今年以來，中國南北方出現(xiàn)大面積的霧霾天氣，各地政府紛紛出臺各類政策推進(jìn)落實(shí)空氣治理。12月15日，天津突然出臺機(jī)動車限購政策，引發(fā)市民排隊(duì)搶購汽車，掀起巨大的輿論爭議。空氣治理涉及全體人民的切身利益，政策管制則需平衡各方面的矛盾需求。在這方面多參考全球氣候治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對于中國大氣環(huán)保政策的制定也許可以提供鏡鑒。

上世紀(jì)90年代初以來，世界各國逐漸認(rèn)識到全球氣候變暖帶來的環(huán)境危害，開始著手解決控制溫室氣體排放的問題。這個問題一方面涉及全體人類的共同福祉，與每個國家都利害相關(guān)；另一方面，不同國家的需求和利益又不同，在具體的政策實(shí)踐上會引發(fā)較大的矛盾。為了平衡這些矛盾，1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開的“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會”上頒布了聯(lián)合國《氣候變化框架公約》。其中公約第四條提出了一條原則，成為了后來《京都議定書》等實(shí)施的基礎(chǔ)，即“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。

所謂“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，實(shí)際上是在講解決共同環(huán)境問題時具體的責(zé)任分擔(dān)問題。所有人都會在環(huán)境治理中得利，因此所有人都應(yīng)該為此做出努力，限制自己的行為?？墒钦l應(yīng)當(dāng)更多地、帶頭承擔(dān)責(zé)任呢？必須要制定一條能夠體現(xiàn)根本公平和正義的原則。發(fā)達(dá)國家較早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，據(jù)統(tǒng)計(jì)從18世紀(jì)中葉工業(yè)革命開始到上世紀(jì)50年代，在人類釋放的二氧化碳總量中，發(fā)達(dá)國家占了95%；從上世紀(jì)50年代之后的50年中，發(fā)達(dá)國家的排放量仍占到總排放量的77%。相比之下，發(fā)展中國家最近幾十年才開始工業(yè)化，雖然像中國等快速工業(yè)化國家當(dāng)前排放量很大，但應(yīng)當(dāng)適當(dāng)照顧其發(fā)展的需求。因此，先排放者要比后排放者以及尚未大量排放者承擔(dān)更多責(zé)任、受到更多限制，這就是“共同但有區(qū)別責(zé)任”所體現(xiàn)的公平原則。

可以說，沒有“共同但有區(qū)別責(zé)任”這一公平原則的建立，就沒有后來的全球氣候治理的合作和政策發(fā)展。1997年簽署的《京都議定書》具體體現(xiàn)了這一原則，得到了大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的支持和落實(shí)。2009年的“哥本哈根氣候大會”上，中國、印度等新興國家與西方發(fā)達(dá)國家激烈爭論，就是為了捍衛(wèi)“共同但有區(qū)別責(zé)任”這一原則。最終會議頒布的《哥本哈根協(xié)議》仍然體現(xiàn)了這一原則。

那么從國際氣候治理和國外類似環(huán)保政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，中國在空氣治理方面有哪些方面可以借鑒呢？

首先是應(yīng)該明確建立體現(xiàn)廣泛社會共識的公平原則，作為各地方和行業(yè)政策制定的出發(fā)點(diǎn)。例如，如果科學(xué)確認(rèn)汽車的尾氣排放是空氣霧霾的重要誘因，必須通過政策引導(dǎo)合理限制小汽車的使用，那么在具體政策制定過程中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。要讓使用小汽車多、使用時間長、排放量大的人群承擔(dān)更多的責(zé)任，給沒有小汽車、之前并沒有造成污染的人合理的引導(dǎo)，并尊重其提高生活質(zhì)量、購買使用代步工具的個人發(fā)展空間。國內(nèi)環(huán)境政策制定和全球氣候治理有一個不同，那就是全球環(huán)境治理沒有一個“全球政府”來強(qiáng)制實(shí)施，必須通過公平原則才能凝聚各國共識。而國內(nèi)政策制定具有強(qiáng)制力，實(shí)施不當(dāng)則更容易積壓社會矛盾，損害政策的合法性，出現(xiàn)大量“主動違法”和鉆政策漏洞的現(xiàn)象，還會扭曲人們對環(huán)保政策效果的過高預(yù)期，最終反過來沖擊環(huán)保政策的長期效果和發(fā)展。

第二是要加強(qiáng)管理和科技創(chuàng)新，注重柔性管理和市場調(diào)節(jié)作用，創(chuàng)造性地解決矛盾。在全球氣候治理中“碳排放交易”就是《京都議定書》所產(chǎn)生的創(chuàng)造性解決方案，通過發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家購買“碳排放指標(biāo)”，實(shí)際上體現(xiàn)先排放者多擔(dān)責(zé)、照顧后來者發(fā)展需要的“共同但有區(qū)別責(zé)任”。國內(nèi)也可以嘗試研究類似的“污染指標(biāo)交易體系”，在污染企業(yè)、甚至小汽車的個人使用者之間，建立多污染者補(bǔ)貼少污染者的市場機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)杠桿來真正推動人們綠色生活習(xí)慣和環(huán)保意識的真正形成。

第三是要注重長效機(jī)制，不可急功近利。霧霾的出現(xiàn)是長期積累的結(jié)果，其治理也需要長期努力。政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)研究，目標(biāo)太高、手段太急，可能最終打擊政府的公信力。美國第二大城市洛杉磯早在上世紀(jì)40年代就第一次出現(xiàn)霧霾。當(dāng)時的洛杉磯市長佛徹·布朗宣稱要在四個月內(nèi)永久消除霧霾，并采取了大量的措施?？墒菦]想到洛杉磯的霧霾一直到50年后才逐漸消失。在這個過程中，最重要的手段不是一些短期行為，而是科學(xué)的立法、在技術(shù)上的投資和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。中國的霧霾治理可以參考先行者的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，越要加快實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，越要平心靜氣、尊重科學(xué)、注重長效，才能把別人走過的路走得更快。