劉陽

在當下中國，很難設想一個城市或地區(qū)能像美國底特律那樣以申請破產(chǎn)保護作結(jié)，但快速擴張的地方政府債務，卻像懸在中國頭頂?shù)囊话堰_摩克利斯之劍，隨時可能落下，把夢魘帶入現(xiàn)實。

作為官方加大監(jiān)控力度的一個努力，審計署近期公布政府性債務情況的抽查結(jié)果——2011年以來，36個地方政府本級中，有14個新出臺了地方政府性債務管理制度，有10個新建立了償債準備金制度；截至2012年底，36個地方本級政府性債務余額3.85萬億元人民幣，兩年來增長12.94%。審計署同時稱，于今年8月起將開展新一輪全國性地方債務審計，預計兩個月內(nèi)完成。

耐人尋味之處在于，上一輪審計結(jié)果在6月份剛剛公布，此時距離上次公布審計結(jié)果不過兩個月時間，國務院就要求再次進行大規(guī)模審計，一方面讓外界意識到當前地方債問題的嚴重性，同時也讓人聯(lián)想起6月份的“錢荒”風波。新一屆政府上任后，對于中國經(jīng)濟累積下來的兩大潛在風險——影子銀行和地方債，都先后給予一定程度的曝光并加以警示，既摸清歷史遺留風險到底有多大，又可以控制風險繼續(xù)擴張蔓延。

和2011年的第一次地方政府性債務審計相比，本次審計將更徹底、更全面，由第一次的“三級審計”（即省級、市級、縣級三級地方政府），延伸到“五級審計”（即中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級五級政府）。據(jù)此，本次審計將摸清全國政府性債務“詳單”……

大學畢業(yè)幾年后，三十歲的林遠作為一個普通的中國年輕人，已經(jīng)很“成功”了——他有一份在外企的，相對穩(wěn)定的工作；在上海買了一套兩居室的房子，還娶了妻子。當然，這同樣意味著林遠要為他的“成功”付出更多代價，這套在中國最高房價前三城市買的房子讓他背負了巨額的按揭貸款，他需要拿出近三分之二的月薪來應付月供。那么，衣、食、住、行和基本生活要素外的娛樂、旅游、人情往來呢？很顯然，他被迫陷入了第二輪債務的包圍——信用卡欠款。

林遠的經(jīng)歷在當下，在你我的周遭看來是再平常，且正常不過了，但他卻完全背離了中國的傳統(tǒng)生活方式。林遠的父輩一代，以強大的儲蓄能力而聞名，他們習慣了把收入的大部分放入銀行，一點點的積攢，月月年年，即便中國經(jīng)濟自上世紀80年代開始迅速增長，大部分中國家庭的財富也隨之不斷增加，這種習慣依然不變。

在政府債務、企業(yè)債務和家庭債務這三種債務中，最后一種在中國幾乎被視為零風險。根據(jù)蘇格蘭皇家銀行（RBS）的數(shù)據(jù)，中國家庭債務現(xiàn)在約為15萬億元人民幣（合2.5萬億美元），相當于中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的三分之一。中國家庭債務總額大約為政府債務的一半，企業(yè)債務的四分之一。今天，改革開放后出生的中國年輕人，特別是80后一代，生長于豐衣足食的年代，他們愿意借錢先花，花完再操心如何償還，OPEN的態(tài)度其實早已潛移默化地賦予中國的債務狀況新的特征——小到一個家庭，大至一個政府，甚至國家。

“赤裸裸”的地方樣本

近年來，隨著我國經(jīng)濟建設的迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，地方公共設施的逐步完善，地方政府舉債發(fā)展的現(xiàn)象也隨之而產(chǎn)生，并且有迅速擴大和蔓延的趨勢……審計署于2013年8月開始對地方債進行審計，很大程度上正是擔心地方債一旦失控，可能會影響到中國經(jīng)濟增長，甚至造成金融動蕩。

在今天，在你我身邊，政府債務“赤裸裸”的地方樣本遍布中國——中國西南部的貴陽市，迅速攀升的地方債和不斷增加的償債壓力，已經(jīng)開始對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展形成了壓力。數(shù)據(jù)顯示，2012年，貴陽市的GDP達到了1700.30億元，全年完成財政總收入488.02億元。按照占GDP58%的地方債總額計算，該市地方債務總計達986.17億元，是當年財政收入的兩倍多。

由于資金不足，建筑工人工資長期被拖欠，一條尚未完工的高速公路被迫停工。該條高速公路的起點位于貴陽市中心，至今已停工一年多。被拖欠工資的工人們發(fā)起了“罷工”，一位建筑工人透露，“我們用卡車堵住高速公路，直到他們把該付的工資付了”。該條高速公路是由貴陽市城市建設投資（集團）有限公司負責修建的，這是當?shù)刈畲蟮恼谫Y平臺，貴陽市至少還有4個這樣的政府融資平臺，均是在2008年以后發(fā)起建立的。

根據(jù)貴陽城投集團2012年年度報告顯示，該公司2012年底總負債達323.2億元，比2011年底的279.1億增加了44.1億，增幅達13.64%。盡管由于政府注入了大量的權益性土地資產(chǎn)，貴陽城投集團的總資產(chǎn)在同一時期從382.8億猛增65.88%，達到635.0億，并使其資產(chǎn)負債率從72.91%下降到了50.90%，但這并沒有改善該公司的財務狀況。該公司現(xiàn)金流量表顯示，2012年度，公司經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈額下降了0.32億，投資活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈額則下降了40.98億。

2012年，貴陽城投集團通過籌資活動取得了93.43億的現(xiàn)金流入，其中有50.74億元的借款，比上一年度的5.81億增加了近8倍。貴陽城投集團的很大一部分資產(chǎn)是土地，其大部分收也依靠當?shù)氐亩愂蘸屯恋爻鲎屖杖搿?/p>

現(xiàn)狀是，貴陽市的房地產(chǎn)市場逐漸降溫，這座城市將面臨著極大的償債壓力，一旦樓市“崩盤”，土地出讓收入銳減，土地擔保價值劇降，則將直接促使當?shù)氐胤絺`約，并給當?shù)亟?jīng)濟造成更大的影響。

財政部財政科學研究所副所長蘇明早前就對媒體表態(tài)：“目前，中國整體債務負擔率在45%-50%之間，遠遠低于歐美日的100%以上，這表明中國的整體債務水平尚在安全范圍內(nèi)。但須看到，地方政府性債務近年來增長較快，債務組成項目也五花八門，這給控制債務風險提出了很大的挑戰(zhàn)?！?國民經(jīng)濟研究所教授王梅則認為，“估測地方債務風險的關鍵在于償債能力的大小。目前很多地方的土地收入還能撐較長一段時間，這是保證風險總體可控的非常關鍵的因素?！?/p>

這一點其實是得到了官方確認的，審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。2011年對全國的地方政府性債務審計顯示，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入作為償債來源，債務資金量占37.96%。

“買地償債”，一個最直接的后果便是地方政府債務風險與房價的高度綁定，從而增加了房地產(chǎn)調(diào)控的難度。有消息稱，在償債壓力加大的背景下，近期多個地方政府醞釀上調(diào)基準地價。輿論擔憂，此舉或?qū)⑻Ц呶磥硗恋爻鲎尩變r，進而為地價進一步上漲提供動力。

由地方債擴張衍生的另一可能后果是，隨著過剩產(chǎn)能的遲遲難以消化，銀行不良貸款率上行，從而造成地方政府的融資成本上升，甚至影響銀行信貸的可獲得性，這也大大增加系統(tǒng)性金融風險的可能性。事實上，隨著中國官方對地方債務控制力度的加大，地方融資平臺轉(zhuǎn)向“影子銀行”的趨勢更加明顯。

此舉最終會進一步加速地方政府融資成本的上升。

中國“地方債”到底有多大？

在地方政府政績追求與GDP增速難以真正脫鉤的情況下，地方投資沖動帶來的融資平臺債務壓力不斷增長，由此帶來的風險也不斷被提及。

那么，中國的地方債務到底有多大？

據(jù)國家審計署的報告，截至2012年末，中央和地方的債務總額為15萬億至18萬億元，約占GDP的29%-35%。銀監(jiān)會主席尚福林表示，2012年底，地方政府未償還貸款總額達到9.2萬億元人民幣。據(jù)財政部原部長項懷誠透露，地方政府負債估計超過20萬億元?；葑u評級的統(tǒng)計則是中國政府債務與GDP比重為49%-50%。

不同的數(shù)字說明地方債統(tǒng)計的難度。我國目前并沒有專門的機構(gòu)和標準來統(tǒng)計地方債務。同時，各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，負債規(guī)模難以統(tǒng)計。監(jiān)管上的漏洞及近年來無實質(zhì)性改觀的信息披露不對稱，使地方政府累計舉債數(shù)額究竟有多少，猶如“哥德巴赫猜想”。

“最大的風險就是不知道地方債規(guī)模有多大。如果你不知道有多大的規(guī)模，你就不知道有多大的風險！并且，這個‘規(guī)模還在繼續(xù)膨脹著，你更不知道它會膨脹到什么樣的程度?！便y河證券首席經(jīng)濟學家左小蕾表示。

根據(jù)審計署2011年的審計結(jié)果顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。對比36個地區(qū)2010年底、2012年底的債務余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。

為何“其他單位和個人”增幅如此高？

審計署審計長劉家義此前的審計報告透露了部分端倪，一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，金額高達2181億。這些方式隱蔽性強、不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，蘊含新的風險隱患。

據(jù)了解，部分地方政府“攤派集資”的事件亦頻繁發(fā)生。例如，江蘇省如皋市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，2008年至今，向公眾四次集資，承諾利息最高達14%；曾經(jīng)“被神化”的鄂爾多斯，債務規(guī)模超過2000 億，轄下的東勝區(qū)政府為了向公務員發(fā)放工資，已開始向企業(yè)伸手借錢……

在德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿看來，地方債高企的主要原因是大規(guī)模的地方融資需求與“陽光融資渠道”之間的嚴重錯配：地方政府對于基礎設施和民生資本型項目的投資需求大概每年是5萬億，但“陽光融資渠道”大概只有提供1萬億。（所謂“陽光融資渠道”，一是中央政府允許地方政府發(fā)行的地方政府債，另一個是城投債。其他的大部分地方政府融資則是通過“非陽光渠道”—融資平臺實現(xiàn)的。）一旦地方融資平臺出現(xiàn)難以清償債務的情況，風險最終會轉(zhuǎn)嫁到所借貸的銀行。出了問題，最后棍子要打到銀行身上。哪家銀行的平臺貸多，哪家銀行受到的影響就大了。

涌動的城鎮(zhèn)化投資沖動

中國眼下已經(jīng)陷入了一個黑洞：經(jīng)濟低迷時，為了保增長，中央松動政策，允許地方政府利用各種融資渠道，借錢投資；投資過猛，經(jīng)濟過熱，不良貸款的風險又露出苗頭。于是政策收緊，投資減速，不良貸款增加，再面臨重新保增長的態(tài)勢。

……面對黑洞，仍然難以阻擋的是投資的沖動。奈何地方政府面臨經(jīng)濟增長、財政增收、刺激就業(yè)、社會穩(wěn)定等多重壓力，最后被迫以“城鎮(zhèn)化”作為突破口。

“平臺貸款風險監(jiān)管面臨較嚴峻挑戰(zhàn)?！便y監(jiān)會主席尚福林在最近一次銀監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部會議上表示，今年地方政府極有可能產(chǎn)生新的投資沖動和較大規(guī)模投融資需求，從而使地方融資平臺貸款總量控制面臨較大壓力。在剛剛過去的數(shù)月里，各地政府相繼出臺了投資規(guī)劃。四川4.3萬億元、貴州1.7萬億元、浙江未來五年投資超10萬億元、廣西1.5萬億元、江西6694億元、廣東7869億元、云南3770.55億元……而就目前各地已公布的數(shù)據(jù)看，全國各省、市、區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額已逾20萬億元。

因為貸款到期時間較為集中，財政代償壓力較大，預計共有3.49萬億元貸款將在未來三年內(nèi)到期。2012年末地方政府融資平臺貸款余額為9.3萬億元，已超過2012年地方本級財政收入的1.5倍，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務規(guī)模，這一比率將更高。

當前中國的金融市場依舊活躍著政府的身影，而地方政府融資平臺也是在這樣一個“扭曲”的市場里建立起來的，要有效抑制地方政府的融資沖動，最有效的方法依舊是采取行政引導；地方政府融資平臺規(guī)模之所以不斷擴大，關鍵在于地方財政收支不平衡，因此要抑制其融資沖動，就必然要改變地方和中央之間的稅收分配，擴大地方財政的稅收來源。

地方債的發(fā)行可以倒逼地方政府在發(fā)債過程中改善自身的財務狀況，進而推進地方政府各項工作，但是，也同樣存在著極大的風險。正如經(jīng)濟學家許小年所言，地方債的償還如果仍然是有中央財政兜底，則會引發(fā)地方政府出現(xiàn)嚴重的道德風險，借的沖動強，只怕沒有還錢的沖動，繼而使得地方債務愈積愈多。

歷史的經(jīng)驗表明，閘門一旦放開，資金就會像洪水一樣進入；地方政府一旦可以再次嘗到甜頭，必將通過各種辦法來加強他的話語權。所以，決策層必須明確地方政府發(fā)債的用途，通過制度的手段來約束地方政府的“貪婪”。正如法國思想家孟德斯鳩說過“一切權利不受約束，必將腐敗”，腐敗的本質(zhì)就是對人民賦予的權利及公共權利的濫用?！皺嗬糜陉柟庀拢瑱嗬P在籠子里。”——也許這句話才是對這場近期全國熱議的地方政府債務審計風暴唯一的解釋。