高彬越

在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府性債務(wù)起到了重要的作用，在看到經(jīng)濟(jì)成果的同時(shí)，我們也需要注意到其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏對(duì)地方政府融資行為的約束機(jī)制，其融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，伴隨而來(lái)地是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基建先行

“要想富，先修路”，這一條從80年后期開(kāi)始流行全國(guó)的標(biāo)語(yǔ)，一語(yǔ)中的地說(shuō)出了公路在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的重要作用，這個(gè)由山區(qū)農(nóng)民率先喊出的樸素口號(hào)，話糙理不糙，很快流行全國(guó)，至今熱度不減。

而如今，想要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先行的已不僅僅是公路，其他為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣也得先行?；A(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，它包括交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務(wù)、科研與技術(shù)服務(wù)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施等。完善的基礎(chǔ)設(shè)施在滿足民生方面的需求外，還可以為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，為本地區(qū)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極因素。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金量往往很大，其中一部分是由中央政府投資建設(shè)，或者是由有關(guān)企業(yè)投資建設(shè)，還有一部分是由地方政府投資建設(shè)的。若是單純依靠地方政府的財(cái)政收入來(lái)投資，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了基建的需求，巨大的資金缺口必須通過(guò)借貸來(lái)解決，從這一方面來(lái)說(shuō)，地方政府的融資行為是值得肯定的。

審計(jì)署曾于2011年對(duì)全國(guó)31個(gè)省和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市、縣三級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)，結(jié)果顯示：截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，已支出的資金達(dá)96130.44億元，占89.69%。在已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%。為了保障民生，為了保障重點(diǎn)工程，進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)勢(shì)在必行，因此地方政府性債務(wù)中用于基礎(chǔ)設(shè)施的投入就占據(jù)了很大一部分。

我國(guó)中央政府對(duì)地方政府實(shí)行謹(jǐn)慎財(cái)政的思想，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府的財(cái)政不得列赤字，這樣有限的地方財(cái)力與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額投資需求經(jīng)常形成矛盾，地方政府便想方設(shè)法通過(guò)其他方式進(jìn)行融資，其中最主要的方式就要通過(guò)融資平臺(tái)公司來(lái)進(jìn)行融資。

重慶“八大投”

我國(guó)地方政府通過(guò)建立融資平臺(tái)公司來(lái)融資已有多年歷史，最早可追溯到1992年7月成立的上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司（簡(jiǎn)稱上海城投），目前上海城投擁有2家上市公司和23家直屬單位，2011年底公司總資產(chǎn)達(dá)到3004億元，凈資產(chǎn)為1308億元，形成擁有路橋、水務(wù)、環(huán)保和置業(yè)四大核心業(yè)務(wù)的國(guó)有大型投資產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

另外，比較有名的還有被世界銀行譽(yù)為“重慶模式”的“重慶八大投”，分別負(fù)責(zé)城市建設(shè)、開(kāi)發(fā)、地產(chǎn)、水務(wù)、高速公路發(fā)展、交通旅游、水利設(shè)施、能源、港務(wù)物流等領(lǐng)域。

2002年起，時(shí)任重慶市副市長(zhǎng)的黃奇帆借鑒“上海模式”，牽頭整合各類分散的政府資源，在此基礎(chǔ)上組建了重慶“八大投”，即重慶城投公司、高發(fā)公司、高投公司（后改為交旅）、地產(chǎn)集團(tuán)、建投公司、開(kāi)投公司、水務(wù)控股和水投公司（2011年兩者合并）。地產(chǎn)是純地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)商，城投是城建公司，高發(fā)司與高投分別是高速公路與城市道路的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)商，開(kāi)投是城市公交運(yùn)營(yíng)商，建投是能源運(yùn)營(yíng)商，水投與水務(wù)集團(tuán)分別是水利與供排水運(yùn)營(yíng)商。通過(guò)這些公司來(lái)為重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目提供資金。

重慶模式的經(jīng)營(yíng)特色為“五個(gè)注入”和“三不政策”。五個(gè)注入是指存量資產(chǎn)注入、國(guó)債注入、土地儲(chǔ)備收益注入、規(guī)費(fèi)注入和稅收返還，通過(guò)這5種方法來(lái)給平臺(tái)公司提供資本金。三不政策是政府絕不為平臺(tái)公司擔(dān)保、平臺(tái)公司之間不得相互提供擔(dān)保和平臺(tái)公司的專項(xiàng)資金不能用于擔(dān)保。

“儲(chǔ)地——融資——建設(shè)”和“借錢(qián)——賺錢(qián)——還錢(qián)”的循環(huán)模式是重慶八大投成功經(jīng)營(yíng)城市的精髓，土地是其中重要的一環(huán)。重慶政府將土地注入到“八大投”后，平臺(tái)公司憑借著儲(chǔ)備土地及土地的未來(lái)收益權(quán)從銀行獲得貸款，用于投資和建設(shè)。在此過(guò)程中，平臺(tái)公司已投資項(xiàng)目換取項(xiàng)目投資所在地的儲(chǔ)備土地，如城投是以城市公共基礎(chǔ)設(shè)施換地，高投是以路換地，水投是以水利設(shè)施換地，待投資完成后，獲得儲(chǔ)備土地，坐擁土地增值，然后接著進(jìn)行新一輪的循環(huán)，只要土地價(jià)格不下跌，這種模式就能夠一直循環(huán)下去。

“八大投”2003年的總資產(chǎn)為300多億，2009年初的資產(chǎn)總額達(dá)到3300億元，2011年底則增長(zhǎng)到6000億元左右。

轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式

近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量不斷擴(kuò)大、融資規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，為了加強(qiáng)對(duì)于這類公司的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多次關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的文件。由于目前地方政府的財(cái)政收入很大程度上依賴于土地財(cái)政，需要通過(guò)賣(mài)地的土地出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求，這樣就留下了諸多隱患，最為明顯的就是居高不下的房?jī)r(jià)，已嚴(yán)重超出了普通人民的經(jīng)濟(jì)承受能力。這樣的話，土地財(cái)政的增長(zhǎng)就會(huì)有一定的上漲空間限制，那么地方財(cái)政的收入也會(huì)受到限制。

事實(shí)上，僅僅依靠加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理并不能解決風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從根本上需要增加地方財(cái)政收入構(gòu)成，改變目前的土地財(cái)政限制。

來(lái)源之一：地方債

目前，我國(guó)僅有6個(gè)省市可以自行發(fā)債，其余省市必須通過(guò)財(cái)政部代為發(fā)行，地方政府發(fā)行地方債不僅受到法律限制，而且規(guī)模上也偏小，2011年全國(guó)的地方債發(fā)行規(guī)模為2000億元，2012年增長(zhǎng)為2500億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方政府的融資需求。

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因此，我們首先要突破法律上的障礙，需要對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行發(fā)行，允許地方政府自主發(fā)行債券。我國(guó)中央政府目前通過(guò)發(fā)行國(guó)債獲得的資金中，有相當(dāng)一部分是轉(zhuǎn)給地方政府的，若地方政府能夠直接發(fā)債，便會(huì)根據(jù)各自的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行融資，提高了資金的使用效率，同時(shí)還會(huì)減少融資環(huán)節(jié)，降低融資的成本。另外就是在債券規(guī)模上要擴(kuò)大，2010年底我國(guó)三級(jí)地方政府（省、市、縣）的債務(wù)融資余額已超過(guò)10萬(wàn)億，而2011地方債的規(guī)模才為2000億元，杯水車(chē)薪而已，還需要提高地方債的融資規(guī)模，逐漸擴(kuò)大地方債在政府性融資的比例。地方債除了融資的功能外，還有一個(gè)功能就是可以調(diào)節(jié)地方政府的財(cái)政盈余。我國(guó)的地方財(cái)政預(yù)算實(shí)行的是量入為出、收支平衡的原則，當(dāng)年底地方政府的財(cái)政出現(xiàn)盈余時(shí)便會(huì)突擊花錢(qián)，這也是一個(gè)老生常談的話題。我們可以改變花錢(qián)的用途，將盈余的財(cái)政用于回購(gòu)地方債，在需要融資時(shí)再次發(fā)行債券。

來(lái)源之二：國(guó)有資產(chǎn)

每年當(dāng)國(guó)家公布全國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況時(shí)，高額的利潤(rùn)、可憐的上繳比例、令人羨慕的員工待遇，總會(huì)引起大眾的熱議。自1994年國(guó)家開(kāi)始實(shí)施分稅制改革、暫停向國(guó)企收繳利潤(rùn)起，至2007年底《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》出臺(tái)、國(guó)家恢復(fù)對(duì)國(guó)企紅利的收繳止，13年間國(guó)家沒(méi)有向企業(yè)收繳利潤(rùn)。之后，國(guó)企開(kāi)始上繳利潤(rùn)，上繳比例也不盡相同，有的不上繳，有的為5%—15%，2010年全國(guó)國(guó)企盈利19870.6億元，上繳440億元，平均上繳比例為2.21%。

雖然地方國(guó)企的盈利質(zhì)量整體差于央企，但近幾年也有7000多億元的盈利。一方面是國(guó)企富得流油，一方面是地方政府千方百計(jì)借錢(qián)用于發(fā)展民生，同時(shí)，國(guó)企是全民的企業(yè)，地方政府代表全國(guó)人民擁有國(guó)企的所有權(quán)，因此，提高國(guó)企上繳的比例是理所當(dāng)然的。

除了國(guó)有企業(yè)外，國(guó)有資產(chǎn)還包括國(guó)有的土地、礦藏、水流、森林、草原、荒地、漁場(chǎng)等自然資源。我國(guó)目前的資源稅征收范圍小、稅率低，僅對(duì)7種礦產(chǎn)品（原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽）征收資源稅，對(duì)原油和天然氣資源計(jì)征5%的資源稅，其他的資源稅率也不高，這與國(guó)外情形正好相反，若提高資源稅的征收比例，并用于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以在一定程度上緩解地方政府對(duì)于資金的需求。

另外，我國(guó)地方政府的資產(chǎn)雄厚。2011年底，上海市國(guó)資國(guó)企資產(chǎn)總額2.52萬(wàn)億，廣東省國(guó)資監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)2.27萬(wàn)億元，北京市屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)1.9萬(wàn)億元，重慶國(guó)有資產(chǎn)為1.5萬(wàn)億元；2013年7月末，云南國(guó)資委監(jiān)管的19戶省屬企業(yè)資產(chǎn)總額7079億元（以上的數(shù)據(jù)僅為省屬的資產(chǎn)，加上所屬市、縣的國(guó)有資產(chǎn)，數(shù)額會(huì)更大）。背后擁有如此之多的資產(chǎn)，加上又沒(méi)有嚴(yán)格的限制，地方政府憑借政府信用便可以瘋狂的融資，不用擔(dān)心還款的問(wèn)題，這也是大眾認(rèn)為我國(guó)不存在類似于“底特律破產(chǎn)”現(xiàn)象的原因，若出現(xiàn)違約，變賣(mài)家產(chǎn)就可能是潛在的解決方案。

監(jiān)管、約束不可缺

融資透明化

融資平臺(tái)公司其實(shí)是地方政府變相的一種融資來(lái)源和渠道，如果地方政府能夠正大光明的融資，那么融資平臺(tái)公司的融資職能將會(huì)逐漸弱化，接著便重組融資平臺(tái)公司，改由通過(guò)政府融資，提供給平臺(tái)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。因?yàn)橐恍┍容^小平臺(tái)和不符合審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)的存在，我國(guó)的地方政府性債務(wù)難于統(tǒng)計(jì)?？謶衷从谖粗?，正是因?yàn)闊o(wú)法得知債務(wù)的確切結(jié)果，公眾才會(huì)覺(jué)得其中蘊(yùn)含著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

若是地方政府的大量融資是通過(guò)地方債來(lái)獲得的，那么政府就必須公布其詳細(xì)信息，專業(yè)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)這些信息對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)級(jí)，投資者決定是否購(gòu)買(mǎi)其債券，這會(huì)變相地促進(jìn)融資過(guò)程透明化。何況，對(duì)政府有一個(gè)全面的了解，本來(lái)也是人民的權(quán)力。

政府減少融資的環(huán)節(jié)，使得融資透明化，公眾便能夠及時(shí)獲得相關(guān)的信息，對(duì)于所有的融資一清二楚，那么公眾將會(huì)基于事實(shí)給出合理的判斷，不會(huì)夸大風(fēng)險(xiǎn)。只有知道了具體債務(wù)信息，才能正確地分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出解決方案。因此，要想對(duì)地方政府融資進(jìn)行監(jiān)管，必須使得融資過(guò)程透明化、融資結(jié)果透明化。

監(jiān)管和約束需先行

“我國(guó)政府有錢(qián)，不需要擔(dān)心將來(lái)?yè)Q不了錢(qián)，就算地方政府還不了，不是還有中央政府嗎?！边@種思想普遍存在于人民的心理，我們認(rèn)為這種思想要不得，就算將來(lái)地方政府出現(xiàn)違約，也不應(yīng)該由中央政府和全國(guó)人民來(lái)對(duì)此負(fù)責(zé)，承擔(dān)還債義務(wù)，誰(shuí)出問(wèn)題誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任。

目前，由地方政府編制預(yù)算，人大進(jìn)行批準(zhǔn)、審查和監(jiān)督，但是由于種種原因，人大的監(jiān)督往往流于形式，很少對(duì)地方政府的預(yù)算進(jìn)行干涉。地方政府的權(quán)力過(guò)大，無(wú)人對(duì)其融資行為進(jìn)行約束，同時(shí)對(duì)于其資金用途和使用也沒(méi)有約束，地方政府借錢(qián)、花錢(qián)都沒(méi)有約束，使得資金使用效率極低，甚至存在過(guò)度浪費(fèi)的現(xiàn)象。

我們?cè)谌谫Y前就該進(jìn)行限制，嚴(yán)格約束資金的規(guī)模和投向；在使用過(guò)程中，要詳細(xì)公布資金的去向，接受公眾監(jiān)督。只有重視監(jiān)督、監(jiān)管到位，有節(jié)制、有控制的融資，這樣才能形成嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制和管理機(jī)制，才能避免政府性債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。