“全國文明城市”引發(fā)的競賽

閔杰

從10月開始，全國近百個城市都在忙著準(zhǔn)備一項(xiàng)三年一次的“大考”——“全國文明城市”測評檢查。

10月14日，武漢市召開了創(chuàng)建全國文明城市動員部署大會。讓參會者始料未及的是，會議的第一項(xiàng)議程竟然是，“現(xiàn)場默寫社會主義核心價(jià)值觀24字”。在手機(jī)信號屏蔽的會場內(nèi)，400余名官員現(xiàn)場被測評。事后統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)場有87.6%的人回答正確。

在全國文明城市的測評中，社會主義核心價(jià)值觀的知曉率必須達(dá)到100%，而武漢市的檢查組隨機(jī)抽查時發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)武漢市民說不出這24個字的內(nèi)容。

武漢參與“全國文明城市”已有12年，但屢次與之失之交臂，已經(jīng)成為一塊“心病”。目前，全國30個省會和副省級城市中，只有武漢、哈爾濱、沈陽、西安、濟(jì)南、蘭州等6個城市未當(dāng)選“全國文明城市”。

今年，武漢首次具備申報(bào)“全國文明城市”的資格，暫未出現(xiàn)一票否決的重大安全事故?！艾F(xiàn)在是武漢離全國文明城市最近的時候，要克難攻堅(jiān)、背水一戰(zhàn)?！笔膸煷髸希錆h市委書記阮成發(fā)要求各區(qū)書記掛帥，騎自行車、坐公交車親臨一線檢查。

從2003年中央文明委決定正式下發(fā)評選通知開始，已經(jīng)開展過三屆評選，今年是第四次評選的收官之年。因此，幾乎所有獲得評選提名城市和上屆的當(dāng)選城市，都在以自上而下、全城動員的方式，迎接最后的沖刺。

沖刺的動力在于，在當(dāng)前五花八門的城市榮譽(yù)中，“全國文明城市”幾乎是被所有城市一致視為含金量最高的一塊“金字招牌”。而這塊“金匾”引發(fā)的，是中國城市之間最大規(guī)模、最全方位的競賽。

考什么？

第一批全國文明城市評選開始于2003年，2005年公布了首批獲獎城市和城區(qū)。廈門、青島、大連、寧波、深圳、包頭、中山、煙臺、張家港等9個城市和天津和平區(qū)、上海浦東新區(qū)、北京西城區(qū)等3個城區(qū)，首次領(lǐng)回“金匾”。

因?yàn)楂@獎城市數(shù)量極少，這次評選在社會上引起很大反響。但與此相關(guān)的活動，其實(shí)可以追溯到更早。

1997年5月26日，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會成立。1999年和2002年，中央文明委分兩批共表彰創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市（區(qū)）121個。

這一時期的表彰，更多類似傳統(tǒng)的、常規(guī)性的表彰，而不是真正競爭性的評選。根本的原因在于，缺乏一套系統(tǒng)的、可操作性的指標(biāo)體系。因?yàn)椤拔拿鞒鞘小笔且粋€非常復(fù)雜的概念，許多定性指標(biāo)難以量化，許多主觀指標(biāo)難以測量。

為了使“文明城市”的評選能夠更制度化和規(guī)范化，從2002年起，中央文明辦組織專家開始研制《全國文明城市測評體系》。

華東理工大學(xué)教授、上海華夏社會發(fā)展研究院院長鮑宗豪和當(dāng)時的上海市文明辦接下了這個任務(wù)，鮑宗豪成為了這套“測評體系”的主要研究者和首席專家。

“在此之前，我主要做文明社區(qū)的測評指標(biāo)體系研究，我給當(dāng)時的上海市文明辦主任許德明寫了一封信，說‘文明社區(qū)評選表彰不能僅憑領(lǐng)導(dǎo)感覺”，鮑宗豪告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時就提出，要引進(jìn)類似企業(yè)的“ISO900”標(biāo)準(zhǔn)。

由此研制出的上海市“文明社區(qū)”測評體系，成為全國第一個量化的文明測評標(biāo)準(zhǔn)，也引起了中央文明辦的關(guān)注，“據(jù)說當(dāng)時也找了北京的研究機(jī)構(gòu)，但拿出的方案操作性不強(qiáng)”。

鮑宗豪和上海市文明辦在2002年接受了研制任務(wù)的委托，項(xiàng)目在當(dāng)時被列為國家社會科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目，“當(dāng)時以為做起來很快，但我們整整做了2年零8個月”。

研究面臨的第一個難題是，“文明城市”到底從理論上如何界定？應(yīng)該如何衡量“文明城市”的標(biāo)準(zhǔn)？

為了更廣泛聽取意見，鮑宗豪和其他研究者進(jìn)行了幾輪調(diào)研，走了幾十個城市，“中國太大，東中西部的差異太大，甚至東北地區(qū)情況也不一樣，因此剛開始我們也走過彎路，設(shè)計(jì)了16套測評體系。”

繁瑣的測評體系設(shè)計(jì)引起一些省份的不滿，認(rèn)為這種評選太麻煩了，“他們提出，既然評選是全國范圍的，那標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一樣的?！滨U宗豪說，東中西部的差異，主要體現(xiàn)在GDP、文化設(shè)施投入等硬件上，在后來的設(shè)計(jì)中，這些硬件只作為調(diào)節(jié)指標(biāo)，而更能體現(xiàn)城市文明的軟環(huán)境改善和軟實(shí)力提升，成為設(shè)計(jì)中的主要指標(biāo)，“前后修改了二十多次，花了一年時間才把概念界定下來，讓大家接受?！?/p>

2004年9月，測評體系正式頒布試行，共119項(xiàng)指標(biāo)，在2005年第一次將“測評體系”投入實(shí)戰(zhàn)，應(yīng)用于第一批全國文明城市的測評。

從2008年開始，測評體系開始進(jìn)行第二輪修訂，不少中央領(lǐng)導(dǎo)和幾十個中央部委都提出了修改意見。中央政治局委員、時任國務(wù)委員劉延?xùn)|，提出將集中排查整治治安“混亂地區(qū)”，改為“重點(diǎn)地區(qū)”。時任財(cái)政部長謝旭人，建議把“人民群眾對教育的滿意度”納入測評指標(biāo)。時任國家旅游總局局長邵琪偉提出：“在城市中心廣場設(shè)立游客服務(wù)中心”，為來自各地的游客提供信息和服務(wù)。不過，這條建議經(jīng)過論證后不具普遍性，未納入體系。

在鮑宗豪看來，這套“測評體系”為了更好地應(yīng)對可持續(xù)城市化面臨的挑戰(zhàn)，特別突出了對各城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的引導(dǎo)。

例如，《測評體系》中設(shè)置的“人口與生活質(zhì)量”“社會保障”（城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、住房保障制度、社會救助體系等）測評指標(biāo)，目的在可持續(xù)城鎮(zhèn)發(fā)展過程中提高人民生活水平，促進(jìn)社會進(jìn)步。

“第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率”“單位GDP能耗”等指標(biāo)，意在引導(dǎo)全國各城市發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，外向型向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變。

“公眾對城市環(huán)保的滿意率”“節(jié)能減排”等降低碳排放的指標(biāo)，目的是引導(dǎo)各城市減少發(fā)展的代價(jià)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化、可持續(xù)城市化。

另外，測評體系還注意到了“公共空間”“公共需求”“公共服務(wù)”“公共管理”、“公共安全”。例如，《測評體系》中在借鑒西班牙巴塞羅那、新加坡等公共空間政策的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)置了“人均公共綠地”“城市棚戶區(qū)改造”“公共場所道德”等指標(biāo)，希望以此提升城市宜居、可持續(xù)城市化的品質(zhì)。

除“硬件”須達(dá)標(biāo)外，市民的言行舉止、文明意識等“軟件”也將成為得分的關(guān)鍵。電影院是否有手機(jī)鈴聲、市民能否熱情為陌生人指路、公共設(shè)施的維護(hù)程度等都是評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。按規(guī)定，主干道上每5公里違章停車超過2輛、交通路口行人闖紅燈現(xiàn)象超過比率，即被評為不達(dá)標(biāo)。

這條測評體系在當(dāng)時收獲了不少贊譽(yù)，已故的北京大學(xué)湯一介教授認(rèn)為，“測評體系將城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種現(xiàn)象予以量化、規(guī)范化、程序化，在哲學(xué)社會科學(xué)的科學(xué)化與社會化方面是一個重要的突破?！?/p>

而在鮑宗豪看來，測評體系不僅是評選表彰的一套標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上建立了一套對城市可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)思路，“很多地方政府一把手對這套體系非常歡迎，這實(shí)際上相當(dāng)于給他們提供了一個系統(tǒng)性的指導(dǎo)和抓手，他只要認(rèn)真按照這套體系去進(jìn)行任務(wù)分解和落實(shí)，城市的文明管理水平一定會顯著提高”。

這套測評體系所產(chǎn)生的影響正在擴(kuò)大化，“每次進(jìn)行修訂時，幾十個中央部委都會非常認(rèn)真的提出修改意見，希望將他們的主要工作考核標(biāo)準(zhǔn)納入其中，以此來對地方政府的落實(shí)情況產(chǎn)生影響?！滨U宗豪告訴《中國新聞周刊》，另一個更重要的意義在于，標(biāo)準(zhǔn)的存在，不會因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)者的改變而發(fā)生變化。

怎么考？

為使測評更具公信力，從第一屆開始，中央文明辦就委托國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)來進(jìn)行獨(dú)立測評。

第一屆的評選，國家統(tǒng)計(jì)局選派了180多位調(diào)查隊(duì)員分成12個組赴30多個候選城市（區(qū)），進(jìn)行實(shí)地考察。

“為避免數(shù)據(jù)失真，我們不得不像地下工作者一樣，悄悄潛入一個城市。”時任國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)處長的程學(xué)斌曾經(jīng)回憶，他帶領(lǐng)14個來自不同省份的調(diào)查隊(duì)員，前往3個參評城市進(jìn)行測評。他們以普通旅游者身份準(zhǔn)時進(jìn)入一個城市，抵達(dá)當(dāng)?shù)睾螅蜷_一個保密大信封，里面羅列著在這個城市要實(shí)地考察的汽車站、建制村、文明社區(qū)、醫(yī)院、集貿(mào)市場、主要商業(yè)大街等20個電腦隨機(jī)指定的申報(bào)地點(diǎn)，以及出租車、飯店、街巷、交通路口等50個隨機(jī)選取的非申報(bào)地點(diǎn)。

為確?！安恍姑堋?，中央文明辦和國家統(tǒng)計(jì)局也做了專門設(shè)計(jì)，在臨出發(fā)的前一晚，團(tuán)長才拿到第二天要去哪里的通知。而其他人員，則要臨登機(jī)前拿到登機(jī)牌，才知道自己的目的地。

為反映一個城市的常態(tài)，不對真實(shí)狀況產(chǎn)生干擾，調(diào)查隊(duì)員們要想各種辦法：有的冒充夫妻倆租房子，進(jìn)入老城區(qū)，察看排水設(shè)施是否“完善，無露天排水溝渠”，街巷路面是否“硬化，無明顯坑洼積水”；有的以消費(fèi)者身份進(jìn)入美發(fā)店，察看從業(yè)人員是否“持證（健康證）上崗”，公共用具是否“嚴(yán)格消毒”。

結(jié)束實(shí)地考察，進(jìn)入審核材料環(huán)節(jié)后，如何對當(dāng)?shù)卣峁┑臄?shù)據(jù)去偽存真，也是對調(diào)查隊(duì)員的考驗(yàn)。例如，如果調(diào)查員對“交通死亡率過低”存疑，則會打電話詢問車管所當(dāng)?shù)貦C(jī)動車保有量，最后發(fā)現(xiàn)保有量被“放大”了，于是死亡率下降了。

調(diào)查隊(duì)員的結(jié)論也不是隨心所欲，國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定，在調(diào)查過程中，失分項(xiàng)還是得分項(xiàng)，都必須有案可查。比如，某個失分項(xiàng)目旁會有這樣一條記錄，“在公交車上，5位老人抱小孩，無一個年輕人給他們讓座。時間：8時45分?！倍鴮τ谲囕v違章停車，測評人員都要用手機(jī)或相機(jī)拍攝下來，用證據(jù)說話。

為確?？陀^、真實(shí)地反映群眾的意見，測評體系要求在副省級/省會城市入戶調(diào)查800戶，地級市600戶，縣級市400戶?！氨热缯f一個區(qū)要隨機(jī)調(diào)查240戶，每個社區(qū)要調(diào)查30戶，就需要隨機(jī)從現(xiàn)有40個社區(qū)中找8個社區(qū)進(jìn)行調(diào)查?！背虒W(xué)斌說。

無論是實(shí)地考察的項(xiàng)目，還是問卷調(diào)查的題目，測評組都盡可能選擇與群眾生活密切相關(guān)的內(nèi)容，了解群眾評價(jià)。

“我們到了南方一個城市，隨機(jī)給見義勇為基金提供的三個人打了電話，看獎金落實(shí)沒有?！背虒W(xué)斌說，58個實(shí)地考察項(xiàng)目中，直接接觸市民，明察暗訪，占總分值的28%左右；問卷調(diào)查項(xiàng)目也占到總分值的20%左右。

在第一屆的評選中，群眾也發(fā)揮了監(jiān)督的作用。有群眾舉報(bào)個別申報(bào)城市在迎接測評過程中存在臨時突擊迎檢、干擾群眾生活等問題，中央文明辦為此專門發(fā)文制止。

中央部委和主管部門的意見也往往具有“話語權(quán)”。在第一屆的評選中，一些中央部委對參評城市提出了不少意見。例如，有的城市是環(huán)保不過關(guān)，水、氣等污染嚴(yán)重；有的城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在問題，還有的城市在日常衛(wèi)生管理上存在薄弱環(huán)節(jié)。

因?yàn)檫@些意見，有5個城市被一票否決，最終“出局”。

嚴(yán)肅考紀(jì)

2012年，國務(wù)院曾清理了100多項(xiàng)評選表彰，但“全國文明城市”的評選得以保留。

在鮑宗豪看來，保留的原因，一方面是文明城市建設(shè)能給市民帶來實(shí)惠，另一方面，即使得不到稱號，政府也樹立了“公共政府”的良好形象。

不少城市和市民確實(shí)從評選中受益。例如，為評選第一屆全國文明城市，僅可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境中的一項(xiàng)——城市污水處理率的達(dá)標(biāo)，廣州市就投入數(shù)十億元的建設(shè)資金，使珠江廣州段的水質(zhì)得到提升。

體系里還硬性規(guī)定了必須向市民免費(fèi)開放公共文化館、博物館、圖書館，必須為未成年人思想道德建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良條件、必須杜絕重大安全生產(chǎn)事故等諸多指標(biāo)，如果未達(dá)到要求，則實(shí)行“一票否決”。

還有一個非常重要的環(huán)節(jié)，就是群眾對社會治安、對政府保障人民文化權(quán)益、對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平等方面的滿意度。如果這項(xiàng)滿意度上不去，即使刷再多標(biāo)語、建再多標(biāo)志性工程，也評不上去。

不過，關(guān)于“全國文明城市”評選的批評聲音也一直存在。

“創(chuàng)建的時候城市面貌確實(shí)有所改觀，但好像檢查組一走，原來的不文明現(xiàn)象馬上就恢復(fù)原狀”，在很多城市的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)里，都可以看到對這種“走過場”和形式主義的抱怨。

“全國文明城市”的評選每年一次測評，三年一次總評。每年的8月至9月，中央文明辦都會委托國家統(tǒng)計(jì)局，對全國文明城市和先進(jìn)城市，進(jìn)行“城市文明程度指數(shù)”測評并公布排名。

不少城市1到8月份，就開始了各項(xiàng)臨時性的準(zhǔn)備工作。2011年8月及2012年8月，北京的媒體都曾報(bào)道過北京市朝陽區(qū)多家小店面突然關(guān)停。關(guān)停原因是“為迎接文明城區(qū)測評”。

類似的現(xiàn)象在很多城市都極為普遍，引起很多市民的反感，認(rèn)為這種整頓只是“一陣風(fēng)”，各地也只是在“應(yīng)付”。

中央文明辦專職副主任徐令義曾將這些問題歸結(jié)為“假”“繁”“急”。

假，就是在評選前臨時抱佛腳，搞會戰(zhàn)式創(chuàng)建，搞人海戰(zhàn)術(shù)，搞突擊迎檢，許多問題在評選結(jié)束后“濤聲依舊”。有的活動號稱上百萬人參加，數(shù)字摻水，質(zhì)量摻假。

繁，就是任務(wù)壓得重、上報(bào)材料多、工作程序繁，基層工作疲于應(yīng)付檢查。一些測評項(xiàng)目要求提供臺賬資料，卷帙浩繁，耗時費(fèi)力。一些地方為了迎檢，沿街關(guān)門鎖店，驅(qū)趕商販，弄得雞飛狗跳。

急，就是短期行為、急躁冒進(jìn)、急功近利。有的地方提出兩三年就要創(chuàng)成文明城市；有的地方只重拿牌子、講面子，搞形象工程。

或許因?yàn)楦鞯卦谠u選過程中，各地多少都存在類似問題，許多城市因此顯得并不自信。在《中國新聞周刊》調(diào)查采訪過程中，先后聯(lián)系了秦皇島、煙臺等多個城市，采訪要求都被婉拒。

即使是煙臺，這個全國為數(shù)不多的連續(xù)三屆獲選的“全國文明城市”，文明辦工作人員在請示領(lǐng)導(dǎo)后給出的答復(fù)是，“煙臺一直堅(jiān)持創(chuàng)建為民，創(chuàng)建利民，這些都是我們的日常工作，市領(lǐng)導(dǎo)的意見是不宜宣傳?！?/p>

為改進(jìn)評選過程中的弊端，在2014年年終評選檢查到來之前，中央文明辦也對今年的評選進(jìn)行了改革。

一方面是對測評指標(biāo)進(jìn)行“瘦身”，給基層減壓。對原《體系》369項(xiàng)指標(biāo)作了大幅縮減，在保持基本框架不變的前提下，刪除了同質(zhì)化、時效性不強(qiáng)、過于瑣碎的指標(biāo)，保留了146項(xiàng)，刪減比例達(dá)60%。

同時，為了防止“走過場”，在測評方法上也進(jìn)行了調(diào)整，將原來的集中測評調(diào)整為分散測評，由原來的集中2-3天的集中測評變?yōu)椴欢ㄆ凇⒍噍喆纬椴榘翟L，防止各地突擊迎檢。原來的入戶調(diào)查也調(diào)整為電話問詢和隨機(jī)街訪，主要是防止“臨時安排”，測評組到城市暗訪，不查閱材料、不聽取匯報(bào)、不入戶調(diào)查。

不過，在當(dāng)前的城市管理現(xiàn)狀下，真正依靠長效管理、不搞“突擊迎檢”似乎并不現(xiàn)實(shí)。

對武漢來說，從10月開始，即進(jìn)入了倒計(jì)時，每天將抽查30臺出租車、10個建筑工地、10個學(xué)校食堂、10個社區(qū)、6個電影院……每天通報(bào)42類公共場所的測評結(jié)果和整改情況。

對創(chuàng)建不力者，更是出“硬招”。武漢專門出臺《創(chuàng)建全國文明城市工作責(zé)任追究辦法》，列出10種問責(zé)情形，對不履行職責(zé)，敷衍拖延的，追究當(dāng)事人的責(zé)任，如發(fā)生造成全國影響的重大安全事故，重則免職。

對于這場全國城市之間的“高考”來說，要想考出“真功夫”，難度或許不亞于真正的高考。