“重視法治政府應(yīng)像重視GDP一樣”

王全寶

最近幾年，馬懷德在不同場(chǎng)合多次呼吁用“法治GDP”來推動(dòng)行政法治建設(shè)，他呼吁將“法治GDP”納入官員政績(jī)考核體系。

最近，由馬懷德教授領(lǐng)銜的中國(guó)政法大學(xué)“全國(guó)法治政府評(píng)估”課題組，對(duì)53個(gè)城市的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了調(diào)研測(cè)評(píng)，但結(jié)果并不樂觀。

中國(guó)新聞周刊：目前我國(guó)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀存在哪些問題？

馬懷德：對(duì)于目前法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀，我持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。目前建成法治政府所依托的法律體系框架初成，但有一些重要的立法任務(wù)如行政程序法還沒有完成。有些領(lǐng)域甚至還處于無法可依，而是依政策行政、依文件行政，或者一事一法、個(gè)別對(duì)待的狀態(tài)。

尤其是部分法律出臺(tái)多年后實(shí)施效果很不理想，制度運(yùn)行中的弊端長(zhǎng)時(shí)間沒有得到根本解決，如行政訴訟法、行政復(fù)議法、國(guó)家賠償法等。有的制度在施行之后就處于被變相架空的狀態(tài)，如行政許可法。

從地方上看，地方政府的依法行政水平存在巨大的層級(jí)、區(qū)域差別。

從個(gè)體看，一部分公務(wù)人員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)如期建成法治政府的信心不足，抱持消極觀望乃至抵觸的態(tài)度。相當(dāng)一部分社會(huì)公眾對(duì)中央建成法治政府的決心也持懷疑態(tài)度，對(duì)實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)期望不高。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于政府而言，“法無授權(quán)不可為”，目前各級(jí)政府的行政活動(dòng)對(duì)于這一基本要求是否已經(jīng)達(dá)標(biāo)了呢？

馬懷德：客觀說，目前各級(jí)政府職權(quán)法定原則還沒有被完整地貫徹，目前一些地方政府的行政活動(dòng)離這一基本要求還有不小差距。

第一，各級(jí)政府的權(quán)力清單還沒有明確和公布，各部門的“三定方案”還處于不公開的狀態(tài)；第二，對(duì)某些領(lǐng)域的行政管理一直沒有立法授權(quán)，這既導(dǎo)致管理部門不斷自授權(quán)力，擴(kuò)張管理邊界，又因臨事定規(guī)、朝令夕改使被管理者始終缺乏明確、穩(wěn)定的預(yù)期；第三，部分立法授權(quán)過于寬泛，法律條文設(shè)計(jì)過于原則和簡(jiǎn)陋，使執(zhí)法者擁有巨大裁量權(quán)，權(quán)力實(shí)際運(yùn)行常常背離法律原旨；第五，行政規(guī)范性文件違法擴(kuò)權(quán)得不到有效治理，規(guī)范性文件在目前的國(guó)家治理中還發(fā)揮著巨大影響，但沒有得到有效規(guī)范。這些文件以言代法，使依法行政蛻變?yōu)橐牢募姓?/p>

中國(guó)新聞周刊：“全國(guó)法治政府評(píng)估”課題組對(duì)53個(gè)城市的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了調(diào)研測(cè)評(píng)，總體評(píng)價(jià)情況如何？

馬懷德：課題組發(fā)現(xiàn)，各地法治政府建設(shè)發(fā)展并不平衡，還有很大提升空間。

本次評(píng)估滿分為300分。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，被評(píng)估的53個(gè)城市的平均得分為188.87分。若以總分的60%為及格線，有36個(gè)城市得分及格，17個(gè)城市不及格。

53個(gè)城市政府對(duì)法治政府建設(shè)的重要性有一定認(rèn)識(shí)，相關(guān)制度建設(shè)框架基本形成，但還存在整體水平不高的問題。

通過測(cè)評(píng)，我們感覺法治政府建設(shè)中形式主義傾向特別嚴(yán)重。比如，一些地方政府對(duì)依法行政的組織推進(jìn)工作呈現(xiàn)模式化、套路化，停留于口頭承諾，缺乏實(shí)質(zhì)舉措；部分推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度過于簡(jiǎn)略、粗糙，多宏觀和原則性規(guī)定，少可操作舉措，對(duì)行政權(quán)力剛性約束不足；一些制度，如行政問責(zé)等，有規(guī)定無落實(shí)，實(shí)際中運(yùn)用非常有限。

此外，部分制度如行政審批網(wǎng)上辦理、投訴舉報(bào)處理，實(shí)際效果低于其形式規(guī)定。部分建設(shè)舉措停留于應(yīng)付上級(jí)要求、顯示“政績(jī)”上，不能有效提升行政權(quán)的規(guī)范程度。這同時(shí)也導(dǎo)致本次評(píng)估中公眾的滿意度評(píng)價(jià)普遍偏低。

中國(guó)新聞周刊：中央提出2020年基本建成現(xiàn)代法治政府的總目標(biāo)，你認(rèn)為該如何進(jìn)一步去推動(dòng)？

馬懷德：我認(rèn)為要加強(qiáng)和推動(dòng)法治政府建設(shè)評(píng)估。中央政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)政府加快法治政府建設(shè)的動(dòng)力，最能迅速見效的方式就是開展評(píng)估。

國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定全國(guó)性的法治政府評(píng)估指標(biāo)，將2020年基本建成現(xiàn)代法治政府的總目標(biāo)分解到每一年度，自上而下逐級(jí)逐年進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的重要部分，作為地方政府官員獎(jiǎng)懲、任免的重要依據(jù)之一，使地方政府官員像重視GDP一樣來重視法治政府建設(shè)指標(biāo)。

另外，要大力支持學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織自主實(shí)施第三方的法治政府建設(shè)評(píng)估，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注、討論法治政府建設(shè)的輿論環(huán)境，促使地方各級(jí)政府形成競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)，更加致力于盡早實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)。