賈康：PPP需公私共贏

公私合作伙伴關(guān)系（public-private-partnerships，簡(jiǎn)稱PPP），即公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)在某些公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)中進(jìn)行相互合作的一種模式。2014年下半年，新一輪財(cái)稅體制改革開(kāi)啟，如何進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系將會(huì)成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并使PPP的創(chuàng)新意義凸顯。

本期客座總編輯：

賈康，著名財(cái)經(jīng)專家，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)，全國(guó)政協(xié)委員和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員，中國(guó)改革研究會(huì)和中國(guó)國(guó)家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員，孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者。

日前，在上海金融與法律研究院主辦的“鴻儒論道”論壇上，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康指出，在過(guò)去十幾年的城市化進(jìn)程中，我國(guó)地方政府積累了近20萬(wàn)億元地方債務(wù)，現(xiàn)在，又面臨著新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化帶來(lái)的巨大資金需求壓力，在這種背景下，改變城市化投融資方式，發(fā)展公私合作機(jī)制將大有可為。

未來(lái)幾十年，中國(guó)社會(huì)必須處理好推行新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化所面臨的壓力，應(yīng)對(duì)這兩大挑戰(zhàn)是無(wú)可回避的政府責(zé)任。

賈康：改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從初期的10%出頭，走到現(xiàn)在官方宣布的53%的水平，上升了40個(gè)百分點(diǎn)左右。但是我們要看到，城鎮(zhèn)居民中，大概有2億出頭的人，雖然定居在城鎮(zhèn)，卻沒(méi)有取得和城市戶籍人口一樣的公共服務(wù)待遇。要在這批人身上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，還需要有可觀的投入，中國(guó)的城鎮(zhèn)化真實(shí)水平應(yīng)在40%左右，還有很大提升空間。

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%左右這樣一個(gè)高位，才會(huì)轉(zhuǎn)入較為低緩的發(fā)展階段。假設(shè)今后每年再上升一個(gè)點(diǎn)，從40%～70%還要走30年，也就意味著，未來(lái)的20年到30年仍然是我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期。

城鎮(zhèn)化所需要的投入，從數(shù)量級(jí)來(lái)看，有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)提出過(guò)40萬(wàn)億元的概念。有些人認(rèn)為這個(gè)數(shù)字太大了。但從我的認(rèn)識(shí)來(lái)講，我認(rèn)為40萬(wàn)億元可能說(shuō)得還比較保守。因?yàn)樵谖磥?lái)的幾十年內(nèi)，大概中國(guó)還有4億人口要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)區(qū)域定居。按平均一個(gè)人投入10萬(wàn)元錢(qián)，靜態(tài)算賬就是40萬(wàn)億元，而我觀察10萬(wàn)元是打不住的。因此，40萬(wàn)億元絕對(duì)不是一個(gè)夸張的數(shù)字，這樣的一個(gè)投入顯然不是政府僅靠自己的財(cái)力能夠解決的。

與此同時(shí)，伴隨著的是一個(gè)人口老齡化社會(huì)。伴隨老齡化帶來(lái)的問(wèn)題是什么？2015年之后，中國(guó)的人口紅利將迅速消失，人口老齡化所有的表現(xiàn)，會(huì)突出地體現(xiàn)在與老年人護(hù)理、保健相關(guān)的各種各樣的硬件、養(yǎng)老設(shè)施、園區(qū)投入，以及軟件、護(hù)理人員的投入上。這些投入同樣是非常巨大的。

在我看來(lái)，到2050年實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的過(guò)程，直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，就是我們處理城鎮(zhèn)化和老齡化的過(guò)程，是保障人民對(duì)美好生活的愿望不斷實(shí)現(xiàn)，而又使整個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力按照現(xiàn)代化方向一路提升的過(guò)程。

財(cái)政部正在主導(dǎo)推動(dòng)公私合作伙伴模式（PPP），引入社會(huì)民間資本，以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和提升績(jī)效。通過(guò)改變靠“政府背書(shū)”的投融資方式，實(shí)現(xiàn)資源配置效率與綜合績(jī)效水平的提升，發(fā)揮民間資本的潛力，讓市場(chǎng)發(fā)揮其決定性作用。

賈康：從現(xiàn)在中國(guó)有關(guān)管理部門(mén)的工作部署中，我們已經(jīng)得到明確的信息，從國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層到財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)，都前所未有地表達(dá)了對(duì)PPP創(chuàng)新的高度重視。財(cái)政部具體的培訓(xùn)和試點(diǎn)已經(jīng)在抓緊進(jìn)行。

公私合作，是資金運(yùn)用的一種機(jī)制創(chuàng)新，它可使政府資金、企業(yè)資金、社會(huì)資金等各方面的資金力量，以合作的方式，形成合力來(lái)推進(jìn)一系列的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。而這些項(xiàng)目建設(shè)所帶來(lái)的有效的供給和產(chǎn)出，正是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段所特別需要的。

首先，從政府的角度來(lái)看，顯然可以在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，減少財(cái)政支出的壓力，并提高財(cái)政資金的總體使用績(jī)效。改革開(kāi)放走到現(xiàn)在，民間資本、社會(huì)資金已經(jīng)雄厚壯大起來(lái)了，政府如果把它們引導(dǎo)到城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以及應(yīng)對(duì)人口老齡化的公共服務(wù)等領(lǐng)域中來(lái)，可以明顯地減輕政府在未來(lái)幾十年發(fā)展過(guò)程中的支出壓力，更好地提升現(xiàn)代化國(guó)家治理水平，優(yōu)化資源配置，既不越位，又不缺位。

其次，從社會(huì)和公眾的角度來(lái)考慮，可以享受到更加高質(zhì)量的公共服務(wù)。

如果從中國(guó)現(xiàn)在所處的中等收入階段特征來(lái)看，公眾對(duì)美好生活的向往已經(jīng)極大地被激發(fā)起來(lái)了，與此相對(duì)應(yīng)的，將是倍增的對(duì)公共服務(wù)的需求。怎樣處理好公共服務(wù)的供給問(wèn)題，怎樣提高績(jī)效，怎樣使老百姓能提高滿意度？在這方面，通過(guò)公私合作使政府更好發(fā)揮作用，同時(shí)把其他力量，比如企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織（包括非營(yíng)利組織和志愿者組織等等）合在一起，不僅壯大了資金力量，而且在運(yùn)營(yíng)管理、績(jī)效提升上形成各個(gè)主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從學(xué)理上說(shuō)，就是多元主體各自以自身優(yōu)勢(shì)去管理最適合的風(fēng)險(xiǎn)因素，從而在合作中提高資金績(jī)效水平，改善服務(wù)質(zhì)量，使老百姓得實(shí)惠的一套制度安排和機(jī)制聯(lián)結(jié)。

第三個(gè)正面效應(yīng)就要說(shuō)到企業(yè)。在公私合作中，政府天然地考慮到整個(gè)局面的穩(wěn)定和通盤(pán)發(fā)展戰(zhàn)略的把握，而企業(yè)天然關(guān)心的是投資所能取得的回報(bào)。具體的公共工程和公共服務(wù)項(xiàng)目，在PPP模式下，通常是由企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。從深層的利益出發(fā)，企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，自然會(huì)應(yīng)用自己的專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，保證按時(shí)甚至縮短工期竣工，提高工程質(zhì)量，提升服務(wù)水平。只要企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，未來(lái)幾十年他們自然愿意與政府互動(dòng)，形成公共工程、公共產(chǎn)品的更多、更好的供給。我們必須看到，能加入PPP的民間資本和企業(yè)，在偏好上是那些更認(rèn)同相對(duì)穩(wěn)定地鎖定20年、30年的長(zhǎng)時(shí)期可接受利潤(rùn)率的市場(chǎng)主體。與政府合作，實(shí)際是以契約形式取得政府的特許權(quán)，在特許權(quán)管理框架之下，實(shí)現(xiàn)這種長(zhǎng)周期的，看起來(lái)不太高、但令他們滿意的投資回報(bào)，這就打開(kāi)了一大批民企生存和發(fā)展的空間。

政府在和企業(yè)合作時(shí)，需要承認(rèn)在商言商，讓企業(yè)得到應(yīng)有的回報(bào)。政府應(yīng)該充分尊重法治和培養(yǎng)契約精神，約束自己的權(quán)力，優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機(jī)制，探索形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的具體辦法。

賈康：我反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不能以“讓企業(yè)學(xué)雷鋒”這樣的思維理解PPP，在投資取得回報(bào)這個(gè)方面，必須在商言商。

這里要簡(jiǎn)要說(shuō)到中國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋。20世紀(jì)90年代初，廈門(mén)國(guó)際機(jī)場(chǎng)建成后，泉州大橋的車流人流急劇增加，泉州市政府迫切需要在晉江再建設(shè)一座橋梁，預(yù)計(jì)投資近3億元。泉州市政府拿不出這筆錢(qián)，于是與名流實(shí)業(yè)公司形成了一個(gè)合作關(guān)系，來(lái)建設(shè)刺桐大橋。

1994年10月，名流公司和地方政府合作成立了刺桐大橋項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本是8500萬(wàn)元，民間資本占60%比例。整個(gè)項(xiàng)目的總投資約2.5億元。約定整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限是30年，包含刺桐大橋建設(shè)期（不超過(guò)三年）。1997年1月1日，刺桐大橋建成正式投入運(yùn)營(yíng)。根據(jù)泉州市政府要求，要按照約定的收費(fèi)方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期間的投資回報(bào)。

現(xiàn)在回顧和總結(jié)，我們首先要充分肯定刺桐大橋建設(shè)的首創(chuàng)意義，實(shí)現(xiàn)了比較小量的國(guó)有資金引導(dǎo)比較大量的民間企業(yè)資金，投資于原來(lái)認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，總的效果也是非常好的，但同時(shí)，我們也要看到，由于種種局限，當(dāng)年名流實(shí)業(yè)公司與當(dāng)?shù)卣g的合作依據(jù)只是一紙紅頭文件，而非與PPP項(xiàng)目匹配的規(guī)范契約文本，這為以后產(chǎn)生矛盾并難以解決，埋下伏筆。

根據(jù)我們的調(diào)研，刺桐大橋投資方的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益沒(méi)有得到充分、切實(shí)的保障。比如，刺桐大橋項(xiàng)目只是收費(fèi)權(quán)得到了保障，而廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益都沒(méi)有得到很好落實(shí)，投資方曾在兩側(cè)管轄范圍之內(nèi)自設(shè)廣告牌，卻被市政府有關(guān)管理部門(mén)強(qiáng)行拆除，投資方也沒(méi)有辦法。此外，政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢(shì)施加建設(shè)增項(xiàng)，1998年，政府安排投資方出資4360萬(wàn)元建大橋的連接道路，2006年，當(dāng)?shù)卣俅我笤摴就顿Y6800多萬(wàn)元建設(shè)大橋連接沿海大道的一個(gè)工程項(xiàng)目。整個(gè)大橋項(xiàng)目總投資不到3億元，外加的投資加起來(lái)高達(dá)1.2億元。企業(yè)雖不認(rèn)同，但最后博弈下來(lái)，不得不按照政府的要求來(lái)做。

從這個(gè)案例反映出的問(wèn)題，我們多少能夠理解很多民資在進(jìn)入PPP領(lǐng)域時(shí)表現(xiàn)出的猶豫和顧慮?！鞍駱拥牧α渴菬o(wú)窮的，修理榜樣的后果是嚴(yán)重的”，刺桐大橋案例中的不愉快，使泉州、福建不少民企對(duì)跟進(jìn)PPP視為畏途。這個(gè)案例給了我們一些重要的啟示。第一，在PPP機(jī)制創(chuàng)新中，我們必須要加快法律法規(guī)建設(shè)，新的一輪PPP高潮有望展開(kāi)，我們要保持清醒的頭腦，不是一哄而上就能得到成功。第二，我們要完善政府的權(quán)力約束制度。在法治化的環(huán)境中，培育契約精神，要以法律來(lái)保障契約，發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)體系中的契約制度，保障現(xiàn)代商業(yè)文明、營(yíng)商環(huán)境。第三，應(yīng)該優(yōu)化利益調(diào)節(jié)的機(jī)制，出于某些不可預(yù)測(cè)的客觀因素，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不下去，會(huì)造成政府、企業(yè)、社會(huì)各方的損失，我們?cè)谶@方面應(yīng)努力探索風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、以合理利潤(rùn)為基準(zhǔn)的可行的全套辦法，實(shí)現(xiàn)共贏。

采寫(xiě)：鄭賓 393758162@qq.com