韓志明+韓陽(yáng)

收稿日期：2013-10-08

作者簡(jiǎn)介：韓志明（1977-），男，湖南永州人，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，天津 300387；韓 陽(yáng)（1988-），男，河南開(kāi)封人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士生，天津 300387

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“群體事件中的網(wǎng)絡(luò)作用機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)12BSH033）和國(guó)家社科基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)公共事件的演化博弈與治理機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)13CZZ060）的階段性研究成果。

[摘 要]政府回應(yīng)是民主治理的重要基礎(chǔ)。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)輿情，政府回應(yīng)表現(xiàn)出大量的悖論情形，其中主要包括政府回應(yīng)的價(jià)值取向與官僚制的秉性之間存在沖突，回應(yīng)技術(shù)選擇和應(yīng)用中存在矛盾性，回應(yīng)制度化及其訴求存在著陷阱和難題，回應(yīng)效果具有很大的不確定性。這些悖論既揭示了政府回應(yīng)的復(fù)雜性，又對(duì)理解公民與政府之間的關(guān)系具有重要啟示。

[關(guān)鍵詞]政府；政府回應(yīng)；網(wǎng)絡(luò)輿情；網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政；悖論

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2014）01-0070-07

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速普及，公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)公共事件也時(shí)有發(fā)生，許多社會(huì)矛盾沖突都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)出來(lái)?；貞?yīng)是民主政治的要求，是政府責(zé)任的基礎(chǔ)。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情，政府應(yīng)“主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，把人民群眾的期待融入政府的決策和工作之中”[1]。但一些政府部門(mén)消極無(wú)為、拖延推諉、敷衍應(yīng)付，導(dǎo)致矛盾沖突不能順利解決，誘發(fā)了激烈的官民矛盾。

目前，對(duì)于政府回應(yīng)（性）的研究已經(jīng)指出了回應(yīng)中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，比如回應(yīng)意識(shí)弱、制度不健全、回應(yīng)能力低、回應(yīng)方式單一、回應(yīng)效果差等。但更要看到的是，政府及其官員是回應(yīng)的主體，是決定回應(yīng)品質(zhì)及其效果的關(guān)鍵。因此，只有深入理解政府及其官員所遭遇的處境、所面臨的選擇和所需要處理的問(wèn)題等，才能更好地理解政府回應(yīng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，以及圍繞政府回應(yīng)形成的社會(huì)公共事件，進(jìn)而更深入地透視公民與政府之間的關(guān)系。

可以看到，身處錯(cuò)綜復(fù)雜的輿論漩渦中，與民意短兵相接，激烈交鋒，政府及其官員既承受著巨大的壓力，也經(jīng)歷著多方面的慌亂、糾結(jié)和困惑等，應(yīng)該做什么、怎么做、什么時(shí)候做、做到什么程度、會(huì)產(chǎn)生什么效果……這些難題無(wú)時(shí)無(wú)刻不擺在政府及其官員的面前，還有可能因?yàn)榧劼┒鴦?dòng)輒得咎，引發(fā)新的問(wèn)題或危機(jī)。這些形成了一種高度復(fù)雜性、不確定性和緊張性的狀態(tài)，讓政府及其官員進(jìn)退維谷、左右為難、難以抉擇。我們將這種狀況統(tǒng)稱為悖論化狀態(tài)，下面主要從四個(gè)維度予以分析。

一、價(jià)值悖論——回應(yīng)性的價(jià)值訴求與官僚體制秉性的沖突

在當(dāng)下民主價(jià)值觀盛行的時(shí)代，對(duì)于政府回應(yīng)的必要性和應(yīng)然性等問(wèn)題，社會(huì)已經(jīng)達(dá)成了廣泛的共識(shí)。正如學(xué)者們所指出的：“政府回應(yīng)性是現(xiàn)代國(guó)家的政府必須具備的時(shí)代特征”[2]；“公共行政面臨的核心問(wèn)題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益，否則民主制度便可能無(wú)以為繼”[3]（P9）；“一個(gè)有責(zé)任的政府必定是一個(gè)高回應(yīng)性的政府”[4]；“公職人員和管理機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性越大，表明善治的程度越高”[5]（P37）。總之，民主治理需要一個(gè)具有回應(yīng)性的政府。

政府回應(yīng)是以各種善治價(jià)值為辯護(hù)的，更是這些價(jià)值的重要顯現(xiàn)。政府回應(yīng)包含的主要價(jià)值理念有：（1）公民參與：政府回應(yīng)承認(rèn)公民參與的必要性和合法性，而且公民參與及其利益表達(dá)也是政府回應(yīng)的前提；（2）平等對(duì)話：只有公民與政府之間進(jìn)行平等的對(duì)話，回應(yīng)才可能取得實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，提高治理過(guò)程的民主性，并促進(jìn)善治的形成；（3）公民理性：公民權(quán)利是非常重要的，公民的理性及其訴求是值得尊重的，也是決定政府選擇的基本依據(jù)；（4）公共責(zé)任：權(quán)力不是自足的，政府行政的目的就是服務(wù)，政府必須要承擔(dān)起廣泛的公共責(zé)任，并且最終要向公民負(fù)起責(zé)任來(lái)。

政府回應(yīng)不僅指對(duì)政府及其官員提出的現(xiàn)實(shí)要求，而且意味著一套迥異于傳統(tǒng)官僚制行政的價(jià)值規(guī)范。如果說(shuō)官僚制行政是權(quán)力本位的治理模式，那么回應(yīng)性則試圖將政府納入權(quán)利本位的服務(wù)框架中來(lái)。對(duì)于傳統(tǒng)公共行政來(lái)說(shuō)，“以回應(yīng)性為取向的改革是當(dāng)代行政走出形式理性或形式正義過(guò)分發(fā)展的困境而選擇的一個(gè)現(xiàn)實(shí)解決方案”[6]。

在傳統(tǒng)社會(huì)中，雖然政府也要根據(jù)社會(huì)需要去做事，但由于社會(huì)組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)事務(wù)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，而且社會(huì)民眾少有機(jī)會(huì)向政府提出要求，因而官僚體制并不承受太多回應(yīng)性的壓力。甚至在很大程度上，政府強(qiáng)勢(shì)的支配性地位造成一種社會(huì)民眾圍繞政府來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的形勢(shì)，而不是政府圍著民眾來(lái)運(yùn)作。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)化使社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變革，政府日益深入個(gè)人和社會(huì)組織的活動(dòng)中，原本高高在上的政府及其官員開(kāi)始暴露在公開(kāi)的聚光燈下，接受社會(huì)公眾的審視、評(píng)價(jià)和要求，這些勢(shì)必要求政府對(duì)社會(huì)的各個(gè)方面都做出必要的回應(yīng)。

在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，由于相關(guān)的制度和機(jī)制還不健全，公民利益表達(dá)的渠道淤塞，所以公民傾向于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)進(jìn)行公民參與、意見(jiàn)表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督，以至于網(wǎng)絡(luò)“承載了更多超越技術(shù)層面的價(jià)值內(nèi)涵”[7]。因此，網(wǎng)絡(luò)公共事件不僅是一個(gè)利益表達(dá)的技術(shù)問(wèn)題，而且也是一個(gè)民主價(jià)值的建構(gòu)、傳播和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。但對(duì)于政府及其官員來(lái)說(shuō)，他們迫切想要解決的問(wèn)題是，如何盡快將輿論平息下去，將其對(duì)政府及其官員的負(fù)面影響降到最低。實(shí)際上，有些政府部門(mén)及其官員也不可能在意民主權(quán)利是否得到以及如何得以實(shí)現(xiàn)。如此，解決網(wǎng)絡(luò)公共事件所具有的技術(shù)性定位不可避免導(dǎo)致了對(duì)民主價(jià)值的冷遇甚至偏離。

回應(yīng)性的要求與政府官僚制的性格是格格不入的，“回應(yīng)性代表了對(duì)傳統(tǒng)官僚制的反動(dòng)”[8]。因此，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府回應(yīng)就不可避免遭遇到官僚體制慣習(xí)的抵制：（1）網(wǎng)絡(luò)公共事件具有非理性、極端化和不確定性等顯著特點(diǎn)，而官僚體制強(qiáng)調(diào)專業(yè)、技術(shù)、中立性、一致性和穩(wěn)定性；（2）官僚體制習(xí)慣于居高臨下、以我為中心地發(fā)號(hào)施令，而回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)公共事件所需要的是平等協(xié)商和理性對(duì)話；（3）官僚體制傾向于信息保密，排斥民眾的參與和監(jiān)督，但網(wǎng)絡(luò)公共事件是廣泛參與的結(jié)果，所提出的要求主要就是信息公開(kāi)；（4）官僚體制的運(yùn)行依靠規(guī)則和制度，合法性往往比效率更加重要，但網(wǎng)絡(luò)公共事件往往需要快速的回應(yīng)，并且大多也是沒(méi)有先例可循的。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用和普及，公民利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)，促成了社會(huì)民眾與政府及其官員在網(wǎng)絡(luò)空間的面對(duì)面遭遇。網(wǎng)絡(luò)民意的蓬勃發(fā)展，使得對(duì)公民要求冷漠不屑、無(wú)動(dòng)于衷、行動(dòng)遲緩的官僚主義不可避免地遭受巨大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，一種與等級(jí)制、非人格化、控制等相反的價(jià)值則日益成長(zhǎng)，權(quán)利本位、彈性靈活、服務(wù)意識(shí)、自由裁量等理念將受到更多的重視。總之，日益發(fā)展的公民參與建構(gòu)了政府的回應(yīng)，而政府的回應(yīng)也激勵(lì)著公民更多的參與，并且促成了新的價(jià)值觀的形成。新舊價(jià)值觀之間的緊張和沖突在所難免，并且也會(huì)持續(xù)存在下去，但與政府回應(yīng)相匹配的價(jià)值觀也會(huì)在政府回應(yīng)的實(shí)踐中得到強(qiáng)化和擴(kuò)散，從而為民主治理提供新的價(jià)值元素。

二、技術(shù)悖論——回應(yīng)行為及其選擇中的矛盾性

面對(duì)風(fēng)起云涌的網(wǎng)絡(luò)輿情，“鴕鳥(niǎo)政策”顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，政府需要思考如何才能做出高質(zhì)量的回應(yīng)。因而，說(shuō)什么、做什么以及如何說(shuō)和如何做等技術(shù)性問(wèn)題，就擺到了政府及其官員的面前。

雖然各級(jí)政府都開(kāi)始建立起輿情監(jiān)測(cè)機(jī)制，但政府及其官員仍然難以快速判斷出問(wèn)題的性質(zhì)，問(wèn)題是否嚴(yán)重，什么時(shí)候回應(yīng)，以及怎樣回應(yīng)等。再加上現(xiàn)代政府的組織體系非常龐大，在應(yīng)對(duì)過(guò)程中難免顯得顧此失彼，過(guò)猶不及，經(jīng)常出現(xiàn)“體制性遲鈍”——反應(yīng)遲鈍，拖延推諉，動(dòng)輒陷入“小事拖大，大事拖炸”的怪圈；或是“體制性過(guò)敏”[9]（P180）——反應(yīng)過(guò)度，處置過(guò)分，反而導(dǎo)致矛盾激化；再就是“不打不動(dòng)、打了亂動(dòng)”的“睡狗行政”，即在網(wǎng)絡(luò)圍觀前，政府幾乎是清一色的“推諉不作為”，但在被圍觀之后，就不講方法和原則地來(lái)“挽回聲譽(yù)”、“表現(xiàn)自己”[10]。

原則上講，為了把握最佳的回應(yīng)時(shí)機(jī)，政府傾向于及時(shí)和快速回應(yīng)民意，但“回應(yīng)時(shí)滯與應(yīng)對(duì)效果關(guān)系不明顯，應(yīng)對(duì)效果好的事件回應(yīng)時(shí)滯不一定短”[11]。比如，溫州“7·23動(dòng)車事故”發(fā)生后，立即掀起了巨大的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)潮，但鐵道部的新聞發(fā)布會(huì)一拖再拖，直到事故發(fā)生超過(guò)24小時(shí)才召開(kāi)。由于網(wǎng)絡(luò)上早已民意沸騰，因而無(wú)論官方怎么解釋，也都難以說(shuō)服民眾。但是，回應(yīng)太快也不一定就能取得良好的效果。同樣是在“7·23動(dòng)車事故”中，在事故發(fā)生僅10小時(shí)后，鐵道部就將上海鐵路局局長(zhǎng)龍京等三人免職，行動(dòng)可謂是非常迅速，卻引來(lái)外界的一片質(zhì)疑聲：在事件尚未展開(kāi)任何調(diào)查之前，將主管官員就地免職，是否有合理的依據(jù)，程序是不是合規(guī)，鐵道部是在息事寧人嗎？由此可見(jiàn)，政府回應(yīng)時(shí)機(jī)的選擇是非常微妙的。

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共事件，政府或是要說(shuō)話，或是要采取行動(dòng)，但誰(shuí)來(lái)說(shuō)話/行動(dòng)，用什么方式去說(shuō)話/行動(dòng)，說(shuō)什么樣的話以及采取什么樣的行動(dòng)……這些不僅包含了復(fù)雜的技術(shù)要求，而且是很容易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題。比如，對(duì)于公眾的疑問(wèn)，有時(shí)明明只需一個(gè)“是”或者“不是”，有關(guān)部門(mén)卻“跟你談歷史、談國(guó)情、談未來(lái)、談中央精神，就是不直接告訴你是或不是”[12]。這種顧左右而言他的回應(yīng)不僅沒(méi)有為公眾答疑解惑，反而愈發(fā)刺激了公眾對(duì)于真相的渴求。這也成為許多網(wǎng)絡(luò)公共事件中輿論發(fā)酵的基本邏輯。此外，“熱回應(yīng)、冷處理”也成為一些政府部門(mén)應(yīng)對(duì)輿情的公關(guān)手段。政府部門(mén)雖然“第一時(shí)間”回應(yīng)了民意，但并沒(méi)有后續(xù)的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，甚至以“道歉”代替“問(wèn)責(zé)”，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行淡化處置，最終也都沒(méi)能給出真相等方面的信息。

用什么樣的語(yǔ)言來(lái)回應(yīng)也是一個(gè)敏感的問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使得網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言風(fēng)生水起、日益流行。網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言具有形象、生動(dòng)和簡(jiǎn)約等特點(diǎn)，很容易得到人們的認(rèn)可和接受，以至于政府及其官員也開(kāi)始拋棄“官腔官調(diào)”，而采用時(shí)髦的網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言來(lái)同網(wǎng)民進(jìn)行交流[13]，政府微博及電子公文（如通緝令）中不時(shí)出現(xiàn)諸如“淘寶體”、“凡客體”、“微博體”等語(yǔ)言，有些從制度上做出要求，比如，南昌市政府新聞辦公布《南昌市政務(wù)微博發(fā)布運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》，提出政務(wù)微博要減少使用公文化語(yǔ)言，多使用網(wǎng)言網(wǎng)語(yǔ)與粉絲互動(dòng)[14]，其效果卻褒貶不一：贊成者認(rèn)為這可以增強(qiáng)親和力，拉近與群眾的距離；質(zhì)疑者則認(rèn)為這是“語(yǔ)言秀”，嘩眾取寵，有失嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)和嚴(yán)肅[15]。而一些官員“雷語(yǔ)”頻出，則引發(fā)了網(wǎng)民的口誅筆伐。

由于網(wǎng)絡(luò)輿情很少具有階層、身份、職業(yè)、地域等方面的共同背景，網(wǎng)絡(luò)輿情一方面具有多元化和復(fù)雜性的特點(diǎn)，大多時(shí)候網(wǎng)絡(luò)輿情本身就充滿了矛盾或?qū)α⒌穆曇?；另一方面則帶來(lái)了信息的爆炸性增長(zhǎng)，并導(dǎo)致官僚體制的信息超載，以至于政府根本沒(méi)有能力做出全面的應(yīng)對(duì)。特別是對(duì)于高度碎片化的網(wǎng)絡(luò)信息，政府回應(yīng)的實(shí)施者或操作者（如新聞發(fā)言人等）沒(méi)有超常的能力和技術(shù)去甄辨哪些聲音是真正民意，什么意見(jiàn)代表了公共利益的立場(chǎng)，怎樣才能做出符合民眾利益要求的反應(yīng)。反過(guò)來(lái)，如果社會(huì)群體或個(gè)人肆意用片面或虛假的民意來(lái)“綁架”政府，不但會(huì)讓政府疲于奔命，而且還會(huì)加劇政府失靈，導(dǎo)致政府公信力的流失。

技術(shù)是一把雙刃劍，良好的技術(shù)能夠提升政府回應(yīng)的水平，但也帶來(lái)了技術(shù)性的困境、抵牾與糾結(jié)，這主要體現(xiàn)在：（1）隨著網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的迅猛發(fā)展，相對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的變幻萬(wàn)端而言，政府回應(yīng)的技術(shù)進(jìn)步既比較遲緩，也缺乏效能；（2）雖然政府已經(jīng)開(kāi)始接受網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的游戲規(guī)則，但政府及其官員的回應(yīng)技術(shù)尚不成熟，甚至常常適得其反，弄巧成拙；（3）政府回應(yīng)的有效性歸根結(jié)底取決于政治與行政體制的運(yùn)作，一味追求回應(yīng)技術(shù)的專業(yè)化，而沒(méi)有必要的制度改革跟進(jìn)，也會(huì)讓政府回應(yīng)變成表面文章；（4）公眾對(duì)于政府回應(yīng)的強(qiáng)烈期待也導(dǎo)致對(duì)政府回應(yīng)的求全責(zé)備，缺乏足夠的理解和寬容，這也使得一些政府官員因?yàn)閾?dān)心出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)，更加謹(jǐn)慎保守、縮手縮腳、舉措失當(dāng)。

三、制度悖論——制度化訴求存在的陷阱與難題

許多研究者都指出，當(dāng)前政府回應(yīng)的制度化程度還很低，“政府及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的思想意志往往是政府回應(yīng)的關(guān)鍵動(dòng)力”[16]，“網(wǎng)絡(luò)民意能否得到回應(yīng)，幾乎是（依）各層次各地區(qū)的行政風(fēng)格與政府官員的個(gè)人好惡而定”[17]（P127）。特別是，解決網(wǎng)絡(luò)公共事件通常依賴于高層權(quán)力的介入，并采取因人因事的權(quán)宜措施，甚至不乏以“私了”方式來(lái)解決的[18]。這種個(gè)案化的處置辦法缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)，雖能暫時(shí)擺平，但無(wú)法形成政府回應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制，也“無(wú)法成為推動(dòng)制度變遷和社會(huì)變遷的力量”[19]。

生機(jī)勃勃的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政及其所形成的輿情環(huán)境，提出了政府回應(yīng)制度化、規(guī)范化和程序化的要求。相應(yīng)地，各級(jí)各地政府都大力推行了政府回應(yīng)方面的制度建設(shè)，包括應(yīng)急管理體制、政府信息公開(kāi)制度、輿情監(jiān)測(cè)制度、新聞發(fā)言人制度和網(wǎng)絡(luò)交辦制度等，也都大量包含了政府回應(yīng)的內(nèi)容。例如，在應(yīng)急管理的基本要求中，包括信息通暢和公開(kāi)、領(lǐng)導(dǎo)親臨一線和靠前指揮，也都是屬于政府回應(yīng)的范疇；信息公開(kāi)條例所確立的“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”有助于厘定政府回應(yīng)民眾信息需求的公開(kāi)義務(wù)。

制度化讓政府回應(yīng)有章可循，按制度辦事一方面提高了政府回應(yīng)的合法性，另一方面則是增加對(duì)政府回應(yīng)的剛性約束。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府回應(yīng)的制度化是非常重要的，也是必不可少的。但值得注意的是，回應(yīng)的制度化與回應(yīng)的質(zhì)量或效果之間并沒(méi)有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，制度化也不意味著政府回應(yīng)力的提升。相反，由于制度所必然具有的黏性，制度化也潛藏著悖論的危機(jī)和陷阱。

網(wǎng)絡(luò)輿情具有即時(shí)性、交互性、突發(fā)性和擴(kuò)散性等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政尤其是網(wǎng)絡(luò)公共事件的演變過(guò)程充滿了偶然性、隨機(jī)性和不確定性，很難做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和防范。而制度化的實(shí)質(zhì)就是對(duì)政府行為給出時(shí)間和空間的坐標(biāo)，要求政府按照事先確定的規(guī)則和程序進(jìn)行，這不僅將限制政府回應(yīng)的想象力和行動(dòng)空間，也將帶來(lái)制度性的時(shí)滯和拖延。就此而言，沒(méi)有什么“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的靈丹妙藥，政府所能做的就是根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情的動(dòng)態(tài)發(fā)展而隨機(jī)應(yīng)變。事實(shí)上，恰恰由于沒(méi)有硬性的制度約束，也沒(méi)有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)壓力，相關(guān)部門(mén)才能靈活機(jī)動(dòng)地把握形勢(shì)，做出高質(zhì)量的回應(yīng)。例如，在“躲貓貓”事件中，云南省委宣傳部別出心裁地組織“公民調(diào)查團(tuán)”，征集網(wǎng)民和社會(huì)各界人士代表介入事件調(diào)查，使本來(lái)劍拔弩張的官民關(guān)系轉(zhuǎn)向緩和。否則，諸如“公民調(diào)查團(tuán)”之類的創(chuàng)意性舉措是很難登上歷史舞臺(tái)的。

制度雖然為政府回應(yīng)提供了準(zhǔn)則和規(guī)范，但無(wú)論怎么說(shuō)明或列舉相關(guān)的要求，制度主要都是原則性的或一般性的規(guī)定，不可能對(duì)所有可能的情況都能做出預(yù)見(jiàn)，也不可能對(duì)各種情況都形成明確詳盡的操作規(guī)范。故此，即便有了制度，也需要執(zhí)行者在事件進(jìn)程中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)實(shí)際情況做出恰當(dāng)選擇，并謀求良好的回應(yīng)效果。例如，在四川省會(huì)理縣官員“懸浮照”被曝光后，會(huì)理縣政府不僅多次通過(guò)媒體和微博等方式向社會(huì)公開(kāi)道歉，贏得網(wǎng)民的諒解，而且還通過(guò)微博推介會(huì)理的旅游風(fēng)光，使一場(chǎng)危機(jī)最后轉(zhuǎn)為城市營(yíng)銷，從而被媒體評(píng)為“政府危機(jī)公關(guān)的成功樣本”[20]。那么，制度化的陷阱就在于，良好的回應(yīng)制度也許可以保證中規(guī)中矩的回應(yīng)，卻很難去創(chuàng)造如此峰回路轉(zhuǎn)的成功效果。

隨著越來(lái)越多的聲音通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)出來(lái)，政府也有意識(shí)地建立起制度化的意見(jiàn)輸入渠道。如一些地方政府建立的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)，就很好地發(fā)揮了觸摸和收聽(tīng)民意的作用。一般認(rèn)為，既然政府已經(jīng)通過(guò)制度化的渠道來(lái)收集民意，就應(yīng)該對(duì)這些意見(jiàn)予以充分的重視和回應(yīng)，但研究表明，“網(wǎng)民留言雖然對(duì)政府政策輸出的影響在數(shù)量上逐漸增加，但政府回應(yīng)的相關(guān)性卻在持續(xù)下降”[21]。也就是說(shuō)，政府回應(yīng)的內(nèi)容并不一定是民眾最為關(guān)心的問(wèn)題，比如民眾關(guān)心的民生問(wèn)題并沒(méi)有得到政策輸出的最大響應(yīng)。而在中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)、地方政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制和錦標(biāo)賽式的晉升機(jī)制等方面的壓力下，城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、GDP增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)問(wèn)題依然在政府議程中占據(jù)著非常優(yōu)先的位置。

政府回應(yīng)的制度化同時(shí)也意味著政府回應(yīng)的專業(yè)化。例如，新聞發(fā)言人制度和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度等，其實(shí)質(zhì)就是設(shè)置專職人員按照制度規(guī)范（包括專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）來(lái)提供專業(yè)化的回應(yīng)。一般認(rèn)為，只要建立起了回應(yīng)制度，就會(huì)順理成章地得到良好的回應(yīng)效果。但事實(shí)上，制度化并不必然會(huì)提高政府回應(yīng)的質(zhì)量和水平。例如，有的地方設(shè)立了新聞發(fā)言人制度，卻無(wú)人來(lái)發(fā)言，新聞發(fā)言人成了拒絕采訪、回避記者和躲避輿論的幌子[22]。尤其需要警惕的是，專業(yè)化本身也蘊(yùn)含著反回應(yīng)性的力量，即專業(yè)化意味著特殊的知識(shí)和技能，并賦予該領(lǐng)域的官僚精英強(qiáng)大的自主權(quán)，由他們決定應(yīng)該什么時(shí)候以什么方式做出什么樣的回應(yīng)，這樣固然會(huì)讓政府回應(yīng)更具有專業(yè)色彩，但也很容易以一種貶低和排斥公民意志的方式來(lái)行使權(quán)力，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)民意的壓制或漠視。

總之，回應(yīng)的制度化與回應(yīng)的及時(shí)性和效果之間的復(fù)雜關(guān)系，使得制度化問(wèn)題成為一個(gè)進(jìn)退維谷的選擇。制度悖論說(shuō)明：（1）制度化并不是解決政府回應(yīng)問(wèn)題的靈丹妙藥，政府回應(yīng)中的問(wèn)題也不會(huì)隨著制度的建立而迎刃而解；（2）制度的生命力在于執(zhí)行，回應(yīng)制度的良性運(yùn)作，需要問(wèn)責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等保駕護(hù)航，否則制度不但是一張毫無(wú)意義的白紙，甚至引發(fā)更多的混亂；（3）“制度就像是錢(qián)，如果沒(méi)有人去‘花它，那么它就什么都不是，不過(guò)是一堆廢紙”[23]（P24），政府回應(yīng)是由公民行動(dòng)驅(qū)動(dòng)的，比建立回應(yīng)制度更為重要的，也許是公民要去積極地提出要求，督促政府及其官員來(lái)做出回應(yīng)。

四、效果悖論——回應(yīng)效果的多元化及其裂隙

所有的政府回應(yīng)都希望獲得良好的效果。影響政府回應(yīng)效果的因素是多種多樣的，其中政府的價(jià)值取向、回應(yīng)的制度化水平、回應(yīng)的技術(shù)選擇等都是影響回應(yīng)效果的關(guān)鍵變量。因此，這三個(gè)方面的回應(yīng)性悖論都會(huì)在不同程度上體現(xiàn)在回應(yīng)效果上，反過(guò)來(lái)說(shuō)，回應(yīng)效果的悖論其實(shí)也是價(jià)值、制度和技術(shù)等方面的悖論綜合作用的結(jié)果。但與這些回應(yīng)悖論相比，效果悖論也有自己的內(nèi)容和特點(diǎn)，這突出表現(xiàn)在回應(yīng)效果的不確定性上：即便政府堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，明智地選擇了回應(yīng)技術(shù)，建立了規(guī)范的回應(yīng)制度，但也很難確保能夠得到一個(gè)令人滿意的回應(yīng)效果。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)社會(huì)特有的多中心的信息結(jié)構(gòu)、公民與政府之間的基礎(chǔ)性關(guān)系以及復(fù)雜多變的輿情環(huán)境，都會(huì)不同程度地決定著回應(yīng)效果。

對(duì)于傳統(tǒng)的民意表達(dá)而言，由于社會(huì)信息結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，公民又沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的約束和制裁權(quán)力，所以政府經(jīng)常通過(guò)強(qiáng)力的手段來(lái)操控回應(yīng)的效果。但在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的信息環(huán)境中，這種管控思維卻容易將政府引入沼澤：政府越是試圖控制局面，就越是可能陷入管控失靈的境地。例如，在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共事件中，有的地方政府使用簡(jiǎn)單的封鎖消息的做法（比如刪帖或封ID），不但于事無(wú)補(bǔ)，反而“將一些本來(lái)能夠化解在基層的網(wǎng)絡(luò)事件在全國(guó)的論壇上進(jìn)一步發(fā)酵升級(jí)，演變?yōu)楣彩录盵24]。既然這條路走不通，一些政府就開(kāi)始轉(zhuǎn)變思維，逐漸學(xué)會(huì)放棄支配性的官僚語(yǔ)言，“紆尊降貴”地和民眾平等對(duì)話，以緩和民眾與政府之間的緊張關(guān)系。但問(wèn)題是，做/說(shuō)得越多，也可能紕漏越多，以至于由于舉措失當(dāng)，而被推向輿論的風(fēng)口浪尖，陷入道義上的被動(dòng)地位。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于信息公開(kāi)不到位、政府公信力的衰落以及權(quán)力監(jiān)督的缺位，一旦出了什么問(wèn)題，民眾往往傾向于戴著有色眼鏡看政府，對(duì)政府進(jìn)行“有罪推定”。再加上一些媒體非理性的炒作和網(wǎng)民的惡搞或跟風(fēng)，即便政府做了認(rèn)真和負(fù)責(zé)的回應(yīng)，也有可能招致罵名。例如，2013年7月，江西瑞昌發(fā)生多名女童遭教師性侵事件。在事件處理中，女副市長(zhǎng)蔣賢智規(guī)勸女童家屬要依法解決問(wèn)題，而不是找政府“私了”賠償，以保護(hù)孩子的隱私。但最后被謠傳為“若我孩子被性侵，不向政府要錢(qián)”[25]，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑與不滿。在很多諸如此類的網(wǎng)絡(luò)公共事件中，政府越是辟謠，民眾越是堅(jiān)信確有其事。政府回應(yīng)不僅沒(méi)有使謠言止于智者，反而帶來(lái)了火上澆油的效果。

可以說(shuō)，在發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息體系中，政府頭頂仿佛時(shí)刻高懸著一把達(dá)摩克斯之劍，政府及其官員根本不可能知道它會(huì)在何時(shí)何地遇到什么樣的意外后果。例如，當(dāng)逯軍說(shuō)出“你是為黨說(shuō)話，還是為人民說(shuō)話”、周久耕說(shuō)出“開(kāi)發(fā)商降價(jià)虧本賣房子要受到處罰”、王勇平說(shuō)出“不管你信不信，反正我信了”的時(shí)候，他們的表達(dá)可能更多是一種下意識(shí)甚至無(wú)意識(shí)行為。在傳統(tǒng)社會(huì)中，這些話基本上會(huì)被官方媒體過(guò)濾掉，而且即便被報(bào)道出來(lái)也不一定能引起觀眾的注意。但在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，這些“雷語(yǔ)”卻被網(wǎng)絡(luò)所定格和放大，引發(fā)空前的公開(kāi)熱議和網(wǎng)絡(luò)圍觀，并出人意料地導(dǎo)致了他們的“下臺(tái)”。

回應(yīng)效果雖然很難預(yù)測(cè)和控制，但并不意味著政府在回應(yīng)問(wèn)題上就完全是被動(dòng)的。事實(shí)上，只要做到對(duì)民意坦誠(chéng)相待，即便是在回應(yīng)時(shí)間和方法等方面造成某些誤會(huì)，也能夠獲得民眾的理解和原諒。但如果政府一開(kāi)始就抱有僥幸心理，對(duì)輿論回避搪塞，甚至倒打一耙，那么一旦事情的真相被揭露，無(wú)論政府再說(shuō)什么或做什么，局勢(shì)也都將不可挽回了。以“劉鐵男案”為例，面對(duì)媒體人羅昌平對(duì)劉鐵男學(xué)歷和經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題進(jìn)行的實(shí)名舉報(bào)，國(guó)家能源局卻回應(yīng)稱相關(guān)消息“純屬污蔑造謠”，將采取法律手段追究舉報(bào)者責(zé)任。但隨著劉鐵男被正式查處，能源局的官方回應(yīng)也就成了公眾的笑料。

隨著公民權(quán)利意識(shí)的進(jìn)步，政府回應(yīng)日益變得理所當(dāng)然。但對(duì)于社會(huì)“井噴式”的權(quán)利訴求，如果政府對(duì)所有的網(wǎng)絡(luò)民意都有求必應(yīng)，那么任何特殊要求都有可能輕易地被正當(dāng)化。這樣不但會(huì)導(dǎo)致個(gè)別利益綁架了公共利益，而且“最終導(dǎo)致政府承擔(dān)的責(zé)任超出其能力限度，而使整個(gè)社會(huì)表現(xiàn)出不可治的狀態(tài)”[26]。政府越是回應(yīng)，民眾越依賴政府，也就越是需要政府干預(yù)。結(jié)果往往是公共治理墮入“家長(zhǎng)主義”的惡性循環(huán)。此外，與積極回應(yīng)相比，消極無(wú)為往往被看成是“原罪”。但饒有意味的是，消極無(wú)為雖然導(dǎo)致了拖延和不負(fù)責(zé)任等弊病，但也意外地形成了一種“信息過(guò)濾機(jī)制”，即在龐雜混亂的網(wǎng)絡(luò)信息中，分辨出網(wǎng)絡(luò)輿情的是非真?zhèn)危裨V求的輕重緩急，還可以起到檢驗(yàn)政府回應(yīng)效果的作用。這也客觀上有利于政府去關(guān)注和解決重要的問(wèn)題。

總而言之，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的政府回應(yīng)效果具有強(qiáng)烈的不確定性特點(diǎn)，其具體含義是多方面的。（1）面對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共事件，回應(yīng)效果不再取決于政府單方面的意志，而是由政府和公民的互動(dòng)而共同建構(gòu)的。如果缺少公民認(rèn)同和支持，即便政府有良好的初衷，也不一定會(huì)帶來(lái)積極的結(jié)果。（2）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的開(kāi)放、平等、便捷和去中心化，正在逐漸改變政府單中心的治理過(guò)程，在更為復(fù)雜的信息環(huán)境下，政府和社會(huì)的輿論博弈要更講究細(xì)節(jié)和策略。（3）民意是抽象且多變的，作為公共利益的維護(hù)者，政府不能簡(jiǎn)單地被民意牽著鼻子走。在充分尊重民意的同時(shí)，政府也需要保持一定的自主性和獨(dú)立性，做出客觀而審慎的判斷，發(fā)揮引導(dǎo)和矯正民意的作用。

政府回應(yīng)是非常重要的，但也是相當(dāng)復(fù)雜的，做好政府回應(yīng)并不容易。建立一個(gè)更具回應(yīng)性的政府，必須要考慮到政府回應(yīng)的內(nèi)在限制，要正視政府回應(yīng)中的悖論問(wèn)題，否則只會(huì)導(dǎo)致更多的誤解和對(duì)立。為了分析方便，本文將政府回應(yīng)的悖論主要分類為價(jià)值悖論、技術(shù)悖論、制度悖論和效果悖論四個(gè)方面。但在實(shí)踐過(guò)程中，這四種形式的悖論并不是截然分立的，而是互相影響的。此外，本文主要是對(duì)政府回應(yīng)中存在的悖論進(jìn)行概括、描述和分析，而并未就悖論產(chǎn)生的原因及其機(jī)制進(jìn)行深入的探討，這也是后續(xù)研究需要跟進(jìn)的問(wèn)題。

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責(zé)任編輯：劉瓊蓮