)，加大宣傳的力度。3、提高自身的融資能力和造血能力。造成我國非政府組織的資金缺乏的原因主要是政府的支持力度有限，社會捐助有限以及自身又缺乏創(chuàng)造力。從非政府組織自身來說，自身的融資能力和造血能力才是其持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。就比如說，美國霍普金斯大學(xué)曾經(jīng)進(jìn)行過一個針對四十二個國家的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)服務(wù)性收費在NGO的收人中占到了49%。這就說明非政府組織的資金來源的主要渠道是自身的盈利收入，非政府組織可以憑借自身的專業(yè)能力和社會公信力提供一些收費項目來獲取收入，以此為社會的公益事業(yè)做貢獻(xiàn)。所以說，我國的非政府組織可以通過創(chuàng)造一些營業(yè)性收入，組織人員積極繳納會費，另外加強(qiáng)同國際組織的關(guān)系，增加資金來源的渠道，使非政府組織更好地運轉(zhuǎn)，更好地作為代理人為社會提供更多服務(wù)。

五、結(jié)論

在各國都在用政府向非政府組織購買公共服務(wù)的潮流盛行的時候，國外的學(xué)者也開始對其產(chǎn)生了日益濃厚的興趣。研究涉及到了購買的歷史與北京，理論依據(jù)，績效評估評估機(jī)制以及案例研究等方面，其中又主要集中于績效與對各國的案例研究?？傊?，關(guān)于政府向非政府組織購買公共服務(wù)的經(jīng)驗已經(jīng)取得了一定成就。根據(jù)中外的經(jīng)驗比較，我國在制度方面，競爭性方面，獨立性方面還有待完善，同時對非政府組織的角色定位進(jìn)行了分析，望對我國政府向非政府組織購買公共服務(wù)的發(fā)展有所幫助。（作者單位：南京理工大學(xué)材料科學(xué)與工程系）

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