國家文化治理體系及政府在其中的地位與作用

景小勇

文化治理體系是國家治理體系的重要組成部分，政府在國家治理體系中的定位決定著政府在文化治理中的地位與作用。中國國情要求，黨和政府在構(gòu)建國家治理體系方面是“元主體”，要承擔(dān)“元治理”的責(zé)任。具體到文化治理，政府的基本職責(zé)應(yīng)該包括：架構(gòu)國家文化治理體系；保障和實(shí)現(xiàn)國家文化需求；建設(shè)公共文化服務(wù)體系；發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；促進(jìn)和發(fā)揮“社會”在文化治理中的積極性。

國家文化治理體系概論

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，構(gòu)建國家文化治理體系，提高國家文化治理能力，是全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分?！拔幕卫怼迸c“文化管理”只有一字之差，但卻有質(zhì)的飛躍，充分體現(xiàn)了文化領(lǐng)域內(nèi)政府角色及其管理方式從傳統(tǒng)管理體系到現(xiàn)代治理體系的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了國家治理、社會治理的自信自覺和法治的日趨成熟，也體現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、價(jià)值觀念和意識形態(tài)轉(zhuǎn)變等多種要素共同作用下新的社會需求和政治期望。

國家文化治理的內(nèi)容。國家文化治理的內(nèi)容是指在文化領(lǐng)域內(nèi)國家治理的對象和目標(biāo)。國家文化治理的重要目標(biāo)是在文化事業(yè)方面建設(shè)社會主義核心價(jià)值體系，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，創(chuàng)建合理的國家公共文化資源供給制度，以及在文化產(chǎn)業(yè)方面為市場對文化資源的基礎(chǔ)性配置創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的外部條件，推動文化市場繁榮發(fā)展。

通常提到的構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，一般來說是指在國家層面為保障民眾基本文化權(quán)益，為民眾能享有必要的公共文化服務(wù)，享受與社會發(fā)展水平相當(dāng)?shù)墓参幕?，而配套的整體性文化制度框架。廣義的公共文化，既應(yīng)當(dāng)著眼于民眾個體應(yīng)該享有的文化權(quán)益保障，也應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國家作為一個整體應(yīng)該具有的文化利益，可以稱之為國家文化需求，它事關(guān)國家安全、國家戰(zhàn)略和國家發(fā)展，至少應(yīng)該包括社會主義核心價(jià)值體系的建立和普及、正確意識形態(tài)的確立和維護(hù)、能代表時(shí)代與國家文化精髓的精品力作的產(chǎn)生、文化安全與文化主權(quán)的保障、文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳統(tǒng)文化傳承等多個方面。

如果按照公共產(chǎn)品理論，國家文化治理的基本內(nèi)容包括：純公共文化產(chǎn)品、準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品和非公共文化產(chǎn)品，三者分別具有不同提供主體和供給模式，為保障不同主體所需要的多樣性和差異性的治理模式得以實(shí)現(xiàn)，要求政府、市場、社會等主體各負(fù)其責(zé)，良性互動，共同發(fā)揮作用。

國家文化治理的內(nèi)容還需要從不同層面來理解：宏觀層面，國家治理可以理解為是由國家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域的治理方略構(gòu)成的整體，國家文化治理是其中一個子系統(tǒng)。中觀層面，根據(jù)我國現(xiàn)有行政體制對文化工作的劃分，國家文化治理的基本對象以新聞出版、廣播電視和文化藝術(shù)為主，以散落在其他國家行政部門和社會組織中的文化管理內(nèi)容為輔。微觀層面，主要以文化藝術(shù)領(lǐng)域?yàn)閷ο?。?dāng)然，上述三種分類顯然不能涵蓋現(xiàn)階段國家文化治理的全部，筆者以為，從實(shí)踐性和有效性角度考慮，對國家文化治理進(jìn)行理論研究，從其基本內(nèi)容的中觀層面進(jìn)行是比較適當(dāng)?shù)摹?/p>

國家文化治理體系的特征。構(gòu)建國家文化治理體系，最根本的標(biāo)志是政府作為國家文化治理的“元主體”，其職能定位和行政模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，由管理主義模式向參與式治理模式轉(zhuǎn)型。因此，國家文化治理體系的基本特征也正是“治理”區(qū)別于“管理”的具體表現(xiàn)：

一是開放性。在管理時(shí)代，國家文化管理體制相對封閉，政府是單一的主體，其他都是客體，主客體關(guān)系絕對化而且不平等，其作用方向也是單一的，自上而下。而在治理時(shí)代，國家文化治理體系表現(xiàn)出充分的開放性。政府、市場、社會在某種程度上成為并列的主體，并且在各自的治理空間中表現(xiàn)出互為主客體的特點(diǎn)，作用方向則呈現(xiàn)出自上而下、自下而上、左右平行的復(fù)雜性。從整體上看，各個主體共同構(gòu)成了國家文化治理體系的合作治理網(wǎng)絡(luò)。二是平等性。市場機(jī)制很大程度上取代行政權(quán)力成為國家文化治理體系中配置資源的基礎(chǔ)性作用機(jī)制，改變過去以強(qiáng)制與服從為基礎(chǔ)的管理方式，越來越多地依靠協(xié)商、契約進(jìn)行治理與合作。三是包容性。包容性指國家文化治理體系具有吸收并接納不同主體關(guān)于治理目標(biāo)和指標(biāo)及各自內(nèi)部事權(quán)劃分更加復(fù)合化、多元化的能力，承認(rèn)不同主體的價(jià)值追求并予以回應(yīng)。四是公共性和參與性。國家文化治理體系強(qiáng)調(diào)法治思維和法治手段的運(yùn)用，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，發(fā)揮政府、市場、社會多個主體的長處，由單純的文化行政管理走向協(xié)同治理，將法治、經(jīng)濟(jì)、行政等各種治理方式組成網(wǎng)絡(luò)化體系，互為影響，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，開放互動。五是交錯性。交錯性首先體現(xiàn)在國家文化治理體系中各個主體的概念表述具有抽象性和具體性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。其次是在各類主體系統(tǒng)內(nèi)部的各種組織之間，存在隸屬、層級、獨(dú)立等多層關(guān)系，其功能和角色特點(diǎn)具有結(jié)構(gòu)性的分層和交錯。

國家文化治理體系的框架。在市場經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)制度的時(shí)代，各國的國家治理無不圍繞政府、市場和社會三大主體系統(tǒng)相互之間的關(guān)系展開。具體到文化治理體系，宏觀框架也是政府與市場、政府與社會、市場與社會三大基本關(guān)系的集合。而由此派生出的十個具體關(guān)系（見附圖），包括政府（黨）、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織（第三部門）與公民（含創(chuàng)作者）等具體主體，彼此之間相互關(guān)系的集合，這就形成了當(dāng)前國家文化治理體系的總體框架。當(dāng)然，這些關(guān)系的具體表現(xiàn)形式會分別從各主體系統(tǒng)各自和相互之間的基本定位、職責(zé)劃分、能力大小、作用方向、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)手段、功能、目標(biāo)、回應(yīng)和影響等眾多方面體現(xiàn)出來。

國家文化治理體系宏觀框架

國家文化治理體系總體框架

國家文化治理體系的構(gòu)成。國家文化治理體系的構(gòu)成可以從縱向和橫向兩個不同維度予以考量?？v向維度，是指“治理”作為一種國家或社會行為和過程，其實(shí)現(xiàn)的條件、環(huán)節(jié)和要素，主要包括文化“治理”的結(jié)構(gòu)（主客體）體系、功能體系、內(nèi)容體系、運(yùn)行體系和目標(biāo)回應(yīng)體系等五個方面。

國家文化治理體系縱向構(gòu)成

橫向維度，可按照治理對象、內(nèi)容或領(lǐng)域，將其劃分為文化事業(yè)治理體系和文化產(chǎn)業(yè)治理體系兩大部分；也可以由公共文化服務(wù)體系（廣義）和文化市場運(yùn)行體系兩大部分構(gòu)成。兩者都是基于我國文化領(lǐng)域比較通行和常規(guī)的思路對文化治理體系構(gòu)成的分析。這里暗含著一個前提，即它仍是以“政府”為本位和基本視角，是傳統(tǒng)“文化管理”理念的解讀和延續(xù)。endprint

國家文化治理體系橫向構(gòu)成之一

國家文化治理體系橫向構(gòu)成之二

基于本文關(guān)于文化治理體系主體系統(tǒng)和框架的分析，結(jié)合理論界關(guān)于國家治理的共識，在文化治理中，可以從政府、市場和社會三個不同主體系統(tǒng)的角度來切分，把國家文化治理總的體系分為“政府”宏觀文化治理、“市場”文化治理和“社會”（社會組織與公民社會）文化治理三個子體系來研究考察。其中，“政府”宏觀文化治理子體系是核心，“市場”文化治理子體系是基礎(chǔ)，“社會”文化治理子體系是支撐和聯(lián)接，三者有機(jī)結(jié)合，相輔相成。

國家文化治理三個子體系

其中，“政府”宏觀文化治理子體系的基本視角以政府為中心，重點(diǎn)關(guān)注宏觀管理，在界定其與市場、社會的邊界與分工之后，把政府自身作為一個獨(dú)立系統(tǒng)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，重點(diǎn)應(yīng)研究完善政府自身體系的定位、職能、結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)、人員、運(yùn)行和能力的現(xiàn)代化建設(shè)等問題。

“政府”文化宏觀治理子體系

筆者以為，在政府作為國家文化治理體系的“元主體”、政府宏觀文化治理作為整個國家文化治理體系的核心子體系的前提下，“市場”將對文化治理產(chǎn)生重要影響。原因是：從本質(zhì)上講，基于市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度地位和關(guān)于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的明確認(rèn)定，社會經(jīng)濟(jì)生活、文化生活以及上層建筑的所有方面都不可能完全脫開基本經(jīng)濟(jì)制度即市場經(jīng)濟(jì)的約束和影響；從形式上講，由于社會分工的日益細(xì)化，即使是國家文化需求、公共文化服務(wù)等所謂公益性和不適合不需要或不完全需要市場參與的文化治理內(nèi)容，其實(shí)現(xiàn)終端最終不可能離開市場機(jī)制和市場行為的配合。因此，市場機(jī)制將成為文化治理的基礎(chǔ)性機(jī)制，“市場”文化治理體系將成為國家文化治理體系的基礎(chǔ)子體系。

“市場”文化治理子體系

“社會”文化治理子體系，以“社會”作為基本視角，著眼于發(fā)揮社會組織和公民個人的優(yōu)勢和積極性，最大程度地補(bǔ)救緩解政府和市場的兩個“失靈”，幫助和彌補(bǔ)政府管理缺位、越位、錯位的問題和市場配置資源盲目性表現(xiàn)的局限，從而發(fā)揮“社會”支撐和聯(lián)接政府與市場的作用。

“社會”文化治理子體系

政府在國家治理體系中的定位

當(dāng)今各國，不管集權(quán)分權(quán)到何種程度，政府仍是國家治理的中樞。中國國情要求黨和政府在構(gòu)建國家治理體系方面是“元主體”，要承擔(dān)“元治理”的責(zé)任?！霸卫怼本褪侵刚麄€治理體系的基本構(gòu)建，政府與市場、社會彼此定位與關(guān)系的總體界分是黨和政府的權(quán)力和責(zé)任。通過這個基本的構(gòu)建，黨和政府將應(yīng)該由自己承擔(dān)的承擔(dān)起來，將應(yīng)該交由市場的交由市場，該交由社會的交由社會，各盡其責(zé)，全面互動，提升治理能力和水平。這是國家文化治理體系構(gòu)建的核心。

新中國成立以來，我國的政府職能也經(jīng)歷過諸多變化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民社會的發(fā)育，當(dāng)前把政府職能定位于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”。理順關(guān)系、簡政放權(quán)是大的改革方向，但是，在行政體制改革過程中，政府、社會、市場各自的角色與邊界、政府部門內(nèi)部和上下級如何配置關(guān)系始終都是基礎(chǔ)性問題。

十八屆三中全會提出“國家治理體系”，從宏觀而言，應(yīng)當(dāng)通過政企分開、政事分開、政社分開，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會事務(wù)管理中的作用。政府則從大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理與社會管理中抽身出來，將該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好；從微觀而言，則應(yīng)通過對我國意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)和公民社會發(fā)育程度等影響因素的分析，明晰政府與社會、市場在文化治理體系中的基本關(guān)系。一是明確政府在國家文化治理體系中的地位。一方面，政府在文化治理體系中應(yīng)承擔(dān)“元治理”的角色，從傳統(tǒng)的“管理”轉(zhuǎn)向使用新工具和新技術(shù)來“掌舵”和“指導(dǎo)”，以增強(qiáng)自己把握方向的能力、建構(gòu)和解構(gòu)聯(lián)盟的能力、協(xié)商和合作的能力、整合資源和監(jiān)督的能力。另一方面，政府在文化治理體系中的定位主要涉及以下內(nèi)容：政府是文化治理體系的規(guī)則制定者、社會文化需求的代表者、公共文化服務(wù)的提供者、文化市場秩序的管理者、社會和公眾參與治理的動員者。二是對政府、市場、社會在文化治理體系中功能與角色進(jìn)行界分。政府是文化治理體系的主導(dǎo)者，但并不是唯一治理主體。現(xiàn)代治理理論提出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排與供給可以分開，因此，政府可以成為安排者，但是其他主體可以成為供給者，同樣成為文化治理的主體。文化治理體系由政府主導(dǎo)，市場、社會以供給文化產(chǎn)品的方式參與到文化治理體系中。

國家文化治理體系中政府的基本任務(wù)和職責(zé)

政府在國家文化治理體系中的基本任務(wù)。作為規(guī)則制定者，政府應(yīng)從總體上架構(gòu)文化治理體系，并制定和執(zhí)行文化治理體系的制度及政策；作為國家文化需求的代表者，政府根據(jù)國家安全和發(fā)展，明確國家文化需求，確定工作內(nèi)容及目標(biāo)并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；作為公共文化服務(wù)提供者，政府要確定標(biāo)準(zhǔn)和基本原則，并制定相關(guān)政策，通過財(cái)政等手段付諸實(shí)施；作為秩序管理者，政府則應(yīng)對文化市場進(jìn)行原始培育和監(jiān)督管理；作為社會和公眾參與治理的動員者，政府要為社會組織化發(fā)展?fàn)I造制度和規(guī)則環(huán)境。以上五個方面可分為三個層次來理解和把握。第一方面是宏觀基礎(chǔ)；第二三方面主要是政府的直接責(zé)任；第四五方面最終需要依靠市場和社會作為主體系統(tǒng)具體發(fā)揮作用。前三個方面政府需要承擔(dān)直接的責(zé)任，后兩者需要也必須通過市場和社會予以實(shí)現(xiàn)，政府只在其中承擔(dān)宏觀治理和間接責(zé)任。

架構(gòu)國家文化治理體系。按照公共選擇理論，制度本身就是最重要的公共物品之一。厘清政府、市場和社會在國家文化治理體系當(dāng)中的基本定位、職責(zé)邊界和相互關(guān)系，并通過相應(yīng)的制度安排予以確定，就是架構(gòu)國家文化治理體系。這是最基本的制度建設(shè)，這也是推進(jìn)國家文化治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。要在社會主義基本制度框架下，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)文化發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，研究借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更要堅(jiān)持道路自信、理論自信和制度自信，尊重歷史，尊重國情，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺走中國特色社會主義文化治理之路。endprint

保障和實(shí)現(xiàn)國家文化需求。站在政治、意識形態(tài)、國家安全和國家發(fā)展的整體利益高度，政府應(yīng)該在文化治理中承擔(dān)的基本職責(zé)，不論是核心價(jià)值體系的建設(shè)和弘揚(yáng)、正確意識形態(tài)的確立和維護(hù)，還是代表當(dāng)代和國家水準(zhǔn)文藝作品的形成和推廣，文化主權(quán)、文化外交和文化安全問題，民族文化財(cái)富保護(hù)和利用以及傳統(tǒng)文化傳承等問題，都事關(guān)國家傳統(tǒng)基本職能即統(tǒng)治和安全，也關(guān)乎其現(xiàn)代職能即治理與發(fā)展，理應(yīng)也只能由政府來直接承擔(dān)。

建設(shè)公共文化服務(wù)體系。按照前文所述，這里的公共文化服務(wù)，取狹義所指，主要面向公民個體。公共文化服務(wù)體系是國家文化治理體系實(shí)現(xiàn)其基本目標(biāo)的重要組成部分，它承擔(dān)著保障公民基本文化權(quán)利、發(fā)揮政府對文化的主導(dǎo)性影響、增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力、促進(jìn)公民參與和社會主義民主建設(shè)的重要任務(wù)，是政府在國家文化治理體系中需要直接承擔(dān)的職責(zé)。應(yīng)重點(diǎn)研究我國公共文化服務(wù)的兩大重點(diǎn)問題：公共文化服務(wù)的主客體關(guān)系和功能任務(wù)以及我國公共文化服務(wù)的原則、方向、內(nèi)容和方式，并提出具體的建設(shè)思路。政府是公共文化的供給者，而文化事業(yè)單位和文化社團(tuán)組織是主要的服務(wù)生產(chǎn)者，文化市場主體是有益的和必要的補(bǔ)充，公民參與既是他們享受公共文化服務(wù)的方式也是他們提供公共文化服務(wù)的過程，各方力量在明確、公平、開放的規(guī)則體系引導(dǎo)下形成一個不斷滿足人民日益增長的基本文化需求的動態(tài)體系。

發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。文化治理的具體內(nèi)容是文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供。其中，事關(guān)國家文化需求和公民基本文化權(quán)益保障的純公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，需要政府直接負(fù)起責(zé)任。除此以外的準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品、非公共文化產(chǎn)品需要市場的介入或者主要依靠市場來生產(chǎn)和供給。在這個方面，政府需要做的是保障和促進(jìn)市場配置資源的決定性作用得到體現(xiàn)，包括五個方面：一是盡可能交給市場，即在文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與提供上，總量和種類越來越多的非公共文化產(chǎn)品與服務(wù)，政府退出，完全交給市場。二是盡可能與市場合作、與市場結(jié)合。準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，包括現(xiàn)在狹義上的公共文化服務(wù)內(nèi)容，雖仍是政府負(fù)責(zé)安排，但多數(shù)可以讓市場參與，以提高針對性和效率。三是盡可能借鑒、使用市場機(jī)制。即使在現(xiàn)階段不太適合讓市場參與的部分或純公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供需要在政府內(nèi)部解決，也要在內(nèi)部范圍內(nèi)借鑒市場的微觀機(jī)制，引入競爭、效益等市場機(jī)制的理念。四是盡可能地讓市場機(jī)制充分、健康地發(fā)揮作用。政府不再是唯一的文化市場治理主體，文化企業(yè)作為文化生產(chǎn)經(jīng)營主體，與文化消費(fèi)主體一起，都不僅是文化市場治理的客體，而且也是平等互動的文化市場治理主體。五是盡可能有效地救濟(jì)市場機(jī)制的“失靈”。完全不適合市場的關(guān)系國家安全的文化利益，還由政府負(fù)責(zé)；充分發(fā)揮社會組織和公民社會的積極性，使它發(fā)揮好支撐和聯(lián)接政府與市場的作用，最大程度地補(bǔ)救緩解政府的缺位和越位，彌補(bǔ)市場配置資源決定性作用的局限。

促進(jìn)和發(fā)揮“社會”在文化治理中的積極性。政府要培育、架構(gòu)“社會”文化治理體系，準(zhǔn)確規(guī)劃、積極推進(jìn)社會組織化發(fā)展，調(diào)動、引導(dǎo)和發(fā)揮公民個人參與文化治理的優(yōu)勢和積極性，為提高政府宏觀治理水平、促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮作用起到支撐、聯(lián)結(jié)、促進(jìn)和輔助的重要作用。要以探討國家治理體系的構(gòu)成要素及其相互關(guān)系為基礎(chǔ)，明確社會組織及公民在國家文化治理中的地位、作用、功能及其作用途徑。要分析在我國社會組織化發(fā)展背景下公眾參與文化治理的作用及其不同形式，尋找組織化參與的制度建構(gòu)，為公眾參與文化治理的實(shí)現(xiàn)尋找合理的途徑，并提出相應(yīng)的政策和制度建議，逐步建構(gòu)企業(yè)法人治理、社團(tuán)法人治理和國家治理相統(tǒng)一的“三位一體”的國家文化治理體系。

推進(jìn)政府改革，促進(jìn)國家文化治理體系建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)政府在文化治理體系建設(shè)中的定位與作用，政府需要以轉(zhuǎn)變職能為核心，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，從體制、機(jī)制和能力建設(shè)三個方向進(jìn)行改革：一是體制建設(shè)。一方面，厘清政府的文化職能與其他職能的區(qū)別，對于具有相近、相似文化職能的部門機(jī)構(gòu)要進(jìn)行必要的整合與調(diào)整。另一方面，明確中央與地方各層級政府在文化治理體系中的職責(zé)分工；二是機(jī)制建設(shè)。從發(fā)展規(guī)劃、政策制定、財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源隊(duì)伍建設(shè)等方面對政府在文化治理體系中的運(yùn)作過程進(jìn)行規(guī)范，確保實(shí)現(xiàn)政府在文化治理體系中的主導(dǎo)作用；三是能力建設(shè)。結(jié)合文化治理體系的構(gòu)建，從主體、功能、運(yùn)行、方法和目標(biāo)回應(yīng)等各個環(huán)節(jié)，廓清和確定政府文化治理能力的相關(guān)范疇和方面，具體至少應(yīng)該包括法治、規(guī)劃、配置、組織、動員、實(shí)施、監(jiān)督、調(diào)控、協(xié)調(diào)、反應(yīng)、回饋等多個方面，結(jié)合現(xiàn)代化的要求，分別予以全面深入地考察論證、設(shè)計(jì)，不斷探索和實(shí)踐提升相關(guān)能力的具體途徑與做法。

責(zé)編/王坤娜endprint