姚震宇

中國地方政府的軟預(yù)算約束
——基于地級(jí)以上市地方財(cái)政赤字水平的統(tǒng)計(jì)分析

姚震宇

作為上個(gè)世紀(jì)九十年代伊始的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的“副產(chǎn)品”，中國地方政府的準(zhǔn)企業(yè)組織特征隨處可見。承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投資與提供公共服務(wù)的雙重職能使地方政府成了特殊的預(yù)算體，在現(xiàn)有的行政代理體制和政績(jī)競(jìng)賽制的引導(dǎo)下，它們傾向于不顧自身財(cái)力通過地方財(cái)政赤字來擴(kuò)大地方支出，因而，在當(dāng)代中國產(chǎn)生了較為復(fù)雜、較為嚴(yán)重的地方政府軟預(yù)算約束現(xiàn)象。本文通過地級(jí)以上市的地方財(cái)政數(shù)據(jù)驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)，旨在引發(fā)對(duì)地方政府軟預(yù)算現(xiàn)象的關(guān)注，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)型和公共財(cái)政等方面改革。

地方政府 特殊預(yù)算體 軟預(yù)算約束 地方預(yù)算赤字

一個(gè)能夠觀察到的事實(shí)是，在中國持續(xù)30多年的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，政府尤其是地方政府發(fā)揮了不可忽視的作用，地方政府主導(dǎo)、投資推動(dòng)幾乎界定了“中國模式”的基本內(nèi)涵。通過分權(quán)改革，有效激勵(lì)地方政府在投資、資源配置等方面的積極作用是中國持續(xù)高速增長(zhǎng)的基本經(jīng)驗(yàn)之一。中國的地方政府因此也形成了不同尋常的特征，與西方主流市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里公共服務(wù)型地方政府不同的是，它以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主的，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)較高的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)成了地方政府的核心任務(wù)。張軍和周黎安（2008）等人的研究表明，在一把手負(fù)責(zé)制的體系下，地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開了政績(jī)標(biāo)尺競(jìng)賽。同樣可以觀察得到的是，在地方政績(jī)競(jìng)賽中，地方政府作為“準(zhǔn)企業(yè)組織”在經(jīng)營(yíng)，地方首長(zhǎng)與追求任期業(yè)績(jī)的“總經(jīng)理”無異，為了實(shí)現(xiàn)GDP政績(jī)，它以投入產(chǎn)出方式謀取可支配財(cái)力的最大化。本文依此認(rèn)為，在倡導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)型的同時(shí)，應(yīng)該系統(tǒng)關(guān)注既有體制中地方政府經(jīng)營(yíng)的預(yù)算約束狀況，因?yàn)樗P(guān)中國宏觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等重大問題。

一、地方政府軟預(yù)算約束的概念與評(píng)述

軟預(yù)算約束是Kornai(1980)對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下由于中央對(duì)企業(yè)的父愛主義與隱性擔(dān)保而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)主體機(jī)會(huì)主義行為特征的一個(gè)概括,后來經(jīng)過Dewatirpont&Maskin(1995)的在集中和分散信貸市場(chǎng)兩個(gè)不同前提下的建模討論,擴(kuò)展成了一個(gè)一般性問題:軟預(yù)算約束是動(dòng)態(tài)承諾問題,指企業(yè)資金來源(即支持體:政府或銀行)不能承諾使企業(yè)遵循一個(gè)固定初始預(yù)算,并不給予事后救助而導(dǎo)致的企業(yè)（預(yù)算體）總是突破初始預(yù)算的現(xiàn)象。這類問題并不局限在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度下。崔之元(2001)曾就有限責(zé)任制度、破產(chǎn)法、存款保險(xiǎn)制度在當(dāng)代資本主義社會(huì)的存在，說明軟預(yù)算約束是普遍存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“看不見手的悖論”。軟預(yù)算約束理論研究的總體態(tài)勢(shì)是將其與道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇和信息不對(duì)稱等一般性范疇相聯(lián)系，認(rèn)為它存在于所有的經(jīng)濟(jì)體中。在垂直關(guān)系的領(lǐng)域它表現(xiàn)得更嚴(yán)重。需要指出的是，上個(gè)世紀(jì)九十年代理論研究領(lǐng)域的“科爾奈熱”，為中國國企改革提供了重要啟示。某種意義上，我國原有體制下體量寵大的國有企業(yè)通過90年代的改制、實(shí)現(xiàn)硬預(yù)算約束構(gòu)成了中國改革的成功經(jīng)驗(yàn)之一。

從目前來看，有關(guān)軟預(yù)算約束的大量的研究成果集中于研究企業(yè)和銀行行為，而由于地方政府的經(jīng)營(yíng)行為具有非典型性，因而研究地方政府的軟預(yù)算約束的成果寥寥可數(shù)。在有限的成果中，錢穎一、羅蘭（1996）較早地在“維持市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”和M型結(jié)構(gòu)的主題下關(guān)注過地方政府的預(yù)算約束，強(qiáng)調(diào)地方政府自主權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府預(yù)算約束硬化。白崇恩、王一江（1998）曾以中央與地方的信息不對(duì)稱、地方擁有信息優(yōu)勢(shì)為前提建立模型，分析說明地方政府的軟預(yù)算約束使某些事后不贏利的項(xiàng)目也最終得以完工，因而導(dǎo)致大量項(xiàng)目得以上馬。林毅夫（1998）則從責(zé)任歸屬角度分析過作為中國國企軟預(yù)算約束外生性解釋的中央對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的父愛主義補(bǔ)貼。近年來，許成鋼（2011）對(duì)中國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與軟預(yù)算約束作了較多的闡述，但是未形成系統(tǒng)性研究成果。

基于軟預(yù)算約束的廣泛研究成果，本文認(rèn)為，理論上，軟預(yù)算約束是所有預(yù)算體都可能出現(xiàn)的現(xiàn)象。預(yù)算體一般包括兩類：經(jīng)營(yíng)性組織和非經(jīng)營(yíng)組織。一般來說，這兩類組織在支出和收入的先后順序方面截然不同，經(jīng)營(yíng)性組織為了追求一定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)通常會(huì)先支后收。對(duì)于企業(yè)來說，支出往往意味著成本與費(fèi)用，它們追求的利潤(rùn)最大化目標(biāo)意味著收入大于支出。相反，非經(jīng)營(yíng)性組織往往承擔(dān)一些特定的職能，而這些職能與支出相關(guān)，因而，通常先收后支，量入為出。經(jīng)營(yíng)性組織在在利潤(rùn)最大化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的強(qiáng)約束下，通常會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)預(yù)算約束，如果偏離了利潤(rùn)最大化目標(biāo)，就會(huì)產(chǎn)生軟預(yù)算約束。非經(jīng)營(yíng)性組織在強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)前提下，量入為出的機(jī)制會(huì)產(chǎn)生硬約束；但是，在監(jiān)督缺乏、存在內(nèi)部人控制的情況下，也會(huì)出現(xiàn)軟預(yù)算約束。

中國的地方政府一直存在雙重基本職能：經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和公共服務(wù)職能，自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能一直是主導(dǎo)職能。地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能界定了其非經(jīng)營(yíng)性組織性質(zhì)；但是，在分權(quán)改革背景下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能衍生了地方政府經(jīng)營(yíng)性組織特性。因此，中國地方政府不僅存在信息不對(duì)稱前提下代理人道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的軟預(yù)算約束，而且也存在類似于科爾奈所闡述的集中體制下國營(yíng)企業(yè)的軟預(yù)算約束。在當(dāng)前表現(xiàn)為，在存在《預(yù)算法》、《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《政府性基金預(yù)算管理辦法》等正式制度規(guī)定的情況下，M型體制及其產(chǎn)生的地方首長(zhǎng)政績(jī)競(jìng)賽機(jī)制催生了地方政府預(yù)算赤字偏好，形成了突出的軟預(yù)算約束特征。本文以《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》1991-2011年數(shù)據(jù)和《中國財(cái)政年鑒》相應(yīng)年份數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地級(jí)以上城市的地方財(cái)政預(yù)算收支進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以地方財(cái)政預(yù)算赤字水平擴(kuò)大作為地方政府軟預(yù)算約束的一個(gè)間接印證，以城市級(jí)別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等進(jìn)行分組進(jìn)行方差分析，大體驗(yàn)證了上述理論觀點(diǎn)。

二、三個(gè)代表性年份的地級(jí)市赤字水平的總體統(tǒng)計(jì)分析

我國1994年《預(yù)算法》第2條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)該做到收支平衡”、第28條“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字”；第73條規(guī)定“各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”。但是，從《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中，1991年地級(jí)以上被統(tǒng)計(jì)的256個(gè)城市，152個(gè)城市的地方預(yù)算收入大于預(yù)算支出，104個(gè)城市的預(yù)算支出大于預(yù)算收入，只有8個(gè)城市的預(yù)算赤字水平達(dá)100%以上，總預(yù)算盈余為3652.65億元，平均每個(gè)城市盈余14268.1萬元。到了2003年，被統(tǒng)計(jì)的287個(gè)城級(jí)以上城市中，只有兩個(gè)城市（溫州5%，烏魯木齊14.56%）是盈余的，其他都是赤字的，其中赤字達(dá)100%以上的達(dá)156個(gè)，達(dá)200%以上的達(dá)（52）個(gè)，平均每個(gè)城市赤字-165700.38萬元，赤字率在-130.62%。2010年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)則表明，赤字的城市達(dá)283個(gè)，平均每個(gè)城市赤字-856155.6萬元，赤字率在100%以上的有（169），達(dá)200%以上有（93）個(gè)，平均每個(gè)城市赤字率196%。從三個(gè)代表性年份來看，從上個(gè)世紀(jì)九十年代伊始，多數(shù)地級(jí)市有地方預(yù)算赤字現(xiàn)象。

表1 1990、2003和2010三個(gè)代表性年份地級(jí)市財(cái)政赤字水平總體統(tǒng)計(jì)

盡管這種變化中存在一些基礎(chǔ)層面的原因，例如，應(yīng)對(duì)1998年金融危機(jī)和2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，中央政策層面先后實(shí)施了增加財(cái)政支出和結(jié)構(gòu)性減稅等措施以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這可能會(huì)在中央和地方財(cái)政預(yù)算中惡化預(yù)算赤字。但是，一般認(rèn)為這不是導(dǎo)致上述總體統(tǒng)計(jì)特征的主導(dǎo)原因。

三、按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度分組的地級(jí)市赤字水平的方差分析

截面數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)中能夠反映更深刻的內(nèi)容。本文將地級(jí)以上城市按2010年市轄區(qū)人均GDP水平排序，按高低分成三組，標(biāo)為“發(fā)達(dá)城市”、“較發(fā)達(dá)城市”、“欠發(fā)達(dá)城市”，每組有94個(gè)觀測(cè)數(shù)，對(duì)三組城市的2010年地方財(cái)政預(yù)算赤字水平值進(jìn)行單因素方差分析。分析結(jié)果表明，發(fā)達(dá)城市組地方財(cái)政預(yù)算赤字均值為－0.8967，較發(fā)達(dá)城市組地方財(cái)政預(yù)算赤字均值為－1.5204，而欠發(fā)達(dá)城市組的財(cái)政預(yù)算赤字均值為-3.474；越是發(fā)達(dá)城市，財(cái)政預(yù)算赤字水平越低，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市其地方財(cái)政預(yù)算赤字越高。從組內(nèi)的差異來看，發(fā)達(dá)城市組的方差是0.948682，較發(fā)達(dá)組的方差是1.508462，而欠發(fā)達(dá)城市組的方差是9.514019，發(fā)達(dá)城市組的赤字水平差異小于不發(fā)達(dá)城市組。方差分析的統(tǒng)計(jì)量F＝42.59518〉F crit＝3.02813，表明三組城市地方財(cái)政預(yù)算赤字水平均值的差異是顯著的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異對(duì)城市的財(cái)政預(yù)算水平有顯著影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)城市財(cái)政預(yù)算赤字水平的差異的解釋占到了30.53%。具體分析結(jié)果見表2。

表2 282個(gè)地級(jí)以上城市按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分組單因素方差分析

四、考慮行政地位和城市規(guī)模的地方赤字水平雙因素方差分析

考慮到城市行政地位和規(guī)模的影響，兼而考慮到城市財(cái)政支出水平的歷史沿續(xù)性，本文進(jìn)一步選擇了東中西三個(gè)方位的四個(gè)副省級(jí)城市青島、南京、武漢和成都，進(jìn)行時(shí)間和方位雙因素方差分析。結(jié)果表明，身邊東部的南京和青島兩城市1990-2010年間地方財(cái)政預(yù)算水平10年均值是盈余額，而中部的武漢為-0.1178和西部的成都為-0.1687，10年均值是赤字額。大體呈越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，其地方預(yù)算狀況越好的態(tài)勢(shì)。圖1表明，從10年間四個(gè)城市財(cái)政預(yù)算平衡水平的方差來看，呈隨時(shí)間逐年增大趨勢(shì)（從0.002885擴(kuò)大到0.04975）。表3表明，雙因素分析的P值都低于0.05，都通過了顯著性檢驗(yàn)。說明，無論城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（或方位）還是時(shí)間因素都對(duì)四個(gè)城市的地方財(cái)政預(yù)算平衡水平產(chǎn)生了顯著影響。聯(lián)合效應(yīng)為95%，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素（或方位）對(duì)城市財(cái)政預(yù)算平衡水平的差異的解釋占到了85%。

圖1:南京、青島、武漢和成都1990-2010年各年度地方財(cái)政赤字水平方差值變化

表3 四個(gè)副省級(jí)城市財(cái)政預(yù)算赤字水平區(qū)域和時(shí)間雙因素方差分析

五、排除不同省政策差異的進(jìn)一步分析

考慮到不同省的政策差異，本文分析了在同一省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)城市財(cái)政預(yù)算平衡水平的影響。以東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省為例，本文選取了蘇南的無錫、蘇中的揚(yáng)州和蘇北的徐州三個(gè)地級(jí)市，進(jìn)行方位和時(shí)間的雙因素方差分析，結(jié)果如下：

圖2:無錫、揚(yáng)州、徐州1990-2010年每年度財(cái)政赤字水平方差值變化

表4 江蘇省內(nèi)蘇南蘇中蘇北城市預(yù)算赤字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和時(shí)間雙因素方差分析

盡管從圖2中看出，三市間地方赤字水平的方差并沒有呈逐年擴(kuò)大的明顯趨勢(shì)，但是，從表4可見，無錫10年的地方財(cái)政預(yù)算平衡水平均值為正（0.232557），而揚(yáng)州（-0.07651）和徐州（-0.32241）為負(fù)。表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的無錫10年間地方財(cái)政預(yù)算總體來說是盈余的，而揚(yáng)州和徐州是赤字的，徐州作為經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的蘇北城市，其赤字水平比經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的揚(yáng)州要高。從F統(tǒng)計(jì)量來看，三城市10年的地方財(cái)政預(yù)算平衡水平均值差異顯著，三城市之間的方差沒有呈隨時(shí)間逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)差異的解釋占到59.53%。

總之，隨著時(shí)間推移，地級(jí)以上城市的一般財(cái)政預(yù)算幾乎都呈赤字狀態(tài)，赤字水平呈整體上升趨勢(shì)。在區(qū)域之間呈現(xiàn)的橫截面赤字水平差異表明，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，赤字水平越低；而越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市，赤字水平越高。這大體表明，在追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)支配下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的城市，愈是追求軟預(yù)算約束下的公共支出。

六、結(jié)論與啟示

隨著上個(gè)世紀(jì)80年代分權(quán)改革以及九十年代土地出讓法規(guī)的出臺(tái)，中國的地方政府一個(gè)重大變化是，它日益變成具有相對(duì)獨(dú)立利益的準(zhǔn)企業(yè)組織。說它是準(zhǔn)企業(yè)組織，是說它的行為具備了企業(yè)投入產(chǎn)出的經(jīng)營(yíng)行為模式特征，但是，由于自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能以及政府組織的性質(zhì)，使其又不完全具備企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特征。在治理結(jié)構(gòu)上，它有類似兩權(quán)分離的經(jīng)理負(fù)責(zé)制的一切弊端，但是，行政首長(zhǎng)又具有不同于企業(yè)經(jīng)理的若干特征。地方政府因此一方面具有科爾奈所說的集中體制下國營(yíng)企業(yè)的軟預(yù)算約束；另一方面，政績(jī)競(jìng)賽制使其偏離典型企業(yè)的利潤(rùn)最大化目標(biāo)，使在企業(yè)中存在的硬預(yù)算約束的特征根本不可能起作用。本文以地級(jí)以上城市地方財(cái)政預(yù)算赤字水平的統(tǒng)計(jì)分析表明，在軟預(yù)算約束下，地方政府財(cái)政收支狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈明顯負(fù)相關(guān)，地方政府為了政績(jī)而赤字的沖動(dòng)是明顯的。借此本文提出如下建議；第一，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與地方政府職能轉(zhuǎn)型兩大趨勢(shì)，摒棄旨在促進(jìn)“政府主導(dǎo)投資”的各類制度與政策。中國若干體制的過渡性與歷史性，資本從短缺到豐余——招商引資－到招商選資，投資主導(dǎo)要讓位于消費(fèi)拉動(dòng)，隨各類社會(huì)保障制度的落地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，消費(fèi)拉動(dòng)已成現(xiàn)實(shí)，政府投資代替民間投資的模式應(yīng)該淡出歷史。隨著大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完成（羅斯托所說的起飛階段的政府作用業(yè)已到了盡頭），政府要淡出投資領(lǐng)域，地方政府要逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。第二，優(yōu)化和設(shè)計(jì)“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”。促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)從單一的GDP政績(jī)目標(biāo)中轉(zhuǎn)移，同時(shí)，提高地方政府項(xiàng)目的績(jī)效。第三，建議在民主財(cái)政的框架下、根據(jù)中國國情，建立“陽光財(cái)政”和“透明預(yù)算”，重構(gòu)中國特色的民主財(cái)政體系。

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〔責(zé)任編輯：天則〕

姚震宇，南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授 211815

本文受“江蘇省‘十二五’重點(diǎn)（培育）學(xué)科——理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”（蘇教研〔2011〕14號(hào)）、“南京審計(jì)學(xué)院校級(jí)重點(diǎn)學(xué)科——理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”（南審研發(fā)〔2013〕18號(hào)）以及南京審計(jì)學(xué)院人才引進(jìn)基金項(xiàng)目資助。