民革中央

自2002年中共中央在安徽省開展糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)以來，我國已初步形成以糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的綜合性收入補(bǔ)貼，以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、能繁母豬飼養(yǎng)補(bǔ)貼等為主的專項(xiàng)生產(chǎn)性補(bǔ)貼，和糧食最低收購價(jià)等價(jià)格支持政策相結(jié)合的綜合性糧食補(bǔ)貼政策體系。其中糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼“四大補(bǔ)貼”投入額度由2004年的145.2億元增加到2012年的1649億元，增幅超過10倍。

補(bǔ)貼取得了良好成效。一是穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)。2013年全國糧食播種面積111951.4千公頃（167927.1萬畝），比2012年增加746.8千公頃（1120.2萬畝），增長(zhǎng)0.7%。全國糧食總產(chǎn)量60193.5萬噸（12038.7億斤），比2012年增加1235.6萬噸（247.1億斤），增長(zhǎng)2.1%。二是促進(jìn)了規(guī)模化生產(chǎn)。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的帶動(dòng)下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)了從人畜力作業(yè)為主向機(jī)械作業(yè)為主的歷史性跨越，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由零散、低效的小戶經(jīng)營向規(guī)?；?、集約化、組織化經(jīng)營快速轉(zhuǎn)變。種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社已成為糧食生產(chǎn)經(jīng)營的骨干力量，種了全國1/10多的地，產(chǎn)出了1/5多的糧食。三是加快了新品種推廣應(yīng)用，良種覆蓋率提高。至2011年，全國主要糧食品種良種覆蓋率達(dá)到96%以上，畝產(chǎn)首次達(dá)700斤以上，單產(chǎn)提高對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)80.5%。四是增加了農(nóng)戶種糧收入。補(bǔ)貼成為種糧農(nóng)民尤其是種糧大戶收入的重要組成部分，向農(nóng)民傳達(dá)了國家扶持農(nóng)業(yè)、重視農(nóng)業(yè)的積極信息，在一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)戶種糧的信心。

現(xiàn)有補(bǔ)貼政策還存在一些問題，一是糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，生產(chǎn)成本高漲，政策補(bǔ)貼激勵(lì)效應(yīng)日漸降低。受農(nóng)資價(jià)格持續(xù)上升、勞動(dòng)力價(jià)格不斷上漲、物流運(yùn)輸作業(yè)成本增加等影響，糧食生產(chǎn)成本一直呈快速上升態(tài)勢(shì)，漲幅及金額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額和增幅。以廣東省種植稻谷為例，2013年早晚稻成本每畝分別為1206.95元和1323元，與此同時(shí)，廣東“三大補(bǔ)貼”（不包括地級(jí)市及以下補(bǔ)貼）2013年為每畝112元，落后于成本增幅，畝補(bǔ)貼絕對(duì)額度不及總成本的1/10。二是補(bǔ)貼實(shí)施行政成本高，基層配套工作經(jīng)費(fèi)少，政策落實(shí)難度大。我國種糧仍以中小農(nóng)戶為主，種糧補(bǔ)貼政策面向所有種糧農(nóng)民，種糧補(bǔ)貼面積核實(shí)工作量巨大。另一方面，各項(xiàng)補(bǔ)貼政策的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、范圍、補(bǔ)貼發(fā)放方式和發(fā)放時(shí)間不統(tǒng)一，每一項(xiàng)補(bǔ)貼政策都要經(jīng)過相應(yīng)的操作程序，落實(shí)過程中需要申報(bào)、統(tǒng)計(jì)匯總、公示等一系列操作步驟，補(bǔ)貼資金發(fā)放還需要兌付、建檔立冊(cè)等工作環(huán)節(jié)，操作程序復(fù)雜，行政運(yùn)作成本高，政策落實(shí)的難度相當(dāng)大。三是補(bǔ)貼的政策目標(biāo)不清晰?，F(xiàn)行“四大補(bǔ)貼”屬于“普惠制”，很多地方選擇按照稅改面積或承包耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼，“有地者有補(bǔ)貼”，糧食補(bǔ)貼與是否種糧脫鉤，并不能起到鼓勵(lì)種糧的作用。同時(shí)，一部分農(nóng)戶認(rèn)為，土地不流轉(zhuǎn)可以享受各級(jí)種糧補(bǔ)貼，流轉(zhuǎn)后可能會(huì)失去土地承包相關(guān)權(quán)益，因此寧愿粗放式種糧，甚至撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)給種糧大戶。而由于擴(kuò)大種植面積的農(nóng)戶補(bǔ)貼未相應(yīng)增多，也不利于激勵(lì)種糧農(nóng)民特別是種糧大戶的積極性。四是宣傳不到位，監(jiān)督監(jiān)管難到位。由于補(bǔ)貼種類多，補(bǔ)貼范圍存在交叉、重疊現(xiàn)象，補(bǔ)貼發(fā)放方式多種多樣，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各不相同，每年政策又時(shí)有變化，多數(shù)農(nóng)民對(duì)政策知曉不全面，不能判斷到手的補(bǔ)貼種類是否齊全、金額是否足夠、是否按照實(shí)際情況發(fā)放，致使監(jiān)督體系中最需要的群眾監(jiān)督嚴(yán)重缺失。主管部門也無力逐戶核實(shí)作物種植情況和種植面積，各地少補(bǔ)、錯(cuò)補(bǔ)、騙補(bǔ)等違規(guī)情況時(shí)有發(fā)生。

為完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，我們建議：

一、將地方財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)貼與地區(qū)糧食狀況掛鉤

以地方農(nóng)田保有量、糧食種植面積、糧食產(chǎn)量或者糧食自給率的變化水平，確定該地區(qū)的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例，避免經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省“重經(jīng)濟(jì)輕農(nóng)業(yè)”的態(tài)勢(shì)蔓延。取消產(chǎn)糧大縣和縣以下、部分減免產(chǎn)糧大市的種糧項(xiàng)目配套資金，解決種糧越多財(cái)政支出越多的矛盾，消除農(nóng)業(yè)大省、大市、大縣的顧慮，從而安心抓糧食生產(chǎn)。加大對(duì)糧食生產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。參照中央對(duì)地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，縮小糧區(qū)市縣財(cái)政收支缺口。進(jìn)一步加大產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度，中共中央涉農(nóng)增量資金進(jìn)一步向糧區(qū)傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)糧區(qū)市縣地方財(cái)政收支達(dá)到或者超過全國市縣平均水平。落實(shí)基層政府部門的工作經(jīng)費(fèi)。增加基層業(yè)務(wù)部門的工作經(jīng)費(fèi)，并適當(dāng)配備電腦、統(tǒng)計(jì)軟件等技術(shù)設(shè)備和技術(shù)人才，用于完成村、鎮(zhèn)開展入戶調(diào)查、統(tǒng)計(jì)審核、清冊(cè)登記、數(shù)據(jù)錄入和復(fù)核等相關(guān)工作，盡量確保政策實(shí)施的針對(duì)性和有效性。

二、著力提升各種補(bǔ)貼對(duì)種糧的激勵(lì)效應(yīng)

農(nóng)資綜合補(bǔ)貼應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼與種植面積掛鉤，改變目前“按地補(bǔ)貼”的做法，確保與政策對(duì)發(fā)展糧食生產(chǎn)的激勵(lì)目標(biāo)相一致；實(shí)施補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將補(bǔ)貼與統(tǒng)計(jì)部門公布的種養(yǎng)成本掛鉤，結(jié)合近年物價(jià)上漲、農(nóng)業(yè)行業(yè)收入和中央財(cái)政收入等情況，有序擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模、補(bǔ)貼范圍，合理提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，減緩成本快速增加對(duì)農(nóng)業(yè)收益的嚴(yán)重侵蝕。應(yīng)將糧食直補(bǔ)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼一并發(fā)放，減少行政操作成本。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼可采取申請(qǐng)補(bǔ)貼、選機(jī)購機(jī)、補(bǔ)貼報(bào)銷各環(huán)節(jié)分離的操作方式，加強(qiáng)補(bǔ)貼執(zhí)行的管理和監(jiān)督，減少尋租滋生腐敗的空間。逐步開展涉農(nóng)資金整合工作，改善當(dāng)前涉農(nóng)資金“散、小、亂、雜”的局面，提高涉農(nóng)資金使用效益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，應(yīng)構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，實(shí)行強(qiáng)制性投保和自愿投保相結(jié)合，對(duì)一定規(guī)模以上的小麥、稻谷等糧食作物強(qiáng)制性投保。建立再保險(xiǎn)補(bǔ)貼，有效分擔(dān)和分散保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)損失，加強(qiáng)對(duì)原保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償；建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度，以備巨災(zāi)時(shí)發(fā)揮補(bǔ)償作用，維系農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)戶投保的積極性。

三、以補(bǔ)貼促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營

建議增加下列補(bǔ)貼：一是規(guī)模種糧補(bǔ)貼，加大對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、種糧企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營主體的補(bǔ)貼力度，提高對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是售糧補(bǔ)貼，讓農(nóng)民售糧越多，得到的補(bǔ)貼就越多?？捎芍付ǖ募Z食購銷企業(yè)與農(nóng)民按規(guī)定的數(shù)量簽訂糧食訂單合同，訂單內(nèi)糧食享受售糧補(bǔ)貼，糧價(jià)隨行就市。售糧補(bǔ)貼政策應(yīng)主要針對(duì)商品糧生產(chǎn)重點(diǎn)區(qū)域和主體。

四、探索建立穩(wěn)定價(jià)格帶和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度

一是穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)區(qū)間，探索建立重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定價(jià)格帶制度。建議政府對(duì)價(jià)格波動(dòng)劇烈、市場(chǎng)化和對(duì)外開放程度高的重要農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定最低保證價(jià)格和最高干預(yù)價(jià)格。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低保證價(jià)格，政府指定政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照最低保證價(jià)格掛牌收購農(nóng)戶售賣的農(nóng)產(chǎn)品；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于最高干預(yù)價(jià)格時(shí)，政府通過向市場(chǎng)投放產(chǎn)品儲(chǔ)備、緊急增加進(jìn)口等市場(chǎng)購銷調(diào)節(jié)措施，引導(dǎo)價(jià)格回歸到穩(wěn)定價(jià)格帶內(nèi)。二是兼顧農(nóng)戶和低收入消費(fèi)群體利益，探索建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。建議在國內(nèi)缺口較大、進(jìn)口依賴程度高的大豆、油菜籽、棉花等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，試點(diǎn)實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼制度，政府統(tǒng)籌考慮種植成本、農(nóng)戶合理收益、消費(fèi)者的承受能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定大豆等農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)年的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場(chǎng)隨行就市銷售。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格一定比例時(shí)，根據(jù)差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼，穩(wěn)定農(nóng)民合理種植收益；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格一定比例時(shí)，適當(dāng)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

五、增設(shè)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)補(bǔ)貼

一是增設(shè)農(nóng)業(yè)信息化專項(xiàng)補(bǔ)貼，支持地方政府建立農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系。以“金農(nóng)工程”為依托，整合、完善農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源，建立一套資源開放共享的農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系；支持地方政府建立農(nóng)田基礎(chǔ)信息管理體系。運(yùn)用衛(wèi)星遙感、GPS定位等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等信息，逐步建立以農(nóng)戶為單位的糧食種植面積與耕地資源的地理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為今后開展各類涉農(nóng)補(bǔ)貼工作奠定基礎(chǔ)。二是進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)補(bǔ)貼，用于農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新模式的研究、引進(jìn)和推廣應(yīng)用，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和土地資源利用率。三是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化公共服務(wù)的扶持。在糧食主產(chǎn)區(qū)建立動(dòng)植物的疾病檢測(cè)鑒定站、疫苗中心、動(dòng)植物良種供應(yīng)中心、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)中心等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供全方位的服務(wù)。