鄭子青

土地制度變遷對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的影響研究
——以湖南省平江縣某村民小組為例

鄭子青

我國(guó)農(nóng)村人口大規(guī)模流動(dòng)是伴隨改革開放的深入、工業(yè)化進(jìn)程的加快及城鎮(zhèn)化水平的提高而產(chǎn)生的。農(nóng)村土地制度變革與農(nóng)村人口流動(dòng)之間具有正相關(guān)性,土地制度的變遷構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的前提條件和決定性因素?，F(xiàn)行土地制度仍然對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)有著不小的束縛與限制,深化改革是必由之路。

農(nóng)村土地制度;人口流動(dòng);相關(guān)性

人口流動(dòng)是人類社會(huì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象,既是人口問(wèn)題,也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。從我國(guó)歷史來(lái)看,農(nóng)村人口的流動(dòng)自古有之,如歷次中央政府屯墾戍邊及戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害、人地比例關(guān)系失調(diào)引發(fā)的農(nóng)民流動(dòng)等。[1]我國(guó)現(xiàn)階段出現(xiàn)的大規(guī)模農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象是改革開放的產(chǎn)物。據(jù)統(tǒng)計(jì)及預(yù)測(cè),目前我國(guó)流動(dòng)人口總量已達(dá)2.3億人,未來(lái)10年全國(guó)城鎮(zhèn)人口將年均增加1 300萬(wàn)～1 600萬(wàn)人,其中,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為1 000萬(wàn)～1 300萬(wàn)人。[2]大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng)已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。

目前,我國(guó)正處于從中等收入國(guó)家邁入高收入國(guó)家的進(jìn)程之中,新型城鎮(zhèn)化構(gòu)成了國(guó)家在新時(shí)期持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力,而農(nóng)民工市民化則是其中的關(guān)鍵所在。在“十二五”期間勞動(dòng)年齡人口總量達(dá)到峰值并開始緩慢下行、城鎮(zhèn)常住人口超過(guò)農(nóng)村人口數(shù)量的背景下,農(nóng)村流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大所顯露出來(lái)的影響也日益復(fù)雜化,并構(gòu)成了發(fā)展進(jìn)程中的重要風(fēng)險(xiǎn)源。要想解決此問(wèn)題,就需要有成熟的城鎮(zhèn)化和良性的城鄉(xiāng)互動(dòng)。這不僅涉及農(nóng)村流動(dòng)人口如何融入城鎮(zhèn)的問(wèn)題,也涉及農(nóng)村土地及相關(guān)制度改革的進(jìn)一步深化。

從已有研究來(lái)看,人們普遍認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動(dòng)主要是由經(jīng)濟(jì)動(dòng)因引起,針對(duì)土地制度的研究則大多從農(nóng)村土地制度改革的歷程、影響等方面著手,集中在不同階段農(nóng)村土地制度的變遷過(guò)程及其影響上。而對(duì)于土地制度與人口流動(dòng)之間的關(guān)系,則大多只看到現(xiàn)行土地制度束縛了人口的自由流動(dòng),普遍忽視了正是農(nóng)村土地承包責(zé)任制推行以后才有了規(guī)模日益擴(kuò)大的農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象;即使有涉及農(nóng)村土地承包責(zé)任制的研究,也大多認(rèn)為戶籍制度改革才是促進(jìn)農(nóng)村人口流動(dòng)的原因。因此,從總體上看,對(duì)農(nóng)村土地制度與農(nóng)村人口流動(dòng)的關(guān)聯(lián)研究確實(shí)鮮見。正是針于已有研究的缺失,本文從農(nóng)村土地制度變遷的視角,選擇中部地區(qū)一個(gè)普通的村民小組作為長(zhǎng)期觀察對(duì)象,通過(guò)實(shí)地調(diào)查所獲得的第一手材料,剖析農(nóng)村土制度與農(nóng)村人口流動(dòng)之間的關(guān)聯(lián)性,并借此提煉出農(nóng)村流動(dòng)人口的相關(guān)規(guī)律。因此,這是中國(guó)農(nóng)村近30年土地制度變遷與人口流動(dòng)的一個(gè)縮影。

一、樣本村的土地與人口變遷

本文選取的長(zhǎng)期觀察與調(diào)研對(duì)象,是湖南省平江縣的某村民小組(以下簡(jiǎn)稱C組)。選取該村作為調(diào)研對(duì)象,是因?yàn)樵摯迨且粋€(gè)非常普通的山區(qū)自然村落,具備我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的多數(shù)特征,其發(fā)展進(jìn)程具有普遍意義。筆者前后去過(guò)該村20多次,有長(zhǎng)時(shí)間的感性認(rèn)識(shí)積累。特別是2011年8月、2012年1月、2013年1月,先后三次深入到C組實(shí)地考察土地變遷情況、查閱相關(guān)檔案,并進(jìn)行了入戶訪談,著重調(diào)查了C組從1980年至2012年以土地和人口為代表的一系列變遷情況。

(一)樣本村的土地變遷

C組位于湖南省東北部、湘鄂贛三省交界地帶,距鄉(xiāng)政府所在地直線距離4.72公里,距最近的建制鎮(zhèn)9.25公里,距縣城42.81公里,距省會(huì)長(zhǎng)沙市123.25公里。全組現(xiàn)有5姓37戶125人,共有耕地45.8畝,山林若干,水塘6個(gè)。

作為我國(guó)農(nóng)村的普通樣本,C組的土地制度一直與國(guó)家相關(guān)政策基本保持同步。在新中國(guó)成立初期,經(jīng)過(guò)土改運(yùn)動(dòng),C組的土地所有權(quán)從集中在個(gè)別地主手中到分配給農(nóng)民所有,伴隨人民公社化的到來(lái),又迅速轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式,并持續(xù)了20多年。在這種制度下,包括山林、耕地、水塘等在內(nèi)的一切土地所有權(quán)全部歸集體(人民公社)所有,并以生產(chǎn)隊(duì)(村民小組)為基礎(chǔ)由集體統(tǒng)一使用,各農(nóng)戶家庭出勞力、掙工分,由隊(duì)集體對(duì)所得進(jìn)行統(tǒng)一分配。這種分配基本上是在扣除一定的公益部分(如合作醫(yī)療、五保戶等)后,按勞動(dòng)工分與人口數(shù)兩大指標(biāo)進(jìn)行的。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)農(nóng)村土地制度由集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用轉(zhuǎn)向了以集體所有、家庭承包為基本形態(tài)的農(nóng)村土地承包責(zé)任制并保持至今。C組自1980年開始實(shí)施農(nóng)村土地家庭承包模式,土地被按戶分配給各個(gè)家庭,包括耕地、山林、水塘,其中耕地是最主要的。這種分配以農(nóng)戶家庭人口數(shù)為基本依據(jù),按公平原則實(shí)施。由于田地有肥瘦、路程有遠(yuǎn)近,分配過(guò)程中還要按照“兼肥搭瘦”(即水田與旱地搭配)、距離遠(yuǎn)近等因素進(jìn)行調(diào)整。這就不可避免地造成不同農(nóng)戶家庭之間即使人口數(shù)量不同但耕地面積相同的情況。但總體而言,分配結(jié)果相對(duì)均衡,農(nóng)戶都按各自家庭人口數(shù)量以及土地質(zhì)量承包了一定的耕地。當(dāng)時(shí)C組共有耕地面積46.5畝,戶均3.58畝,人均0.59畝。

從1984年開始,根據(jù)政策調(diào)整,C組的土地承包期限被放寬到15年。在80年代大部分時(shí)間里,C組出現(xiàn)了在務(wù)農(nóng)間隙(即農(nóng)閑時(shí)節(jié))短距離、小規(guī)模人口流動(dòng)現(xiàn)象,如外出務(wù)農(nóng)、打零工等(當(dāng)?shù)厝朔Q之為“搞副業(yè)”),這說(shuō)明土地承包期限的延長(zhǎng)對(duì)C組人口流動(dòng)有著一定的影響。80年代末90年代初,國(guó)家允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,鼓勵(lì)土地向種田能手集中,不過(guò)這一政策對(duì)C組的影響不大,當(dāng)時(shí)并未出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。這是因?yàn)橥獬鰟?wù)工缺乏安全感,人們覺(jué)得無(wú)論如何都得有穩(wěn)定的口糧供給,從而不愿意放棄對(duì)承包地的耕種。

1993年11月,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》,把農(nóng)村土地的承包期限延長(zhǎng)到30年不變。2003年頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》,進(jìn)一步從法律上明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年不變。至此,農(nóng)民依法擁有了較穩(wěn)定并且有保障的土地使用權(quán),也有了更多的選擇自由。此后,C組不僅出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象,而且出現(xiàn)了到鄰村承包田地的現(xiàn)象。與此同時(shí), C組向外流動(dòng)的農(nóng)民也開始增多,并且流動(dòng)的范圍、時(shí)間以及從事的職業(yè)都有明顯的變化。這說(shuō)明新的土地承包期延長(zhǎng)政策進(jìn)一步釋放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

到2012年,C組總耕地面積變?yōu)?5.8畝,比原先減少了0.7畝,其中旱地減少了8.2畝,水田增加了7.5畝(主要是由旱地改造成水田);戶均耕地面積減少了2.34畝,人均耕地面積減少了0.22畝。如果將這些年修建村內(nèi)公共設(shè)施所占用C組的7畝耕地納入進(jìn)來(lái),整個(gè)C組2012年時(shí)的總耕地面積應(yīng)為52.8畝,比1980年增加了6.3畝。值得注意的是,1980年時(shí),C組的46.5畝耕地全部由各家各戶自己種植經(jīng)營(yíng),而2012年仍由自家種植的耕地為18.3畝,比30年前減少28.2畝,只占目前總耕地面積的40%,一半以上的耕地都不再由自家種植。在現(xiàn)有的45.8畝耕地中,外包給他人的有14.5畝,占總面積的31.7%,即有將近三分之一的耕地外包給了他人。耕地撂荒面積達(dá)到13畝,占28.4%,撂荒的耕地全是較為貧瘠、不易于耕種的旱地。而因?yàn)榇鍍?nèi)工程建設(shè)占用的耕地也達(dá)到了7畝,相當(dāng)于1980年兩戶人家所承包耕地面積的總和。

由這30年的變化可以看出:首先,C組的總耕地面積減少,水田面積增加;其次,人和戶均耕地面積大大減少,其中戶均耕地面積減少了一半以上,人均耕地面積減少了三分之一;再次,農(nóng)戶自家種植的耕地面積減少了一大半,僅?，F(xiàn)在總耕地面積的三分之一;最后,撂荒和流轉(zhuǎn)現(xiàn)象明顯,各占總耕地面積的將近三分之一。這充分說(shuō)明了土地家庭承包責(zé)任制的推行提高了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的自由度,農(nóng)民可以有更多自主安排的權(quán)利。同時(shí),由于外出務(wù)工的比較經(jīng)濟(jì)效益高,也導(dǎo)致了相對(duì)嚴(yán)重的撂荒現(xiàn)象。

(二)樣本村的人口流動(dòng)變化

1.樣本村人口流動(dòng)變化過(guò)程

自1949年新中國(guó)成立至1980年,嚴(yán)格的戶籍制度不僅使城鄉(xiāng)處于壁壘森嚴(yán)的分割狀態(tài),也使鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間處于隔離狀態(tài),每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)都是一個(gè)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,集體勞動(dòng)、統(tǒng)一分配,人口與土地緊緊地捆綁在一起。除了招工、參軍等極個(gè)別的情況,并不存在現(xiàn)在所謂的人口流動(dòng)現(xiàn)象。在C組當(dāng)時(shí)的5姓13戶中,只有2人于20世紀(jì)70年代被招工而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口,有3人應(yīng)征入伍后又均復(fù)員回村,另有2人過(guò)繼給外省、外縣親屬當(dāng)兒子而遷移外地。因此,新中國(guó)成立后的前30年間,C組共有7人流動(dòng),其中2人成為城鎮(zhèn)居民,2人成為外縣農(nóng)村居民,3人臨時(shí)在部隊(duì)服役過(guò)一段時(shí)間。

1980年農(nóng)村土地承包責(zé)任制推行以后,C組開始出現(xiàn)人口流動(dòng)現(xiàn)象,并伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程而持續(xù)升級(jí)。1981年,C組出了新中國(guó)成立以后的首位大學(xué)生,開了升學(xué)遷入城市的先例,同時(shí)勞動(dòng)力較多的家庭出現(xiàn)短期外出務(wù)工的現(xiàn)象。隨后,出現(xiàn)個(gè)別勞動(dòng)力長(zhǎng)年外出務(wù)工、越來(lái)越多的勞動(dòng)力在農(nóng)閑期間短期外出做臨時(shí)工的現(xiàn)象。不過(guò),當(dāng)時(shí)外出務(wù)工的只有男性勞動(dòng)力,務(wù)工領(lǐng)域也僅限于建筑業(yè)與林業(yè)。90年代以后,外出務(wù)工成為當(dāng)?shù)貢r(shí)尚,多數(shù)家庭有外出務(wù)工者,個(gè)別青年女性也加入了流動(dòng)狀態(tài),務(wù)工領(lǐng)域亦擴(kuò)展到城鎮(zhèn)工業(yè)、服務(wù)業(yè),但仍然是一種個(gè)人外出行為。進(jìn)入21世紀(jì)以后,人口流動(dòng)迅速達(dá)到高峰,大多數(shù)人口流向城鎮(zhèn)或外地,只不過(guò)戶口仍然在C組。因此,農(nóng)村土地承包制推行以來(lái)的30年間,C組前10年可以說(shuō)是當(dāng)?shù)厝丝诹鲃?dòng)的試水,中間10年形成人口流動(dòng)的規(guī)模但流向目標(biāo)不明確、盲目性較大,近10年則進(jìn)入了相對(duì)理性選擇和目的性明確的流動(dòng)階段,這一現(xiàn)象與全國(guó)其他地區(qū)幾乎具有同步性。不僅如此,還出現(xiàn)了雙向流動(dòng)現(xiàn)象,即C組原招工進(jìn)城的2人在退休后又返回老家養(yǎng)老,成為C組具有城鎮(zhèn)居民戶口的常住人口。

綜上,新中國(guó)成立60多年來(lái),C組人口流動(dòng)可以分為兩個(gè)大的階段:前30年以整體不流動(dòng)、個(gè)案特殊流動(dòng)為特征;近30年則以群體流動(dòng)、正常流動(dòng)為特征。兩個(gè)階段的共同背景是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度沒(méi)有改變,農(nóng)村土地集體所有制沒(méi)有改變;不同的是,農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理體制發(fā)生了改變,由改革前的集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶為單位的個(gè)體經(jīng)營(yíng)。正是這種土地制度的變革,解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,增加了農(nóng)民自由度,由此也帶來(lái)了收益分配格局的改變,這些構(gòu)成了C組人口流動(dòng)的客觀背景與前提條件。

2.樣本村人口流動(dòng)的統(tǒng)計(jì)分析

從1980年到2012年,在人口數(shù)量增長(zhǎng)方面, C組共計(jì)死亡20人、出生53人、娶進(jìn)28人、嫁出14人、組內(nèi)過(guò)繼1人、娶親從外帶子1人,總?cè)丝谟?9人增加到125人,增長(zhǎng)了58.2%。同時(shí),戶數(shù)變化甚大,1980年時(shí),C組共有13戶,戶均人口是6.08人;到2012年增加至37戶,從過(guò)去的大家庭制走向核心家庭化,子女成家后不再與父母及兄弟姐妹一起生活,而是分家另過(guò),戶均人口亦下降到3.38人。30年間,戶數(shù)增長(zhǎng)了近2倍,戶均人口則少了將近一半。

從人口流動(dòng)的角度來(lái)看,C組的人口流動(dòng)變化過(guò)程經(jīng)歷了從單個(gè)務(wù)工領(lǐng)域擴(kuò)展到多個(gè)用工領(lǐng)域、從勞動(dòng)力個(gè)體流動(dòng)發(fā)展到整戶流動(dòng)、從單純追求外出務(wù)工收入到渴望成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者與融入城鎮(zhèn)生活的巨大變化。

從調(diào)查中了解到,C組現(xiàn)有的125人是由1980年時(shí)的79人衍生而來(lái)的,原來(lái)的79人中除1人戶口在外縣、1人戶口在岳陽(yáng)市以外,其余77人都有當(dāng)?shù)貞艏矸?而且全部居住在本地。到2012年時(shí),125人中有2人戶口在建制鎮(zhèn)、6人戶口在縣城、3人戶口在岳陽(yáng)市、3人戶口在外省市,在其余仍有C組土地戶籍身份的111人中又有71人因在外務(wù)工或務(wù)農(nóng)而常住他處。因此,2012年時(shí)仍長(zhǎng)期居住在C組的人口實(shí)際上僅有40人。

在外出人員中,有26人流向廣東省,占總流動(dòng)人口的30.6%;其次是流向最近的建制鎮(zhèn),共24人,占總流動(dòng)人口的28.2%。再次是流向鄰村和縣城的,分別是14人和9人。這種流動(dòng)規(guī)律與廣東省作為靠近湖南的發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān),也與農(nóng)民難以割舍本鄉(xiāng)本土的環(huán)境有關(guān)。

在85名外出人員中,男性52名,女性33名。外出人員中的適齡勞動(dòng)者人數(shù)最多,共68人,占總?cè)藬?shù)的80%。而在適齡勞動(dòng)者中,又以男性為主,男性接近于女性的兩倍。外出的未成年人及老年人數(shù)量較少,性別分布也比較平均。這一現(xiàn)象表明了舉家流動(dòng)的取向明顯,反映了當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)淳樸、家庭親情關(guān)系仍然十分緊密。

按人口流動(dòng)的行業(yè)來(lái)看,外出務(wù)工59人,占全部流出人口的69.4%;外出就學(xué)11人,占12.9%;外出務(wù)農(nóng)10人,占11.8%(這10人全部是遷往鄰村的,在當(dāng)?shù)亟ǚ?、包田?wù)農(nóng));外出后無(wú)業(yè)的有5人,占5.9%。

以改革前的五姓13戶為母戶(分別以姓氏加A、B、C、D…標(biāo)示),以現(xiàn)有的37戶為子戶,C組人口流動(dòng)及在外購(gòu)房情況可概括如表1。

由表1可知,C組37戶家庭中有28戶已全家或部分流動(dòng)至外,只有9戶沒(méi)有流動(dòng)人口。在這28戶中,有18戶已在外地購(gòu)(建)房。具體而言,有4戶是在鄰村自建房屋,10戶在最近的建制鎮(zhèn)購(gòu)置房產(chǎn),2戶在縣城購(gòu)置房產(chǎn),1戶在岳陽(yáng)市購(gòu)置房產(chǎn),1戶在北京市購(gòu)置房產(chǎn)。伴隨在外購(gòu)房現(xiàn)象增加而來(lái)的,是流出人口原有的鄉(xiāng)村老房大多被廢棄,這一現(xiàn)象揭示了農(nóng)村流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化取向十分明顯。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)分析還發(fā)現(xiàn),這18戶已在外購(gòu)置房產(chǎn)的家庭中又有5戶屬于“二次流動(dòng)”①?gòu)谋镜厝ネ谝粋€(gè)流入地為“一次流動(dòng)”,再?gòu)牡谝粋€(gè)流入地去往第二個(gè)流入地為“二次流動(dòng)”。。分別是:王姓D戶家中,有兩戶在最近的建制鎮(zhèn)購(gòu)房后再去廣東打工;李姓A戶家中,有1戶在鎮(zhèn)上購(gòu)房后再去廣東打工;鄧姓A戶家中,有1戶在鎮(zhèn)上購(gòu)房后再去上海打工;鄧姓B戶家中,有1戶鎮(zhèn)上購(gòu)房后再去廣東打工。這種“二次流動(dòng)”家庭全部是在最近的建制鎮(zhèn)購(gòu)置了房產(chǎn)以后再去大城市或其郊區(qū)就業(yè),呈現(xiàn)出積極、穩(wěn)妥的流動(dòng)理性。

表1 2012年時(shí)C組各戶在外、購(gòu)(建)房情況(單位:戶)

作為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)縮影,C組的人口流動(dòng)個(gè)案,令我們能夠直觀地看到農(nóng)村人口經(jīng)過(guò)30年時(shí)間有著怎樣的流動(dòng)變化。并且,其人口流動(dòng)變化過(guò)程中所表現(xiàn)出的特點(diǎn),應(yīng)可作為窺探我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村在這30年間人口流動(dòng)變化的規(guī)律,即:20世紀(jì)80年代,隨著土地承包到戶,村中的剩余勞動(dòng)力開始以個(gè)體的、短期的形式向外流動(dòng);90年代,隨著土地承包期延長(zhǎng)及土地流轉(zhuǎn)的放開,村中剩余勞動(dòng)力開始大規(guī)模向外流動(dòng);進(jìn)入21世紀(jì)后,人口向外流動(dòng)加速,整戶流出并在外購(gòu)房者增多,同時(shí)出現(xiàn)了家中土地荒蕪與舊房廢棄等現(xiàn)象。

二、土地制度變遷對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的影響分析

(一)土地承包制對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)具有正向影響

改革開放以前,以集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的農(nóng)村土地制度持續(xù)了20多年,它作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種資源配置方式,對(duì)農(nóng)民的流動(dòng)有顯著影響。從C組來(lái)看,農(nóng)民處在集體化的生產(chǎn)、生活之中,大部分人一輩子待在農(nóng)村,參與集體勞動(dòng),年末獲得當(dāng)年的收入,基本不考慮向外流動(dòng),政策也不允許農(nóng)村人口向外流動(dòng)。在當(dāng)時(shí),農(nóng)民想要脫離農(nóng)村,只有通過(guò)上學(xué)、入伍、招工等極其有限的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在1980年C組實(shí)施土地承包責(zé)任制以前的30年間,僅有2人通過(guò)招工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。可見,在舊有的土地制度下,農(nóng)村人口只能被牢牢地捆綁在土地之上,不可能有流動(dòng)的自由和空間。

1980年實(shí)行土地家庭承包責(zé)任制以后,農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)開始分離,土地的所有權(quán)雖然仍屬集體,但經(jīng)營(yíng)權(quán)開始由農(nóng)戶通過(guò)向集體承包的方式獲得,農(nóng)民取代集體成為土地經(jīng)營(yíng)的基本單位,并享有自主決策權(quán)。在C組,農(nóng)戶獲得一定的耕地、山林、水塘資源后,也擺脫了集體統(tǒng)一勞動(dòng)的嚴(yán)格約束,可以自主安排勞動(dòng)時(shí)間、生產(chǎn)內(nèi)容,并且有了經(jīng)濟(jì)收益的處置權(quán),從而大大提高了勞動(dòng)積極性和生產(chǎn)效率。土地家庭承包責(zé)任制給予農(nóng)戶類似于“個(gè)體小農(nóng)”一樣的身份,雖然集體仍然是土地的所有者,農(nóng)戶需要向集體繳納承包費(fèi)用,但是農(nóng)戶可以通過(guò)自己的經(jīng)營(yíng)來(lái)獲得正收益。這里所體現(xiàn)的恰恰是馬克思地租理論中的級(jí)差地租。作為土地的所有者,集體通過(guò)收取承包費(fèi)用獲取級(jí)差地租I,即按土地的肥瘦程度以及位置的好壞收取不同的地租。而農(nóng)戶在承包了土地以后,通過(guò)對(duì)這塊土地的不斷投資所產(chǎn)生的利潤(rùn)來(lái)獲取級(jí)差地租II。這種級(jí)差地租II在農(nóng)戶與集體簽訂租約時(shí)是無(wú)法確定的,完全掌握在農(nóng)戶手中,這是C組農(nóng)戶在獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后會(huì)有明顯的勞動(dòng)積極性提高的原因,也進(jìn)一步解釋了土地生產(chǎn)效率如何有條件提高。正是土地承包制賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性與勞動(dòng)時(shí)間安排的自主性,才促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從隱性轉(zhuǎn)向顯性,每個(gè)家庭的剩余勞動(dòng)力以向外流動(dòng)并爭(zhēng)取額外的經(jīng)濟(jì)收益為追求目標(biāo)。因此,農(nóng)村人口流動(dòng)是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的自由為前提條件的,而這種自由在當(dāng)時(shí)幾乎完全來(lái)源于對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)。

其后,根據(jù)國(guó)家政策的不斷調(diào)整,C組農(nóng)戶承包土地的期限也隨之延長(zhǎng)到15年、30年,進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村土地的家庭經(jīng)營(yíng)制度,給予了農(nóng)戶穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期,也使農(nóng)民可以更從容地安排家庭經(jīng)營(yíng)及未來(lái)的中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃,還可以借助鄰里、親友的力量,從而為更長(zhǎng)時(shí)期、更大規(guī)模的人口流動(dòng)提供了條件。

C組人口流動(dòng)現(xiàn)象正是伴隨著土地承包期的延長(zhǎng)而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)80年代中后期,只有個(gè)別長(zhǎng)期在外的務(wù)工人員,一部分人則在農(nóng)閑時(shí)外出短期務(wù)工。而在土地承包期限延長(zhǎng)到30年后的90年代,外出務(wù)工現(xiàn)象已經(jīng)普遍化,大多數(shù)家庭均有外出務(wù)工人員,甚至女性也加入到流動(dòng)之中,外出后進(jìn)入的行業(yè)也擴(kuò)展到城鎮(zhèn)工業(yè)、服務(wù)業(yè)等。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),C組的人口流動(dòng)更是達(dá)到了高峰,絕大部分適齡勞動(dòng)力都選擇了外出務(wù)工。為何C組人口在獲得了更長(zhǎng)的土地承包期限后沒(méi)有選擇繼續(xù)追加對(duì)土地的勞動(dòng)、資金等投入,而是選擇了外出務(wù)工。能做出解釋的原因是,包括C組在內(nèi)的我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū),總的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率仍偏低,再加上自然條件的影響,如果沒(méi)有相應(yīng)的其他配套優(yōu)惠措施,農(nóng)戶基本只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn),從而農(nóng)民的勞動(dòng)積極性不可能持續(xù)提高,對(duì)土地的投入也不可能持續(xù)增加。再加上C組人多地少,原本在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代就存在的隱性剩余勞動(dòng)力,經(jīng)過(guò)家庭承包制的推動(dòng),成為顯性剩余勞動(dòng)力,在無(wú)法繼續(xù)從土地?cái)U(kuò)大收益的情況下,他們選擇了向外流動(dòng)。

綜上,畫地為牢的舊有土地制度確實(shí)是我國(guó)城鄉(xiāng)分割并讓傳統(tǒng)戶籍制度賴以存在的制度基礎(chǔ),是對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的最大禁錮。而以家庭為單位的土地承包責(zé)任制的推行,則為農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)提供了前提條件。沒(méi)有土地承包制,就不會(huì)有真正意義上的農(nóng)村人口流動(dòng),更不可能出現(xiàn)大規(guī)模的非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化取向。并且,戶籍身份在當(dāng)下已不再是限制農(nóng)村人口流動(dòng)的主要因素,農(nóng)村戶口已不能將農(nóng)民牢牢地束縛在土地之上。因?yàn)樵贑組流出的85人中,戶籍身份仍在家鄉(xiāng)的占85.9%,即C組絕大部分在外流動(dòng)人口并沒(méi)有脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍身份?？梢?農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行是農(nóng)村人口流動(dòng)最重要的促進(jìn)因素。C組人口流動(dòng)的數(shù)據(jù)還表明,越來(lái)越多的女性、兒童、老年人也開始脫離土地、走出農(nóng)村、流向城鎮(zhèn)了。因此,農(nóng)村土地制度變遷與農(nóng)村人口流動(dòng)的相關(guān)性不僅是直接的,而且具有十分緊密的正相關(guān)性。

(二)土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)具有明顯的促進(jìn)作用

如果僅僅只有土地承包制而不允許土地流轉(zhuǎn),農(nóng)村人口流動(dòng)還是會(huì)受到相應(yīng)的束縛,因?yàn)槊考颐繎舻膭趧?dòng)力至少有1個(gè)還是會(huì)被有限的承包田地束縛著;即使是可以外出務(wù)工,也只能利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)。因此,土地承包制只是解除了農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的重大束縛而不是全部束縛。直到允許土地依法轉(zhuǎn)讓,才進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村人口的流動(dòng)。

1993年11月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中對(duì)于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)作了規(guī)定,允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。這種承包權(quán)不變、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的新舉措,讓農(nóng)村人口“活”起來(lái):已經(jīng)向外流動(dòng)的農(nóng)民,可以將家中閑置的土地轉(zhuǎn)讓給勞動(dòng)力多、土地少的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。在土地承包期延長(zhǎng)到30年不變的基礎(chǔ)之上,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性也大大加強(qiáng)。因此,國(guó)家允許土地流轉(zhuǎn)的政策一出臺(tái),C組就有2戶村民將承包耕地轉(zhuǎn)包給了勞動(dòng)力較多的家庭,自己則選擇了長(zhǎng)年在外務(wù)工。到2012年年底,C組有將近三分之一的家庭將土地外包給了本組村民或外組村民耕種,這些轉(zhuǎn)包承包土地的農(nóng)戶基本上舉家流向了城鎮(zhèn)。而另一部分農(nóng)戶則因人多地少或者為了實(shí)現(xiàn)土地的相對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng),也獲得有償經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)入他人土地的好處。這在一定程度上促使村內(nèi)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與土地分配相對(duì)均衡,也使得向外流動(dòng)的農(nóng)民在城市獲得工資收入的同時(shí),家中的承包地不會(huì)閑置,并且有一定的固定收入。

事實(shí)上,C組相當(dāng)比例的村民進(jìn)入城鎮(zhèn)后,所從事的工作流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差、勞動(dòng)保護(hù)不完善,他們中的大多數(shù)并不愿放棄作為生活保障的土地進(jìn)城,這是我國(guó)農(nóng)村特有的不同于其他國(guó)家的現(xiàn)象,也客觀地反映出我國(guó)在城鄉(xiāng)制度尤其是社會(huì)保障制度等安排上還存在問(wèn)題。在我國(guó)公民所有財(cái)產(chǎn)差異性較大的情況下,想利用政策、制度等的影響,讓農(nóng)民放棄土地再進(jìn)城是不太現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)民只有在進(jìn)入城鎮(zhèn)后,與其他城鎮(zhèn)居民生活、就業(yè)、福利待遇無(wú)差別,才有可能放棄土地。而土地流轉(zhuǎn)在當(dāng)時(shí)確實(shí)滿足了那些進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不想放棄土地也不想讓土地撂荒的需求。

不過(guò),調(diào)查中也發(fā)現(xiàn),C組被撂荒的土地占到將近三分之一。盡管基本都是產(chǎn)量不高、難于耕種的旱地,但仍然反映了一個(gè)客觀事實(shí),即這些將土地撂荒的農(nóng)民通過(guò)外出就業(yè),在城市獲得了更高的收入,不再看重每年將土地外包出去所獲得的收入,也不再看重自家土地是否閑置,只要土地還是自己的,就有一份保障。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),有了土地作保障,便“進(jìn)可攻,退可守”。

總體而言,盡管目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)仍然存在諸多障礙,但政策允許土地流轉(zhuǎn),客觀上是對(duì)承包土地的農(nóng)民的進(jìn)一步“松綁”,它進(jìn)一步賦予了農(nóng)民自由選擇的權(quán)力,也就進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村人口向外流動(dòng)。

(三)現(xiàn)行土地制度對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)仍有束縛

當(dāng)然,在肯定農(nóng)村土地承包制和允許承包土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的正向影響的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行土地制度對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)還有不小的制約,歸根結(jié)底就是沒(méi)有給夠農(nóng)民“自由度”,即土地和人的關(guān)系還沒(méi)有完全剝離。從C組的實(shí)際情形來(lái)看,這種束縛主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

第一,土地的平均分配造成了農(nóng)戶土地的規(guī)模較小、分散與細(xì)碎,它雖然保障了基本公平的結(jié)果,卻阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng),使土地的產(chǎn)出效益非常有限。而這種平均化也將更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力束縛在土地上,導(dǎo)致季節(jié)性的人口流動(dòng)現(xiàn)象,農(nóng)民不能徹底流“入”城市。

第二,土地承載了農(nóng)民的過(guò)多期望。在社會(huì)保障體系不健全的背景下,土地承擔(dān)了農(nóng)民的基本生活保障功能,在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村基本公共服務(wù)的缺失。失去了土地就失去了最后的保障,因此,農(nóng)民即使撂荒,也不愿完全放棄土地。正是這種過(guò)于強(qiáng)大的保障功能,影響了農(nóng)村人口充分向外轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致很多農(nóng)民身在外地而心仍然被系在承包土地上。

第三,土地承包期長(zhǎng)期不變雖然有利于安定人心,但也導(dǎo)致了愿意留守農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人缺乏更多的土地資源。由于自己承包的田地有限,流轉(zhuǎn)進(jìn)入的土地又具有不確定性,從而無(wú)法從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃自己的未來(lái)發(fā)展,導(dǎo)致愿意留守者與愿意流出者均處于兩難選擇的境地。

第四,農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)相對(duì)模糊,流轉(zhuǎn)機(jī)制也不夠完善。如集體土地所有權(quán)作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ),從確定伊始到現(xiàn)在半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,仍然存在定位不清晰的問(wèn)題。作為農(nóng)村土地所有者——“集體”,其概念在法律上沒(méi)有形成統(tǒng)一的明確界定,使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中難以保護(hù)自身利益。而這種土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺陷令土地不能有效地在市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)民仍然無(wú)法完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)地區(qū)。

綜上,現(xiàn)行土地制度仍在一定程度上束縛著農(nóng)村人口的流動(dòng),從而有著進(jìn)一步變革的必要,這就是要進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán),讓土地從承包者手中的“死”資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成“活”資產(chǎn)。如果承包者可以更加自由地轉(zhuǎn)讓對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)并獲得相應(yīng)的收益,則農(nóng)村人口流動(dòng)將會(huì)更加順暢,農(nóng)村的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)也會(huì)順利地變成現(xiàn)實(shí)。

(四)城鎮(zhèn)與流入地缺乏有效的對(duì)接

在辯證看待農(nóng)村土地制度變遷對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的深刻影響的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)看到,城鎮(zhèn)與流入地缺乏有效的對(duì)接也是農(nóng)村人口流動(dòng)的制約因素。

一方面,農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)后,往往處于被隔離狀態(tài)。不僅面向城鎮(zhèn)戶籍居民的社會(huì)保障難以覆蓋到所有農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工者身上,而且城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)通常也不對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口開放。如農(nóng)民工的子女教育問(wèn)題迄今仍然未能得到很好的解決,其子女難進(jìn)公立學(xué)校,即使進(jìn)去就讀也需要付出更高昂的代價(jià)。這種狀況使農(nóng)村流動(dòng)人口難以融入城鎮(zhèn),從而也就不會(huì)安心放棄農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán),即使撂荒也有一種心靈安慰。這一點(diǎn)從筆者對(duì)C組外出人口的調(diào)查中得到了驗(yàn)證:以外出就業(yè)為首要目的,以向上流動(dòng)為自然取向,并且安居問(wèn)題正日益成為C組流動(dòng)人口的重要考量。如果城鎮(zhèn)的社會(huì)保障及基本公共服務(wù)不面向他們開放,他們將難以在城市立足。

另一方面,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度安排。C組處于離城市較遠(yuǎn)的地方,似乎與城鎮(zhèn)化進(jìn)程無(wú)關(guān),但從全國(guó)的情況來(lái)看,許多城鎮(zhèn)的郊區(qū)隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)展也并未真正融入城鎮(zhèn),許多大城市迄今仍然有城中村的現(xiàn)象,更不要說(shuō)城市郊區(qū)農(nóng)村在城市化后仍然將農(nóng)村戶籍居民隔離在市民之外。這種城鄉(xiāng)分割的建設(shè)與發(fā)展,同樣阻礙著農(nóng)村人口的正常流動(dòng)和真正融入我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程?？梢?現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的改革并未完全到位。

從C組的調(diào)查所得到的結(jié)論,揭示了我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)正呈現(xiàn)出不同于以往調(diào)研所總結(jié)出來(lái)的規(guī)律,這就是務(wù)工與生活并重、舉家流動(dòng)、重視安居,城鎮(zhèn)化取向已經(jīng)非常明顯?；仡櫸覈?guó)近30年來(lái)的改革歷程,在所有影響農(nóng)村人口流動(dòng)的因素中,土地制度變遷的影響是最深的,也最為根本。正是由于制度變遷改變了過(guò)去的土地與農(nóng)民的關(guān)系,才使得農(nóng)民有了向非農(nóng)方向發(fā)展的客觀條件,進(jìn)而才可能發(fā)生大規(guī)模人口流動(dòng),但現(xiàn)行土地制度的不足及城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口缺乏有效對(duì)接,仍是需要盡快排除的障礙。

三、基本結(jié)論與政策建議

(一)主要研究結(jié)論

根據(jù)前述分析,本文的主要研究結(jié)論如下:

第一,土地制度與農(nóng)村人口流動(dòng)有著正相關(guān)性,土地制度的變遷是影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的前提條件和決定性因素。其中的邏輯體現(xiàn)在,農(nóng)戶擁有了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán),不再參與統(tǒng)一的集體勞動(dòng),生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也不必再按照國(guó)家計(jì)劃執(zhí)行,完全可以自主決策,從而可以根據(jù)家庭需要自主安排生產(chǎn)內(nèi)容、靈活分配勞動(dòng)時(shí)間。以C組為例,從承包前每天必須統(tǒng)一勞動(dòng)時(shí)間到家庭承包后可以靈活出工,農(nóng)民有了以小時(shí)為單位的自由,進(jìn)而自主安排農(nóng)活而享有了以天為單位的自由;過(guò)去農(nóng)戶家中只有勞動(dòng)力能參加集體的勞動(dòng),而土地承包以后,農(nóng)戶家中其他人口甚至親戚、朋友也可以替代一定的勞動(dòng),這就有了以星期或月為單位的自由。同時(shí),農(nóng)戶在承包后還可以選擇生產(chǎn)方式,如C組在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代普遍種植雙季稻,承包后大多改種單季稻,這就有了更多自由支配的時(shí)間;而土地承包期的延長(zhǎng)以及允許土地流轉(zhuǎn),更進(jìn)一步給予農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性以及更長(zhǎng)時(shí)間為單位的自由。正是這樣的邏輯關(guān)系,驗(yàn)證了土地制度變遷是影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的前提條件和決定性因素。

第二,戶籍對(duì)人口流動(dòng)的影響在持續(xù)弱化,已不再是限制農(nóng)村人口流動(dòng)的最主要因素了。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,戶籍制度完全將城鄉(xiāng)分割開來(lái),也將農(nóng)民“圈禁”在鄉(xiāng)村。改革開放后,在農(nóng)民可以離開土地自由選擇就業(yè)的情況下,戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的影響就逐漸減弱了。尤其是隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn),戶籍制度已明顯阻擋不了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的趨勢(shì),C組人口在選擇流動(dòng)時(shí)就很少考慮戶籍問(wèn)題。雖然戶籍制度仍然對(duì)農(nóng)村人口有不利影響,如住房、教育、醫(yī)療等,但這些是農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)后才考慮的問(wèn)題。

第三,農(nóng)村人口流動(dòng)的數(shù)量越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大,流動(dòng)取向也愈加非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化。目前,C組舉家遷居的現(xiàn)象越來(lái)越多,已經(jīng)不再是過(guò)去那種單純的男性勞動(dòng)力外出打工,老人、女性、孩子留守家中的模式了。越來(lái)越多的農(nóng)村家庭是全家出動(dòng)、集體遷居。同時(shí),從歷史進(jìn)程來(lái)看,從土地到工廠、從農(nóng)村到城市一直是我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的主要特點(diǎn)。發(fā)展到現(xiàn)在,流動(dòng)人口開始更多地進(jìn)入到第二、三產(chǎn)業(yè),職業(yè)選擇也更加多元化。這一方面反映了農(nóng)村生活水平、農(nóng)業(yè)收入太低,而城市可獲得的收益較高的客觀現(xiàn)實(shí);另一方面也反映出農(nóng)村人口流動(dòng)的非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化取向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。

第四,現(xiàn)行土地制度仍然對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)有限制作用。因?yàn)楝F(xiàn)行土地制度的平均分配原則造成了農(nóng)村土地的小規(guī)模與分散,加之土地的產(chǎn)權(quán)不夠清晰,流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠完善,從而仍然將一定數(shù)量的農(nóng)民束縛在土地之上。此外,土地承載的社會(huì)保障功能也令農(nóng)民不能夠安心放棄土地,從而影響了農(nóng)民從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度規(guī)劃自身的發(fā)展。

第五,城鎮(zhèn)缺乏對(duì)于流動(dòng)人口相關(guān)制度的有效對(duì)接。其中,以社會(huì)保障及基本公共服務(wù)的排“農(nóng)”性最為明顯。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村流動(dòng)人口還未被完全納入流入地的社會(huì)保障及基本公共服務(wù)體系,往往處于被隔離的狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割、缺乏統(tǒng)籌發(fā)展的制度安排,令農(nóng)村人口難以真正地融入城市,阻礙了農(nóng)村人口的正常流動(dòng)以及融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(二)政策建議

經(jīng)過(guò)30多年的持續(xù)高速發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)從落后的農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展成為新興的工業(yè)化國(guó)家,并將繼續(xù)向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。在這樣的時(shí)代背景下,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程還會(huì)加快,農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)流動(dòng)的數(shù)量還會(huì)持續(xù)上升,越來(lái)越多的農(nóng)村戶籍人口要求平等、有序地融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要掃除農(nóng)村流動(dòng)人口全面融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的障礙,有必要從以下幾個(gè)方面深化改革:

第一,必須繼續(xù)深化現(xiàn)有土地制度改革,讓農(nóng)民享有對(duì)土地更多的支配權(quán)與收益分享權(quán)。首先,明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,以更確切地賦權(quán)于農(nóng)民。當(dāng)務(wù)之急是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地所有權(quán)概念模糊的狀態(tài)予以糾正,盡快從法律上做出明晰的解釋,只有在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的情況下,才能賦予農(nóng)民在一切與土地相關(guān)的活動(dòng)中以主體地位,才能保障農(nóng)民的合法權(quán)益。其次,在明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民相應(yīng)的土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán),依法保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的占有、使用及收益等權(quán)利。再次,完善土地流轉(zhuǎn)政策,建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高以及規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng),同時(shí)免除農(nóng)村人口流動(dòng)的后顧之憂。此外,應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一市場(chǎng)下的土地定價(jià)體系,允許農(nóng)村集體土地平等地進(jìn)入市場(chǎng)流通,進(jìn)而為農(nóng)村土地與城市土地“同地同權(quán)同價(jià)”以及給農(nóng)民大幅增加財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。只有做到以上這些,才能徹底解除現(xiàn)有土地制度對(duì)農(nóng)村人口合理流動(dòng)現(xiàn)象的最后束縛。

第二,應(yīng)當(dāng)加快戶籍制度改革,并利用農(nóng)村土地資源優(yōu)先推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。盡管戶籍制度不再是影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的首要原因,但仍是農(nóng)村流動(dòng)人口順利融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大障礙,它帶來(lái)的是社會(huì)權(quán)益等的不平等,揭示的是城鎮(zhèn)化的不成熟。因此,必須加快改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度,盡快明確按照一定步驟過(guò)渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度,并剝離戶籍與特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的聯(lián)系。同時(shí),還應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因?yàn)槎虝r(shí)期內(nèi)大、中城市要吸收大量農(nóng)村人口是不現(xiàn)實(shí)的,更為重要的是,從C組人口流向來(lái)看,農(nóng)民依然懷有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié),要真正遷居異鄉(xiāng)特別是舉家遷居異鄉(xiāng)并非易事,而就地城鎮(zhèn)化還有利于推進(jìn)農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地最終實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。因此,只有積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),著力推動(dòng)大、中城市優(yōu)質(zhì)資源向小城鎮(zhèn)乃至中心鄉(xiāng)村延伸,鼓勵(lì)農(nóng)民向當(dāng)?shù)刂行〕擎?zhèn)聚集,實(shí)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)安居,以就地城鎮(zhèn)化作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的穩(wěn)固基石和基本著力點(diǎn),這才是符合我國(guó)基本國(guó)情的現(xiàn)代化道路。

第三,剝離農(nóng)村土地附加的社會(huì)保障功能,加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系,讓農(nóng)民逐步享有平等的社會(huì)保障權(quán)。盡管近幾年以農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等為代表的農(nóng)村社會(huì)保障制度有了較快發(fā)展,越來(lái)越多的農(nóng)村居民受惠其中,但現(xiàn)行社保制度仍然處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例,它與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)完全是同質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn),都由政府補(bǔ)貼與參保人繳費(fèi)組成保險(xiǎn)基金,但目前仍然是兩套制度并分別由衛(wèi)生部門、人力資源社會(huì)保障部門管理,在絕大多數(shù)地區(qū)由不同的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦;再如農(nóng)村五保戶制度,從2006年就由農(nóng)民統(tǒng)籌供款改為與城鎮(zhèn)孤寡老人一樣的財(cái)政供款,并且都是由民政部門管理,但因城鄉(xiāng)戶籍身份有別,不僅待遇標(biāo)準(zhǔn)差異大,而且只能分別入住城市福利院與農(nóng)村敬老院。這種城鄉(xiāng)分割的制度安排,是對(duì)農(nóng)村人口的身份固化,制約了農(nóng)村人口的向外流動(dòng),也在一定程度上扭曲了農(nóng)村人口的流動(dòng)。在20世紀(jì)90年代甚至21世紀(jì)初期,C組還有通過(guò)花錢購(gòu)買城鎮(zhèn)戶口的途徑來(lái)讓子女改變身份的現(xiàn)象,其愿望就是想讓下一代人能夠享受到更好的教育與福利。時(shí)至今日,大部分農(nóng)民仍然將土地視為其生存和養(yǎng)老的重要手段,不愿徹底放棄土地而進(jìn)入城市,說(shuō)明城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體系的不良效應(yīng)非常明顯。解決這一問(wèn)題的根本途徑在于,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則建立健全社會(huì)保障體系,剝離農(nóng)村土地附著的社會(huì)保障功能,進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)農(nóng)村人口合理、有序地流動(dòng)。

第四,消除地域隔離導(dǎo)致的政策分割,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,積極、有序地促使農(nóng)民工市民化。長(zhǎng)期以來(lái),政府提供的基本公共服務(wù)主要是城鎮(zhèn)居民的專利,雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展,但基本公共服務(wù)水平卻一直不能滿足社會(huì)的需求,不僅供給總量有限,在城鄉(xiāng)、群體之間的差異也非常大,這種局面若不能得到改變,農(nóng)村流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)仍然會(huì)受到排斥,因此,應(yīng)當(dāng)大力促進(jìn)基本公共服務(wù)的發(fā)展。一方面,城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村流動(dòng)人口涵蓋在內(nèi),在促進(jìn)社會(huì)公平的條件下加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程,并改善城鎮(zhèn)的社會(huì)管理。另一方面,農(nóng)村的基本公共服務(wù)也必須盡快跟上,令農(nóng)村居民享受與城市居民大體相同的公共服務(wù),進(jìn)而使農(nóng)村人口的流動(dòng)意愿與行為更加理性、合理。如果能夠通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,則農(nóng)民工市民化便有了更為充分的條件。

第五,以土地為紐帶,大力提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的組織化程度,實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民雙向流動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村仍然是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì),小農(nóng)高度分散的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)民與任何外來(lái)資本交易的費(fèi)用都過(guò)高,農(nóng)民根本不可能與其他利益集團(tuán)談判并獲得平等的交易地位。而農(nóng)村人口的大量外流又使得農(nóng)村“空心化”,更加不利于農(nóng)民獲得平等的談判交易地位。在這種情形下,只有以土地為紐帶,提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的組織化程度才能使農(nóng)民獲得公平合理交易的地位。例如,在分戶經(jīng)營(yíng)的情況下,如果計(jì)算勞力投入的話,農(nóng)民的收益往往會(huì)是負(fù)數(shù),而鼓勵(lì)農(nóng)民成立土地股份合作社,在農(nóng)民土地承包權(quán)不改變的前提下,參與高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),“農(nóng)民社員”就可以獲得長(zhǎng)期收益。國(guó)家應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的多元化投入力度,增加有利于農(nóng)村尤其是弱勢(shì)群體提升組織化程度的社會(huì)文化開支,以更多的政策優(yōu)惠扶持和促進(jìn)弱勢(shì)群體廣泛參與的社會(huì)和文化組織逐步向綜合性、多功能的社區(qū)合作社過(guò)渡,以社會(huì)組織的發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展,進(jìn)而形成多元化的農(nóng)村組織,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和治理的可持續(xù)。同時(shí),要解決小農(nóng)過(guò)度分散、農(nóng)村“空心化”問(wèn)題,以及讓農(nóng)民更加理性地選擇是“走”還是“留”,則需要加大力度扶持農(nóng)村地區(qū)小型、多樣化的農(nóng)場(chǎng),這應(yīng)是我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。小型農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展,將會(huì)使閑置撂荒和零星散落的土地化零為整,在我國(guó)自然資源和環(huán)境可承受的范圍內(nèi)明顯提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)?；?降低生產(chǎn)成本,提高農(nóng)民收入,特別是可以解放更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力。這需要國(guó)家政策的大力引導(dǎo)與扶持,也需要具備專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的新生代農(nóng)民。而為農(nóng)民增添這樣的新出路,無(wú)疑會(huì)使農(nóng)村人口的流動(dòng)更加合理、健康。

第六,繼續(xù)提高農(nóng)村居民收入水平,進(jìn)一步增進(jìn)農(nóng)村人口的理性流動(dòng)。2012年我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入7 917元,比上年名義增長(zhǎng)13.5%,扣除價(jià)格因素,實(shí)際增長(zhǎng)10.7%,要快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入名義增長(zhǎng)12.6%、實(shí)際增長(zhǎng)9.6%,但城鄉(xiāng)居民收入差距仍達(dá)3.1∶1。[3]在此種狀況下,農(nóng)民會(huì)因?yàn)閯?wù)農(nóng)效益低而選擇進(jìn)入城市地區(qū)就業(yè),非理性的因素在一定程度上影響了農(nóng)村人口的流動(dòng)。當(dāng)大規(guī)模的農(nóng)村流動(dòng)人口不能有序涌入城市時(shí),就會(huì)給城市造成各種壓力,也對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有一定的影響,C組出現(xiàn)的承包土地被撂荒現(xiàn)象值得重視。因此,只有繼續(xù)提高農(nóng)村居民的收入水平,才能有效緩解這種壓力,減少負(fù)面影響,降低農(nóng)村人口流動(dòng)的盲從性。在這方面,政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度,增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼,完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制,提高農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入;同時(shí),還要加大農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度,按照市場(chǎng)化的理念來(lái)規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局,以此促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的形成,并通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、提高農(nóng)業(yè)信息化水平及完善農(nóng)村金融服務(wù)體系,促使農(nóng)民增收。只有通過(guò)多種途徑繼續(xù)保持農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)居民增長(zhǎng)速度,才能真正縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距;只有在縮小收入差距的條件下,農(nóng)村人口流動(dòng)才會(huì)更加理性、更加有序。

[1] 池子華、王晚英:《20世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)研究概述》,載《中國(guó)農(nóng)史》,2005(3)。

[2] 國(guó)家人口計(jì)生委:《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2012》,北京,中國(guó)人口出版社,2012。

[3] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中華人民共和國(guó)2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.stats.gov.cn/tjsi/ tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201302/t20130221_30027.htm。

(責(zé)任編輯 武京閩)

A Study on the Influence of the Land System Reform on Rural Population Flow——A Case Study of a Village Group in Hunan Province

ZHENG Zi-qing
(Institute for Advanced Sustainable Development Research,School of Agricultural Economics and Rural Development,Renmin University of China,Beijing 100872)

With the reform and opening policy,the acceleration of industrialization process,and the raising of the level of urbanization,the rural population flow is rapidly increasing in China.And there was a positive correlation between the reform of land system and the rural population flow.The former is the precondition and decisive factor for the latter.As the current system is still restricting the rural population flow,deepening the reform is therefore an inevitable road to take.

land system;population flow;correlation

鄭子青:中國(guó)人民大學(xué)可持續(xù)發(fā)展高等研究院、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生(北京100872)