唐全民

[摘 要]2014年3月27日，WTO公布了中國(guó)訴美關(guān)稅法修訂案爭(zhēng)端案的專家組報(bào)告。報(bào)告支持了中方在雙重救濟(jì)方面的主張，中國(guó)取得了重要?jiǎng)倮?。本案作為中?guó)反擊美國(guó)濫用反補(bǔ)貼救濟(jì)措施的典型案件，引起了世界廣泛關(guān)注。文章介紹了案件的背景以及中國(guó)申訴的主要理由，在此基礎(chǔ)上，圍繞案件幾個(gè)焦點(diǎn)法律問(wèn)題展開分析。本案為我國(guó)充分運(yùn)用WTO規(guī)則維護(hù)貿(mào)易利益提供了有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]反補(bǔ)貼；美國(guó)關(guān)稅法修訂案；“雙反”； 非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號(hào)]D996.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）07 — 0092 — 02

歷史上，美國(guó)反補(bǔ)貼法從未適用過(guò)中國(guó)，主要是因?yàn)槊绹?guó)曾通過(guò)判例確立了不對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家實(shí)施反補(bǔ)貼的政策。但近年來(lái)，受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治等因素的影響，美國(guó)不顧缺乏法律依據(jù)的情況，逐漸對(duì)中國(guó)實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，并愈演愈烈。對(duì)美國(guó)的反補(bǔ)貼，中國(guó)相關(guān)企業(yè)多次援引美國(guó)關(guān)稅法抗辯并往往得到美國(guó)法院的支持。2011年12月，美國(guó)聯(lián)邦上訴巡回法院在GPX工程輪胎訴訟案中支持了中方的訴訟請(qǐng)求，判決美商務(wù)部敗訴。在此情況下，美國(guó)2012年3月通過(guò)關(guān)稅法修訂法案（以下簡(jiǎn)稱修訂案），明確授權(quán)對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反補(bǔ)貼法，并將時(shí)間追溯至2006年11月20日，中國(guó)訴美關(guān)稅法修訂案爭(zhēng)端案就是在此背景下發(fā)生的。與以往在WTO起訴美國(guó)不同，該案中國(guó)針對(duì)的是美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)的體制性問(wèn)題。這也是中國(guó)繼“雙反”措施案（DS379）后，再次將美國(guó)訴諸WTO的一次勝利，這對(duì)今后我國(guó)運(yùn)用世貿(mào)規(guī)則維護(hù)公平貿(mào)易環(huán)境將產(chǎn)生重要的影響。因此，在當(dāng)前中美貿(mào)易爭(zhēng)端形式開始由反傾銷爭(zhēng)端為主轉(zhuǎn)為反傾銷反補(bǔ)貼并行，反補(bǔ)貼爭(zhēng)端已經(jīng)成為中美貿(mào)易摩擦熱點(diǎn)的背景下，選取這一典型案件為研究視角，探討該案帶來(lái)的一些啟示，有著重要的理論和應(yīng)用價(jià)值。

一、中國(guó)訴美國(guó)關(guān)稅法修訂案爭(zhēng)端案概述

2012年9月17日，中國(guó)要求就美國(guó)通過(guò)修訂案及2008年至2012年對(duì)中國(guó)發(fā)起的26起反補(bǔ)貼調(diào)查案件與美國(guó)磋商。中國(guó)認(rèn)為，美國(guó)修訂案違反了GATT1994第10.1條、第10.2條及第10.3（b）條的規(guī)定，反補(bǔ)貼調(diào)查違反了《SCM協(xié)議》第10條、第19.3條、第19.4、第32.1條以及GATT1994第6條的規(guī)定。11月5日，中美雙方代表團(tuán)在日內(nèi)瓦進(jìn)行正式磋商，就涉案問(wèn)題交換了意見(jiàn)，但未能達(dá)成一致意見(jiàn)。同年12月17日，該案專家組正式設(shè)立。經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的審理，2014年3月27日，WTO公布了專家組報(bào)告，專家組報(bào)告支持了中方在雙重救濟(jì)方面的主張，中國(guó)取得了重要?jiǎng)倮?/p>

本爭(zhēng)端源于美國(guó)聯(lián)邦上訴巡回法院在GPX工程輪胎訴訟案中對(duì)美國(guó)商務(wù)部不利的判決。為了推翻此判決，國(guó)會(huì)于2012年3月通過(guò)修訂案，明確授權(quán)對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家可以適用反補(bǔ)貼法，并有追溯力。美商務(wù)部因此維持了針對(duì)中國(guó)征收反補(bǔ)貼稅的征稅令和反補(bǔ)貼調(diào)查案件，涉及產(chǎn)品達(dá)24種，累計(jì)涉案金額72.27億美元。

二、中國(guó)訴美國(guó)關(guān)稅法修訂案爭(zhēng)端案爭(zhēng)議焦點(diǎn)

2012年9月17日WTO公布了本案磋商請(qǐng)求全文，根據(jù)中國(guó)提交磋商請(qǐng)求的內(nèi)容以及專家組發(fā)布的報(bào)告，以下幾個(gè)問(wèn)題是本案雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)：

（一）對(duì)美國(guó) “雙反”調(diào)查措施合法性的爭(zhēng)議

1.美國(guó)“雙反”調(diào)查措施是否存在“雙重救濟(jì)”

本案中，中國(guó)認(rèn)為美國(guó)發(fā)起的26起“雙反”調(diào)查對(duì)同一產(chǎn)品先后征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅構(gòu)成“雙重救濟(jì)”。一方面，美國(guó)認(rèn)定中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，認(rèn)為中國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映市場(chǎng)情況。因此，美商務(wù)部在判定正常價(jià)值和計(jì)算傾銷幅度過(guò)程中，將所涉26件案件實(shí)施反傾銷調(diào)查時(shí)均以“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)”方法計(jì)算傾銷幅度，采用第三國(guó)替代價(jià)格作為計(jì)算產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)正常價(jià)格，將替代國(guó)價(jià)格與出口價(jià)格進(jìn)行比較，實(shí)際上反傾銷稅已經(jīng)會(huì)因所謂政府補(bǔ)貼的存在而高估。這種反傾銷措施在抵消傾銷損害的同時(shí)也抵消補(bǔ)貼帶來(lái)的損害，涉案產(chǎn)品經(jīng)過(guò)反傾銷后，再對(duì)同一產(chǎn)品實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查并最終征收反補(bǔ)貼稅，必定產(chǎn)生重復(fù)計(jì)算和雙重救濟(jì)的問(wèn)題。美國(guó)對(duì)此予以否定，認(rèn)為實(shí)施雙反措施理論上確實(shí)存在重復(fù)計(jì)算可能，但不必然導(dǎo)致存在雙重救濟(jì)，是否存在取決于征收的反補(bǔ)貼稅稅額是否適當(dāng)。因此，美國(guó)認(rèn)為，只要調(diào)查機(jī)構(gòu)按照反補(bǔ)貼程序認(rèn)定被調(diào)查對(duì)象確實(shí)存在補(bǔ)貼并且可以認(rèn)定其數(shù)額，就可以征收其反補(bǔ)貼稅，而不是看該補(bǔ)貼產(chǎn)品是否已被反傾銷措施提供過(guò)救濟(jì)。

2. “雙重救濟(jì)” 是否符合WTO規(guī)則

關(guān)于“雙重救濟(jì)”是否符合WTO規(guī)則問(wèn)題，主要圍繞《SCM協(xié)定》第19.3“以適當(dāng)數(shù)額征收”的含義如何解釋以及調(diào)查機(jī)構(gòu)是否有義務(wù)評(píng)估其調(diào)查是否構(gòu)成“雙重救濟(jì)”等問(wèn)題展開。中國(guó)認(rèn)為，從立法精神，司法實(shí)踐及《SCM協(xié)定》規(guī)定可以看出雙重救濟(jì)是被WTO否定的。根據(jù)《SCM協(xié)定》第19.3條 “….在非歧視基礎(chǔ)上收取適當(dāng)金額的反補(bǔ)貼稅” 和第19.4條 “….反補(bǔ)貼稅不得超過(guò)認(rèn)定存在的補(bǔ)貼金額，該金額以補(bǔ)貼出口產(chǎn)品的單位補(bǔ)貼計(jì)算”等規(guī)定，表明美商務(wù)部有義務(wù)評(píng)估其調(diào)查及征收的反補(bǔ)貼稅金額是否適當(dāng)。但所涉案件中，美國(guó)沒(méi)有履行此義務(wù)，反補(bǔ)貼稅明顯超出了“適當(dāng)金額”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成“雙重救濟(jì)”，有違世貿(mào)規(guī)則。美國(guó)則主張，按照第19.3條規(guī)定，不能得出明確規(guī)定調(diào)查機(jī)構(gòu)具有評(píng)估義務(wù)，同時(shí)認(rèn)為，雙方爭(zhēng)議的反補(bǔ)貼征稅涉及的是美方“追溯性稅收評(píng)估制度”，第19條第3款并不適用。

（二）對(duì)美國(guó)關(guān)稅法修訂法案內(nèi)容的申訴

美國(guó)修訂法案內(nèi)容包括兩部分。中國(guó)提出申訴的主要是第一部分對(duì)關(guān)稅法第701節(jié)予以修訂的內(nèi)容，修改的法案授權(quán)反補(bǔ)貼稅適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并溯及至2006年12月20日起所啟動(dòng)的反補(bǔ)貼調(diào)查案件、海關(guān)及邊境保護(hù)局所采取的行動(dòng)以及聯(lián)邦法院受理的民事、刑事及其他相關(guān)案件程序？？？。這實(shí)際上是通過(guò)事后立法的方式追認(rèn)反補(bǔ)貼的合法性。針對(duì)這一點(diǎn)，中國(guó)認(rèn)為其做法違反了WTO相關(guān)規(guī)定。根據(jù)GATT第10.2條關(guān)于透明度的規(guī)定， WTO明確禁止成員在正式公布法規(guī)之前采取加重進(jìn)口負(fù)擔(dān)的措施，美國(guó)修改《1930年關(guān)稅法》法實(shí)際上就是規(guī)避此種行為的非法性。中國(guó)認(rèn)為，美國(guó)的做法將中國(guó)企業(yè)置于不確定的法律環(huán)境，違反了WTO透明度和正當(dāng)程序等規(guī)則。

三、專家組對(duì)案件的分析

專家組認(rèn)為，本案需要解決的主要是關(guān)于26起案件是否存在雙重救濟(jì)以及是否符合WTO規(guī)則等問(wèn)題。圍繞此焦點(diǎn)問(wèn)題，專家組先以類似案件DS379案上訴機(jī)構(gòu)的解釋原則為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行分析，考察了《SCM協(xié)議》第19條第3款關(guān)于調(diào)查機(jī)關(guān)是否存在評(píng)估義務(wù)，以及這種義務(wù)的范圍。本案美國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)是否有評(píng)估并避免雙重救濟(jì)的義務(wù)？如果有，其義務(wù)范圍是否不僅適用于行政復(fù)審也適用于追溯性征稅制度下的原審調(diào)查？關(guān)于這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，專家組通過(guò)以下分析得出結(jié)論：首先，《SCM協(xié)議》第19條第3款“適當(dāng)數(shù)額”是否賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)有查明并避免雙重救濟(jì)的義務(wù)問(wèn)題，本案專家組基于DS379案上訴機(jī)構(gòu)已認(rèn)定“適當(dāng)數(shù)額”應(yīng)解釋為調(diào)查機(jī)構(gòu)不僅負(fù)有非歧視待遇之義務(wù)，而且有義務(wù)查明并避免雙重救濟(jì)的存在。如果沒(méi)有履行這些義務(wù)，其行為就不符合 “以適當(dāng)數(shù)額”征收之義務(wù)。專家組認(rèn)為，本案申訴方提出的理由與DS379案相同，因此，專家組據(jù)此支持了中國(guó)的主張；其次，關(guān)于該義務(wù)是否適用于追溯性征稅制度，針對(duì)美國(guó)提出該義務(wù)只適用于復(fù)審而不適用于原調(diào)查的觀點(diǎn)，專家組認(rèn)為，美國(guó)已在DS379案中就提出過(guò)同樣的問(wèn)題，DS379案就該問(wèn)題已作出裁定和解釋，但美國(guó)在DS379案就此問(wèn)題對(duì)專家組裁決并沒(méi)有上訴。因此，本案沒(méi)有必要重復(fù)審查這個(gè)問(wèn)題。專家組最后認(rèn)定，美國(guó)沒(méi)有提供充分法律依據(jù)證明對(duì)涉案的同一產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅過(guò)程中履行了避免雙重救濟(jì)的義務(wù)。美國(guó)反補(bǔ)貼稅不符合《SCM協(xié)議》的規(guī)定。

關(guān)于修訂法案相關(guān)內(nèi)容是否違反GATT關(guān)于透明度的規(guī)定，專家組成員意見(jiàn)不完全相同。兩名成員認(rèn)為，法案不屬于該條規(guī)定的范疇，因?yàn)槊绹?guó)沒(méi)有根據(jù)該法案提高進(jìn)口產(chǎn)品的關(guān)稅稅率或其他費(fèi)用。但一位成員持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為法案實(shí)際上提高了進(jìn)口產(chǎn)品的關(guān)稅稅率或其他費(fèi)用，不符合第10.2條之規(guī)定。最終本案按照多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)定修訂案沒(méi)有違反GATT第10.2條規(guī)定，法案也未禁止法律在其生效時(shí)國(guó)內(nèi)法院或法庭的判決尚未作出的情況下取代國(guó)內(nèi)法院或法庭的判決。因此，專家組認(rèn)為法案也未違反GATT 1994第10.3（b）條規(guī)定。

四、結(jié)論及啟示

根據(jù)以上分析可知，本案盡管專家組支持了中國(guó)申訴的美國(guó)構(gòu)成“雙重救濟(jì)”的主張，但并沒(méi)有認(rèn)定美國(guó)新反補(bǔ)貼法本身違規(guī)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取反補(bǔ)貼措施已不存在法律阻礙，這應(yīng)該引起我國(guó)的重視。當(dāng)然，我國(guó)已提起上訴，上訴機(jī)構(gòu)也可能推翻這一裁決。但即便如此，隨著《中國(guó)入世議定書》第十五條關(guān)于適用于中國(guó)的反傾銷“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”十五年的規(guī)定將于2016年到期，“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”將成為歷史，美國(guó)對(duì)華反傾銷會(huì)逐漸淡出，反補(bǔ)貼爭(zhēng)端將成為中美貿(mào)易關(guān)系發(fā)展的新障礙。對(duì)此，我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。本案為我國(guó)充分運(yùn)用WTO規(guī)則維護(hù)貿(mào)易利益提供了以下啟示：

（一） 積極利用WTO規(guī)則維護(hù)權(quán)益，堅(jiān)決抵制貿(mào)易保護(hù)主義

盡管美國(guó)是第二次世界大戰(zhàn)后多邊貿(mào)易自由化的驅(qū)動(dòng)者，并標(biāo)榜奉行“自由而公平” 的對(duì)外貿(mào)易政策，但貿(mào)易保護(hù)主義從未在其貿(mào)易政策中淡出，相反，美國(guó)利用其在國(guó)際貿(mào)易體制中的地位，不斷創(chuàng)造新的貿(mào)易政策工具以滿足其需要。美國(guó)經(jīng)常以各種理由和借口對(duì)中國(guó)實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義，在反傾銷、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及對(duì)人民幣匯率施壓等貿(mào)易救濟(jì)措施的基礎(chǔ)上，反補(bǔ)貼已成為美國(guó)對(duì)華貿(mào)易制裁的新的工具。就反補(bǔ)貼對(duì)外政策而言，美國(guó)總是根據(jù)貿(mào)易政策和國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的發(fā)展不斷調(diào)整。在對(duì)華反補(bǔ)貼問(wèn)題上，美國(guó)采取的是遞進(jìn)的做法。鑒于反補(bǔ)貼爭(zhēng)端已成為中美貿(mào)易爭(zhēng)端的重要組成部分，我們應(yīng)該注意美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼案件中新的動(dòng)向，分析晚近中美反補(bǔ)貼爭(zhēng)端的發(fā)生背景及原因，以便在應(yīng)對(duì)和起訴美國(guó)濫用反補(bǔ)貼措施案件中做到知己知彼。至今我國(guó)已多次向WTO起訴美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查行為，其中典型的DS379案和本案，均取得了較好的申訴效果，為中國(guó)以后應(yīng)對(duì)美國(guó)濫用貿(mào)易救濟(jì)措施的爭(zhēng)端提供了有力支持。

（二）把握美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查新特點(diǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)措施針對(duì)性

總體來(lái)說(shuō)，1995年世界貿(mào)易組織成立以后，美國(guó)共啟動(dòng)100多起反補(bǔ)貼調(diào)查中，其中，中國(guó)入世的2001年前幾年，美國(guó)啟動(dòng)反補(bǔ)貼調(diào)查較頻繁，共啟動(dòng)48起反補(bǔ)貼調(diào)查。2002年之后，美國(guó)反補(bǔ)貼立案呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，直至2007年開始才又掀起新一輪的高潮。這與美國(guó)反補(bǔ)貼目標(biāo)開始針對(duì)中國(guó)有關(guān)。尤其是美國(guó)在2008全年的反補(bǔ)貼全部都是針對(duì)中國(guó)的，這在歷史上很罕見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)美國(guó)對(duì)華發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查數(shù)量多達(dá)34件，這個(gè)數(shù)量在整個(gè)世界對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查比例相當(dāng)高，說(shuō)明美國(guó)在近年來(lái)減少使用反補(bǔ)貼措施的大背景下，對(duì)中國(guó)開始并逐步加大力度，反補(bǔ)貼已成為美國(guó)平衡中美貿(mào)易逆差的新利器。美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)：首先，經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，而且，調(diào)查領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。2010年以前，美國(guó)對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查行業(yè)主要集中于冶金和化工等，但自2010年開始，中美補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼爭(zhēng)端向新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域蔓延。其次，美國(guó)試圖通過(guò)反補(bǔ)貼措施解決所謂人民幣低匯率估問(wèn)題。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)不斷有議員提出法案將將匯率問(wèn)題貿(mào)易化，想通過(guò)反補(bǔ)貼解決中美匯率問(wèn)題。美國(guó)修訂案的通過(guò)，提升了美國(guó)以匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼為由對(duì)我國(guó)采取反補(bǔ)貼措施的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼政策的新趨向，值得我們關(guān)注，我們應(yīng)未雨綢繆，提前做好預(yù)警機(jī)制和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

（三）我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策

補(bǔ)貼是一國(guó)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的必要手段，無(wú)法回避。事實(shí)上，WTO也充分考慮到補(bǔ)貼作為成員方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)補(bǔ)貼做了適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，成員只要滿足不損害其他成員貿(mào)易利益的前提可以允許使用國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼。盡管如此，《SCM協(xié)定》傾向于認(rèn)為補(bǔ)貼對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用，原則上禁止使用，特別是專向性補(bǔ)貼。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，確實(shí)需要運(yùn)用一定的補(bǔ)貼措施來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)某些地方出臺(tái)的補(bǔ)貼政策不符合《SCM 協(xié)議》的要求，突出的問(wèn)題是補(bǔ)貼帶有專向性，這是WTO明確禁止的。此外，我國(guó)外貿(mào)中出口退稅、進(jìn)口替代補(bǔ)貼的使用。這兩種補(bǔ)貼都是禁止性補(bǔ)貼，中國(guó)入世議定書第十條第三項(xiàng)明確規(guī)定“中國(guó)自從加入起取消 SCM 范圍內(nèi)所有的第三條補(bǔ)貼”，指的即是這兩種類型的補(bǔ)貼。因此，為了避免被其它國(guó)家或地區(qū)實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，并在WTO應(yīng)訴中處于被動(dòng)地位，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼政策的審查，盡量避免違反《SCM 協(xié)議》的規(guī)定。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕賀小勇，祁小璇.析WT/DS379案中對(duì)華反補(bǔ)貼的法律問(wèn)題〔J〕.世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2011，（03）：5.

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〔7〕吳嵐，胡雪梅.美國(guó)關(guān)稅法修訂后對(duì)華采取匯率實(shí)施反補(bǔ)貼措施的風(fēng)險(xiǎn)、危害及我國(guó)對(duì)策研究〔J〕.國(guó)際貿(mào)易，2012，（05）：46.

〔8〕賀小勇，祁小璇.析WT/DS379案中對(duì)華反補(bǔ)貼的法律問(wèn)題〔J〕.世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2011，（03）：12.

〔責(zé)任編輯：王 珍〕