陸文娟

摘 要：近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，煤炭開采業(yè)日益發(fā)展，煤礦采掘量也日益增多，但是隨之而來的便是高發(fā)的煤礦安全事故，這無疑給政府的煤炭安全生產(chǎn)的管理敲響了警鐘。冷靜分析近年來事故高發(fā)的各種原因可以發(fā)現(xiàn)，煤礦安全生產(chǎn)管理人員的行政道德低下是其中很要命的問題。為此，筆者就行政道德建設(shè)入手，分析加強(qiáng)管理人員行政道德建設(shè)這一途徑對提高對煤礦安全生產(chǎn)管理質(zhì)量的意義。

關(guān)鍵詞：煤炭安全生產(chǎn)；行政管理；行政道德

一、我國煤礦安全生產(chǎn)事故多發(fā)的原因

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，我國各產(chǎn)業(yè)對于煤炭的需求量與日俱增，煤炭生產(chǎn)行業(yè)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大局中具有舉足輕重的地位。然而，伴隨著煤礦的大量開采，安全事故頻發(fā)，且事故規(guī)模也呈擴(kuò)大趨勢。據(jù)統(tǒng)計，我國近十年內(nèi)每年因煤礦安全生產(chǎn)事故死亡5000—7000人。如果以國際通用的千人死亡率的核算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，世界主要產(chǎn)煤國家的煤礦事故千人死亡率一般均控制在0.5以下，美國控制在0.3左右，而我國國有統(tǒng)配煤礦千人死亡率長期以來一直高于0.5，而國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的千人死亡率更高。觸目驚心數(shù)據(jù)的背后是無數(shù)個支離破碎家庭的痛苦和政府形象的嚴(yán)重打折。為此，必須加強(qiáng)安全生產(chǎn)，確保煤炭工業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，首要是冷靜分析我國煤礦安全生產(chǎn)事故多發(fā)的原因。筆者認(rèn)為，原因主要有：

（一）我國煤礦的自然條件的限制：一方面，我國95%的煤礦開采是地下作業(yè)。地下作業(yè)不僅增加了開采的難度，而且增加了事故發(fā)生的可能性。另一方面，我國煤層自然賦存條件復(fù)雜多變。影響煤礦安全生產(chǎn)的因素很多，如瓦斯含量大、透氣性低且地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，再加上開采規(guī)模的擴(kuò)大、開采集約化程度的提高，導(dǎo)致采動誘發(fā)的應(yīng)力場、煤巖體裂隙場及瓦斯流動場的變化更加復(fù)雜多變，在一定條件下，容易誘發(fā)瓦斯事故。

（二）煤炭開采技術(shù)的落后和相關(guān)科學(xué)技術(shù)研究的滯后：一方面煤礦開采歷來被認(rèn)為是技術(shù)含量低、勞動密度大的活動；另一方面，由于全社會對于煤礦安全生產(chǎn)的關(guān)注程度不夠，相關(guān)院校和研究機(jī)構(gòu)對于該領(lǐng)域的研究也非常滯后，這無疑給煤炭開采的技術(shù)提高拖了后腿。

（三）我國政府對于煤礦安全生產(chǎn)的管理存在問題：在中央層面，國家煤礦安全監(jiān)察局為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局，對全國煤礦安全生產(chǎn)實(shí)行垂直管理。但是這個體制的運(yùn)行情況不容樂觀，煤礦安全事故“發(fā)”聲依舊。而地方層面又由于管理機(jī)構(gòu)重疊，管理效率低下。此外個別地區(qū)還存在著官商勾結(jié)的現(xiàn)象。

二、我國煤礦安全生產(chǎn)管理的既有措施

針對上述的各個問題，我們也可以看到自中央到地方，我國政府做了不少努力來彌補(bǔ)和解決上述存在的問題。

（一）制定了相關(guān)法律規(guī)范：政府在面對日益高發(fā)的煤礦安全事故，在法律規(guī)范上做了不懈的努力，如先后通過了《中華人民共和國突發(fā)事故應(yīng)對法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。雖然法律法規(guī)已制定，但是其應(yīng)有效果的體現(xiàn)尚需時日。

（二）進(jìn)行了煤礦安全管理體制改革：國務(wù)院辦公廳早在1999年12月30日就頒布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》①。但是，相對經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，政治體制改革是落后的。而在落后的政治體制中，涉及煤礦安全生產(chǎn)的管理體制改革受到的重視不夠，且改革步伐趨緩。

（三）建立了官員事故問責(zé)制：所謂行政問責(zé)制，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負(fù)責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。這種制度雖然對遏制事故頻發(fā)發(fā)揮了一定作用，但是弊端在于，因主管官員將因事故突發(fā)承擔(dān)責(zé)任，易造成主管官員對安全事故瞞報、謊報。

三、改善煤礦安全生產(chǎn)管理的新途徑：加強(qiáng)行政道德建設(shè)

伴隨著相應(yīng)措施的出臺和施行，我國煤礦安全事故仍屢屢發(fā)生。實(shí)際上，我國煤礦安全生產(chǎn)管理很大程度上和行政人員的行政道德相關(guān)聯(lián)。所以筆者認(rèn)為，加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)管理人員的行政道德建設(shè)，不失為改善管理的新途徑之一。行政道德，就是國家行政人員在行使行政權(quán)力和履行行政事務(wù)的過程中應(yīng)該遵循的道德行為規(guī)范和準(zhǔn)則。行政道德本質(zhì)上就是一種職業(yè)道德，但又高于一般的職業(yè)道德，它對行政管理行為具有導(dǎo)向、激勵和調(diào)節(jié)功能。因此，在煤礦安全生產(chǎn)管理中，應(yīng)該大力加強(qiáng)行政道德建設(shè)?？蓮囊韵聨讉€方面努力：

（一）必須加強(qiáng)煤礦安全管理人員的行政道德教育：一方面，大力加強(qiáng)行政人員的行政道德培訓(xùn)力度和頻度，通過教育和引導(dǎo)的手段培養(yǎng)行政系統(tǒng)各層行政人員樹立正確的行政價值觀和行政態(tài)度，提高行政人員對行政道德的認(rèn)識高度和認(rèn)知水平，并逐步讓他們理解良好的行政道德建設(shè)是高效行政的基礎(chǔ)，最終提高道德自覺性。另一方面，大力加強(qiáng)行政人員的思想政治教育，牢固樹立為人民服務(wù)的行政宗旨，牢固樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀，不斷用“馬克思主義中國化的最新成果武裝頭腦”。

（二）建立健全對煤礦安全管理活動的監(jiān)督體制：要想真正對煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行有效的管理，必須加強(qiáng)對安全生產(chǎn)管理活動的監(jiān)督。這就要求政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化人大的監(jiān)督力度，保證它作為權(quán)力載體功能的實(shí)現(xiàn)；必須充分發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，為人民群眾行使監(jiān)督權(quán)提供物質(zhì)、組織和制度的保障；必須強(qiáng)化大眾傳媒這個監(jiān)督方式的傳遞范圍和影響力?？傊瑹o論是政府的內(nèi)部監(jiān)督還是外界的輿論大眾監(jiān)督，都著眼于通過監(jiān)督行為令行政道德主體接受外來的善惡裁決和獎勵懲罰，從而影響煤礦安全生產(chǎn)管理人員的道德價值取向，提高其行政道德水平，提升管理境界。

（三）加強(qiáng)對煤礦安全管理人員的行政道德立法：世界上很多國家，國家公務(wù)員道德制度規(guī)范法律化是大勢所趨。如美國，早在1978年就頒布了《政府道德法案》，1989年又通過了《政府道德改革法案》。韓國在1981年通過了《韓國公職人員道德法》，而且前后修訂了四次，其實(shí)施效果世人矚目。我國在規(guī)范行政道德行為還存在立法空白。

結(jié)論

總之，煤炭安全生產(chǎn)的行政管理活動比較復(fù)雜，筆者只是從加強(qiáng)行政道德建設(shè)的角度入手，深入分析我國煤炭安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因并提出對策，從而僅僅在道德倫理方面保證煤炭安全生產(chǎn)管理活動有序進(jìn)行。而事實(shí)上，我們要努力的方向還很多，只有將制度、政策、行政文化、法制建設(shè)、管理體制各個方面協(xié)調(diào)起來并加以全方位的推進(jìn)，我國煤炭安全生產(chǎn)的事故才會少發(fā)生或者不發(fā)生，我國煤炭安全生產(chǎn)的管理才能真正回到科學(xué)化、民主化、法制化的渠道上來。（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

注解：

① http：//www.sifatest.com/show-law-37955.htm

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