我國污水處理運(yùn)行機(jī)制改革研究

陳燕赟

(龍巖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,福建龍巖 364000)

我國污水處理運(yùn)行機(jī)制改革研究

陳燕赟

(龍巖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,福建龍巖 364000)

21世紀(jì)以來,我國水資源短缺與污染問題日益嚴(yán)重,水資源產(chǎn)品排他性和競爭性逐漸增強(qiáng),污水治理壓力越來越大。但我國的污水處理運(yùn)行機(jī)制,內(nèi)部排放方普遍缺少減排節(jié)水壓力,網(wǎng)管鋪設(shè)不合理、污水處理綜合效率有待提高,水資源循環(huán)利用率低;外部缺少健全有效的監(jiān)督反饋機(jī)制,對污水處理相關(guān)主體既缺乏激勵又缺少約束。因此,重視源頭控制和環(huán)節(jié)協(xié)調(diào),對水價(jià)、排污權(quán)、中水交易、監(jiān)督收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)與改革,完善市場競爭機(jī)制,建立以第三方為主、多方參與的監(jiān)督機(jī)制和有效的反饋機(jī)制,通過內(nèi)部與外部、市場與政府相結(jié)合的雙效機(jī)制,處理好成本與效益、激勵與約束、效率與公平之間的關(guān)系,才能從根本上改變我國污水治理的困局。

我國;準(zhǔn)公共產(chǎn)品;污水處理;運(yùn)行機(jī)制

水是生命之源,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國是世界上13個最缺水的國家之一,實(shí)際可利用的水資源量約為11000億立方米,人均可利用水資源量為900立方米,現(xiàn)用水總量已接近合理利用水量上限。水資源分布南北極不均衡,北方尤其是西北地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的缺水問題[1]。目前,我國有一半以上的省會城市要靠調(diào)水滿足需求,但同時浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,水污染極端事件頻發(fā)。根據(jù)2012年中國環(huán)境公報(bào)顯示,全國十大流域的國控?cái)嗝嬷?Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)(需要處理才能使用的水)斷面比例為31.1%。62個國控重點(diǎn)湖泊中,Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為38.7%。全國198個地市級行政區(qū)開展的地下水水質(zhì)檢測中,監(jiān)測點(diǎn)4929個,水質(zhì)較差的占40.5%,極差的占16.8%?，F(xiàn)階段我國利用行政手段,投入了大量資金對污水進(jìn)行治理,這種突擊、運(yùn)動式的治污方式取得了一定的效果,但要改變“一邊治理一邊污染”的現(xiàn)狀,還需進(jìn)一步完善污水處理運(yùn)行機(jī)制,將污水治理日常化、程序化、規(guī)范化,才能有效抑制水質(zhì)持續(xù)惡化的趨勢。

一、污水處理運(yùn)行機(jī)制

(一)水資源性質(zhì)與污水處理運(yùn)行機(jī)制

水從社會發(fā)展初期的任意使用到現(xiàn)在的集中定價(jià)供水,從不具備稀缺性的非商品發(fā)展為稀缺性逐漸增強(qiáng)的商品,其獲得、使用和保護(hù)成本越來越高,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征逐漸弱化,產(chǎn)品性質(zhì)逐漸向私人產(chǎn)品靠攏,競爭性和排他性日益增強(qiáng)。因此,20世紀(jì)中后期,世界各主要國家在水務(wù)領(lǐng)域相繼進(jìn)行了大規(guī)模的市場化改革。

目前人類對水資源的利用一般為以下流程:水源—引水工程—原水—自來水廠—給水管道—自來水—用戶—排水管道—污水—污水處理廠處理回用或排放。這個過程可以將水資源劃分為供水和污水處理兩種天然直接聯(lián)系的服務(wù)產(chǎn)品,但兩種產(chǎn)品的性質(zhì)卻存在著一定的差異。其中,供水服務(wù)具有較強(qiáng)的排他性和一定的競爭性,將未鋪設(shè)供水管道的地區(qū)或未繳納費(fèi)用的用戶排除在外。而污水處理服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)則更接近公共產(chǎn)品,水污染的負(fù)外部性和水處理的正外部性使得“搭便車”現(xiàn)象普遍存在,具有更為典型的非排他性和非競爭性。水資源產(chǎn)品性質(zhì)的變動性與特殊性,加大了污水治理的難度,使得污水處理運(yùn)行機(jī)制更為復(fù)雜。

污水處理運(yùn)行機(jī)制(圖1)作為一個綜合工作系統(tǒng),可以分為內(nèi)部和外部兩大控制系統(tǒng),內(nèi)部控制系統(tǒng)包括污水排放、污水收集、污水處理三個具體執(zhí)行環(huán)節(jié),其核心問題,是進(jìn)行源頭控制,形成成熟完善的市場競爭機(jī)制,在保證各主體合理收益的前提下,減少污水排放量、提高污水處理效率。外部控制的核心是通過健全有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制,激發(fā)各主體節(jié)能減排的自發(fā)性和積極性,約束企業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)行為,糾正市場失靈現(xiàn)象,保障公民利益。

圖1 污水處理運(yùn)行機(jī)制

(二)污水處理運(yùn)行機(jī)制機(jī)理及影響因素

內(nèi)部控制系統(tǒng)中的三個環(huán)節(jié),環(huán)環(huán)相扣,前一個環(huán)節(jié)的工作直接影響其后環(huán)節(jié)的負(fù)荷量和工作效率。在污水產(chǎn)生源頭(即污水排放環(huán)節(jié))將污水排放量降到最少,或者把污染的程度降到最低,可以很大程度上減少后面環(huán)節(jié)(污水收集和污水處理)的工作壓力。污水收集網(wǎng)管合理布局建設(shè),能有效地提高污水處理的成效,如鋪設(shè)雨污分流管道,既可以減少污水處理總量,也可以減少二、三級處理的需求。在污水處理環(huán)節(jié),選址、規(guī)模、技術(shù)層級設(shè)置等直接決定了中水回用、排放水的質(zhì)和量,影響自然環(huán)境的承載壓力。三個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合,將能使整個污水處理過程總體投入減少,能耗降低,從而達(dá)到節(jié)約資源,保護(hù)環(huán)境的目的。但是這三個環(huán)節(jié),如果沒有外部控制系統(tǒng)的激勵和約束,則其自覺性和自發(fā)性只能是空談。其他諸如污水排放標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)管鋪設(shè)與污水處理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)與企業(yè)發(fā)展市場機(jī)制,以及相關(guān)法律法規(guī)、宏觀政策規(guī)劃,是處理成本與效益、激勵與約束、效率與公平、市場與政府之間的關(guān)系,協(xié)調(diào)內(nèi)外部系統(tǒng)的主要因素。

二、我國污水處理運(yùn)行機(jī)制存在的問題及原因

我國對污水問題重視的時間較晚,上世紀(jì)80年代—90年代中期,經(jīng)歷了一個城市污水處理設(shè)施建設(shè)的高潮,建設(shè)、運(yùn)營和管理均由政府一手包辦,總體缺乏效率。因此,自1999年以來,我國相繼通過了6項(xiàng)指導(dǎo)性政策文件,對供水和污水處理行業(yè)進(jìn)行市場化改革,初步建立了投資經(jīng)營主體多元化的污水處理機(jī)制,減輕了政府的投資負(fù)擔(dān),污水處理達(dá)標(biāo)率迅速達(dá)到世界先進(jìn)水平(80%),但由于總體改革進(jìn)程較慢,仍存在著不少的問題。

(一)污水排放方普遍缺少節(jié)約用水、減少污染的減排壓力

我國對水資源產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不足,仍有不少人認(rèn)為自然資源使用是無償?shù)?因此水價(jià)未能完全體現(xiàn)成本,不能引起用水企業(yè)和居民的重視,自覺控制用水量。另外我國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)較為混亂,國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)、污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均存在著一定的差異,企業(yè)在具體執(zhí)行時就低不就高,有些標(biāo)準(zhǔn)淪為“奮斗目標(biāo)”[2]。而且企業(yè)排污許可管理制度出臺較晚,排污權(quán)管理混亂,排污權(quán)初始分配成本很低,不能體現(xiàn)“排污者付費(fèi)”的原則,在外部監(jiān)督管理不健全的背景下,企業(yè)偷排、亂排的現(xiàn)象較多。因此,我國不管是在污水收集環(huán)節(jié)還是在處理環(huán)節(jié),投資和處理壓力都很大。

(二)污水收集管網(wǎng)建設(shè)不到位,與污水處理需要不匹配

據(jù)統(tǒng)計(jì),全國至少有221家已建成投產(chǎn)的污水處理產(chǎn)負(fù)荷率低于50%,有的甚至處于完全空置狀態(tài),其中70%是由于資金不到位、污水收集管網(wǎng)不配套造成的。①污水收集環(huán)節(jié)與污水處理環(huán)節(jié)脫鉤,一些應(yīng)該進(jìn)行處理的污水沒有流入管網(wǎng),而一些不該處理的水卻流入處理廠。我國地下網(wǎng)管(包括供水、排污、排澇、輸油、通信等能源、信息、資源管道)整體情況不明,一部分污水網(wǎng)管因建設(shè)期較早,經(jīng)驗(yàn)不足,規(guī)劃缺乏前瞻性,標(biāo)準(zhǔn)低,再加經(jīng)過多年的使用,缺乏維護(hù),老化嚴(yán)重,已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時,與污水處理廠相比,網(wǎng)管建設(shè)維護(hù)的市場化改革相對落后,投資大、成本回收周期長、缺乏明確的利潤前景,特別是小城鎮(zhèn)和一些偏遠(yuǎn)地區(qū),對企業(yè)缺少吸引力。

(三)污水處理企業(yè)只求達(dá)標(biāo),對中水回用經(jīng)營缺少積極性

在污水處理環(huán)節(jié),我國不僅對原屬政府的污水處理廠進(jìn)行了企業(yè)化改革,而且還引入了大量的內(nèi)外資本,市場化改革成效較好。但由于污水處理服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),污水處理廠收益主要依賴于政府補(bǔ)貼,即根據(jù)計(jì)算處理后達(dá)標(biāo)水的噸位,量越大,從政府獲得的補(bǔ)貼越多。因此,污水處理廠關(guān)注的重點(diǎn)一是污水處理是否達(dá)標(biāo)率,二是污水處理總量,對進(jìn)一步處理后的水質(zhì)和回收再利用卻不太重視。目前,我國的中水回用率僅約10—30%,與美國、以色列、日本等先進(jìn)國家70—90%的比率相比,差距甚遠(yuǎn)。②

(四)社會缺乏有效監(jiān)督,標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力

從《中華人民共和國水污染防治法》、《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》及其附件,到北京、天津、山東、廣東等省市制訂的各項(xiàng)水污染物的地方排放標(biāo)準(zhǔn),再到《印染行業(yè)廢水污染防治技術(shù)政策》、《鋼鐵工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等專項(xiàng)政策、標(biāo)準(zhǔn),我國各種水污染物排放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及其監(jiān)測方法不是不夠詳細(xì),而是對排污企業(yè)缺乏監(jiān)測,罰則過輕,懲罰性費(fèi)用往往遠(yuǎn)低于污染者治理的費(fèi)用[3],這導(dǎo)致了對企業(yè)排污的放縱。

(五)政府責(zé)任不清,公眾反饋不暢

政府即便是監(jiān)測出水質(zhì)問題,但對造成水污染的情況缺乏有效的防治辦法,或在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力之下,環(huán)境讓位經(jīng)濟(jì),采取“睜只眼,閉只眼”的做法。公眾對企業(yè)的偷排、亂排、超標(biāo)超量排放的舉報(bào),常由于政府內(nèi)部責(zé)任不清,程序復(fù)雜,部門之間相互推諉而不了了之,整個反饋機(jī)制流于形式。概而言之,在我國現(xiàn)行的污水處理運(yùn)行機(jī)制中,政府所有者、管理者和供給者三位一體的角色有所淡化,但在內(nèi)部控制系統(tǒng)中,經(jīng)營主體的企業(yè)化和水資源產(chǎn)權(quán)的市場化還不夠成熟,在環(huán)節(jié)控制中,污水處理重心過后,源頭控制缺乏,外部控制系統(tǒng)未能有效彌補(bǔ)內(nèi)部控制系統(tǒng)的市場失靈問題,內(nèi)外部系統(tǒng)不協(xié)調(diào)。

三、對我國污水處理運(yùn)行機(jī)制改革的探討

在環(huán)境問題頻出、資源日益短缺的背景下,水資源的競爭性和排他性特征日益增強(qiáng),污水處理作為一個系統(tǒng)的工程,必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,建立一套內(nèi)部與外部、政府和市場相結(jié)合的雙效機(jī)制,均衡多方的利益,積極應(yīng)對水資源危機(jī)。

(一)污水排放環(huán)節(jié)

水資源系統(tǒng)綜合管理的思想,要求污水處理將工作重心前移,從源頭就開始進(jìn)行排污量和污染質(zhì)的控制,通過完善的水資源使用市場機(jī)制,如合理調(diào)整水價(jià),完善企業(yè)排污權(quán)交易制度等,真正反映用戶用水成本,有效減少水資源需求量、從而達(dá)到節(jié)約和保護(hù)水資源的目的[4]。

1.適當(dāng)調(diào)整水價(jià)及其結(jié)構(gòu)比例,促進(jìn)節(jié)約用水

我國的水價(jià)經(jīng)歷了上世紀(jì)70年代前的白來水, 90年代的政府補(bǔ)貼用水階段,直到1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》才確定了供水的商品性質(zhì)。目前,我國平均水價(jià)為2.18元/m3。其中生活用水平均資源水價(jià)為0.1元/m3左右,工業(yè)用水0.16元/ m3,農(nóng)業(yè)用水0.03元/m3,資源水價(jià)僅占供水價(jià)格的5%。全國污水處理費(fèi)平均為0.58-1.0元/m3,占供水價(jià)格的25-40%左右。其中,東部地區(qū)為0.9 -1.5元/m3,基本滿足需要,西部地區(qū)為0.3-0.8元/m3,征收水平偏低;生活污水處理費(fèi)平均為0.7元/m3,基本能彌補(bǔ)成本,工業(yè)區(qū)污水處理費(fèi)用平均約為1.00元/m3,一些特殊行業(yè)的污水處理費(fèi)約為1.19元/m3,與實(shí)際污水處理成本存在較大的差距。③在我國的水價(jià)中,工程成本占水價(jià)的最大比例,資源水價(jià)與污水處理費(fèi)偏低,既未充分體現(xiàn)水資源使用的有償性,又未反映全部的機(jī)會成本和外部成本[5],達(dá)不到節(jié)約用水的目的。

目前我國全面推行的階梯式水價(jià)及各地的水價(jià)調(diào)整,是對水資源管理成本的一種矯正,但還需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)。首先,調(diào)高水資源費(fèi),特別是一些缺水與浪費(fèi)水都很嚴(yán)重的地區(qū),既要體現(xiàn)出水資源的稀缺性,同時也要達(dá)到節(jié)約用水的目的,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。其次,在進(jìn)一步細(xì)化工業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同污染層級,采取邊際遞增式征收辦法,對于高污染的污水排放收取滿足處理成本且具有一定懲罰性質(zhì)的污水處理費(fèi),從而促進(jìn)排放方在企業(yè)內(nèi)部加大環(huán)保設(shè)備,從源頭減少排污量,降低污染程度,減輕污水處理的壓力。

2.改革排污許可管理制度,完善排污權(quán)交易市場

排污權(quán)交易的主要思想是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)),并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出,在環(huán)境容量允許范圍內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時逐步控制環(huán)境污染。前提是各企業(yè)在污染治理的水平上有差異,排污者從其利益出發(fā),自主決定其污染程度,從而買入或賣出排污權(quán)。

我國水排污許可證制度實(shí)施雖然已有20多年,但由于缺乏系統(tǒng)的排污權(quán)交易法律,使得我國的許可證管理制度更接近為一種注冊證制度,即有這個證就可以排污,還不是真正意義上的排污許可證制度。首先,排污權(quán)的初始分配不能體現(xiàn)資源使用的有償性。根據(jù)《中華人民共和國排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定“排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費(fèi)用的,不再繳納排污費(fèi)”,這相當(dāng)于“超標(biāo)排污才收費(fèi)”。其次,由于缺乏對點(diǎn)源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的有效監(jiān)控,再加上我國現(xiàn)行法律中對企業(yè)的罰責(zé)過低,使得某些企業(yè)寧愿受罰,也不愿購買排污權(quán)或者治理,而沒有減排就沒有剩余的排污權(quán),也就沒有了排污權(quán)交易?，F(xiàn)階段,我國很多試點(diǎn)交易的完成過分依賴政府,企業(yè)自發(fā)行為較少,排污權(quán)交易市場難以發(fā)育。

我國的水排污許可證制度要向真正意義上的許可證制度轉(zhuǎn)變。首先,要制定全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易法律。綜合《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染物排放許可證管理暫行辦法》④以及零散的地方條例和試點(diǎn)制訂的法規(guī),系統(tǒng)、完善地確立了水污染物排放許可證制度,并細(xì)化具體實(shí)施細(xì)則,使水排污權(quán)交易制度的建立有所保障。其次,實(shí)行“排污即繳費(fèi)”,遵循我國環(huán)境法“污染者付費(fèi)”的基本原則,確立“排污權(quán)初始分配有償化”,可以采取拍賣、獎勵等方式,通過外部性的內(nèi)在化,確保排污權(quán)初始分配的公平性,同時有效的節(jié)約政府資源,降低環(huán)境管理部門調(diào)查的成本。最后,加強(qiáng)企業(yè)點(diǎn)源排放的監(jiān)控,加大對超標(biāo)排放的懲罰力度,讓污水排放方有意識地減少污水排放,促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部污水治理或在交易市場上購買排污權(quán),擴(kuò)大排污權(quán)市場需求,增加交易主體,建立完善的市場交易機(jī)制,通過排污權(quán)矯正經(jīng)濟(jì)增長的外部性。

(二)污水處理環(huán)節(jié)

1.整合污水處理服務(wù)產(chǎn)品,加快市場化改革

我國現(xiàn)行的污水處理過程,將污水收集和處理分割為獨(dú)立的兩個部分(行業(yè))。其中,污水處理廠的市場化進(jìn)程較快,基本形成了以企業(yè)為主導(dǎo)的市場競爭機(jī)制。而污水收集環(huán)節(jié)雖然有工程建設(shè)招標(biāo)等舉措,但仍是政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù),結(jié)果導(dǎo)致污水收集網(wǎng)管與污水處理需求不匹配,直接影響污水處理廠的處理量,加大了處理難度。

污水處理環(huán)節(jié)包括污水收集和污水處理兩個方面,污水收集網(wǎng)管的鋪設(shè)、維護(hù)和污水處理可以整合為一種公共服務(wù)產(chǎn)品,將污水收集過程轉(zhuǎn)為企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)初始環(huán)節(jié),進(jìn)行市場化運(yùn)作。對原已修建好的污水收集網(wǎng)管,政府部門可以通過TOT方式(移交-運(yùn)營-移交),將網(wǎng)管維護(hù)和改造交由污水處理企業(yè)。對新鋪設(shè)的污水網(wǎng)管,和新建污水處理廠一起,采取BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)或PPP模式⑤來進(jìn)行[6],由中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)投資。通過企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)管理,較好地保證污水收集網(wǎng)管與處理廠設(shè)置配套的科學(xué)性,提高污水收集、處理的效率;解決污水收集網(wǎng)管建設(shè)、維護(hù)市場化中利潤來源不明確、缺乏吸引力的問題。有利于引進(jìn)大型技術(shù)領(lǐng)先有實(shí)力的企業(yè),保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量,減輕政府網(wǎng)管建設(shè)維護(hù)的財(cái)政壓力。

2.建立中水交易權(quán)市場,提高行業(yè)利潤

污水處理廠的收入主要來源于水價(jià)當(dāng)中的“污水處理費(fèi)”,但我國污水處理費(fèi)較低,不少地方不夠污水處理的成本,僅靠污水處理費(fèi)的收入是實(shí)現(xiàn)不了利潤的。因此,政府對企業(yè)處理后達(dá)標(biāo)的污水按噸位進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,但總體而言,該行業(yè)的利潤吸引力不足,特別是一些小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū),難以吸引到一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)[7]。如何提高污水處理廠的效益,增強(qiáng)行業(yè)吸引力,是污水處理行業(yè)市場化改革的重要問題,而給予污水處理廠中水交易權(quán),建立中水交易市場無疑是一個有益的嘗試。

按我國現(xiàn)行的污水處理標(biāo)準(zhǔn),污水處理廠并不需要太多額外付出的處理成本(中水通常只需進(jìn)行二級處理即可獲得),但它的使用卻有利于節(jié)約用水,通過循環(huán)利用,降低水環(huán)境的承載壓力,具有很高的正外部性[8]。對于該類產(chǎn)品,政府可以通過一些優(yōu)惠政策加以鼓勵引導(dǎo),如允許污水處理廠在其管轄“同一污水處理區(qū)”進(jìn)行自由中水權(quán)交易,中水交易的收益由污水處理廠完全取得;對中水交易免征資源稅,鼓勵用戶使用中水,培育中水交易市場。通過中水交易權(quán)益的保證,以及對生產(chǎn)高品質(zhì)污水處理產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行獎勵,調(diào)動污水處理廠提高污水處理品質(zhì)的積極性,減輕環(huán)境壓力。

(三)外部控制系統(tǒng)

內(nèi)部控制系統(tǒng)的市場化改革,必須要求有完善的外部監(jiān)督管理機(jī)制相配套,分清各主體的責(zé)任與收益,限制企業(yè)過分追求利潤忽視公共利益的內(nèi)在沖動,協(xié)調(diào)企業(yè)效率與社會公平之間的關(guān)系。

1.建立以第三方為主的日常監(jiān)測體系,加大污水排放監(jiān)控力度

我國對各種水污染物排放缺少連續(xù)有效監(jiān)測,政府對流域水采取每天抽樣檢查,對工業(yè)企業(yè)采取企業(yè)自查和不定期的抽查方式,對排放點(diǎn)源無法實(shí)行24小時連續(xù)監(jiān)測,監(jiān)測結(jié)果不對外公開。這種以政府為主導(dǎo)的監(jiān)督方式,工作量大,效率較低,政府有“懶政”的空間,監(jiān)管效果不佳。而要保證排放企業(yè)的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放,首先要投入大量的資金,建立自動化水平較高的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),完善信息化系統(tǒng),對每個排污企業(yè)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控,這對技術(shù)、人力、物力都提出很高的要求。

因此,通過監(jiān)督收益權(quán)的確定與轉(zhuǎn)移,建立起以第三方為主體,多方參與的監(jiān)督機(jī)制,將能有效地減輕政府的監(jiān)控和財(cái)政壓力。首先,政府將對污水排放的日常連續(xù)監(jiān)控打包成一項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)品,引入第三方進(jìn)行經(jīng)營,從成本和技術(shù)的角度出發(fā),首選引入污水處理運(yùn)營商。⑤通過公開招標(biāo)等具體方式,政府購買監(jiān)督服務(wù)產(chǎn)品,或參照污水處理費(fèi)用收取方式,保證監(jiān)督方的合理利潤。同時輔之以具有一定獎勵性質(zhì)的監(jiān)督收益權(quán),以法律或法規(guī)的方式,對違規(guī)排污行為制定高額罰金,第三方監(jiān)測、匯報(bào),政府核實(shí)后,對企業(yè)的罰金可以高比例地轉(zhuǎn)移給監(jiān)控方,提高監(jiān)管積極性,降低監(jiān)測方與排污企業(yè)“沆瀣一氣”的可能性。另外,要求監(jiān)測企業(yè)及時公開監(jiān)測結(jié)果,使其他企業(yè)、民眾有機(jī)會參與到污水的監(jiān)督過程中,并制定相應(yīng)的監(jiān)督企業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制,保證監(jiān)管質(zhì)量。通過市場化多方參與的監(jiān)督機(jī)制,將政府監(jiān)管從日常監(jiān)測轉(zhuǎn)化為定期與不定期抽檢,既減少政府工作量,又提高了監(jiān)管效率。

2.形成良好的反饋機(jī)制,提高公眾參與度

監(jiān)督機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn),有賴于順暢有效的反饋機(jī)制。為此政府可通過以下三個手段來提高反饋的順暢性。第一,在政府網(wǎng)站及政府文件中每年都公布一次上一年的污水治理數(shù)據(jù),每月公開污水排放監(jiān)測情況,實(shí)行污水治理政務(wù)公開透明化,讓公眾了解治污現(xiàn)狀和進(jìn)程。第二,設(shè)置反饋熱線,并在政府網(wǎng)站上及時處理公眾反饋的問題并公布結(jié)果,使反饋和建議起到實(shí)際作用。第三,實(shí)行獎勵政策,對舉報(bào)有功人員進(jìn)行獎勵,切實(shí)提高公眾反饋熱情,鼓勵更多的人民參與監(jiān)督。

(四)完善有效聯(lián)接內(nèi)外部控制系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定

我國仍存在著污水排放標(biāo)準(zhǔn)混亂,污水收集網(wǎng)管建設(shè)、污水處理廠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不健全,排污權(quán)交易市場制度不健全,項(xiàng)目招標(biāo)過程存在腐敗等問題。建立對政府部門的綜合環(huán)?？己藱C(jī)制,把環(huán)保指標(biāo)作為政績評估考核、官員升遷的一個重要標(biāo)準(zhǔn),將污水處理的結(jié)果與政府利益相掛鉤,是提高官員對治污的積極度和主動性。其次,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,督促政府退出污水處理產(chǎn)品供給市場,不再從事各種具體污水處理工作,把主要精力放在營造環(huán)境、制定規(guī)則、調(diào)整利益、監(jiān)督管理方面,扮演好公共服務(wù)產(chǎn)品供給的監(jiān)督者和管理者,消費(fèi)者與供給者利益的協(xié)調(diào)者和仲裁者。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國水資源供需矛盾日益尖銳,水資源產(chǎn)品排他性和競爭性逐漸增強(qiáng)。自上世紀(jì)90年代末,我國污水處理市場化改革進(jìn)程不斷推進(jìn),投資經(jīng)營主體多元化的污水處理機(jī)制初步形成,但“亡羊補(bǔ)牢”式的末端治理模式,無法有效抑制水質(zhì)的持續(xù)惡化,水資源短缺與浪費(fèi)、治污高投入與污染加劇的矛盾現(xiàn)象并存。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制的不足,應(yīng)在內(nèi)部控制系統(tǒng)中以利益為導(dǎo)向,對水價(jià)、排污權(quán)、中水交易、企業(yè)競爭等領(lǐng)域進(jìn)行市場化改革,通過成熟完善的市場競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)源頭控制和環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)。并通過監(jiān)督收益權(quán)的確權(quán)和轉(zhuǎn)移,建立以第三方為主,多方參與的監(jiān)督機(jī)制,形成靈活有效的反饋機(jī)制,保證外部控制系統(tǒng)能及時處理好市場失靈問題。通過內(nèi)部與外部、市場與政府相結(jié)合的雙效機(jī)制,均衡多方的利益,處理好成本與效益、激勵與約束、效率與公平之間的關(guān)系,解決我國污水治理的困局。

[注釋]

① 中國城鎮(zhèn)供排水協(xié)會編制,《2012城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計(jì)年鑒》。

② 中水即再生水,可以通過中水道,作為沖洗廁所、噴灑街道、澆灌綠化帶、工業(yè)用水、防火等非人類直接接觸用水,數(shù)據(jù)來源同上。

③ 我國水價(jià)各地區(qū)差距較大,定價(jià)復(fù)雜,數(shù)據(jù)來源:中國水網(wǎng)http://price.h2o-china.com/,國家發(fā)改委價(jià)格司http://jgs. ndrc.gov.cn/。

④1988年國家環(huán)保局(現(xiàn)為環(huán)保部)頒布,確立了水污染物排放許可證制度,使水排污權(quán)交易制度的建立有所保障,2007年失效之后我國一直沒有出臺新的關(guān)于水污染物排放許可證制度的管理法規(guī)。

⑤ 根據(jù)前文所述,我們將污水處理和污水管道建設(shè)維護(hù)整合為同一準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品,因此這里的污水處理運(yùn)營商既提供污水處理服務(wù)也提供污水排放日常監(jiān)督服務(wù)。

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OntheOperatingMechanismReformofSewageTreatmentinChina

CHENYan-yun
(SchoolofEconomicsandManagement,LongyanUniversity,Longyan,Fujian364000,China)

Since21thcentury,thepollutionandshortageofwaterresourceinChinahasbeenbecomingmoreandmoreserious.Becauseofthegradualincreaseoftheexclusivenessandcompetitivenessincrease,thegovernmenthasmuchpressureofsewagetreatment.Butnow,therearesomeproblemsinthesewagetreatmentsystem,suchasemissionsgenerallywithoutthemotivationofwatersavingandemissionreduction,sewagecollectionnetworkunreasonablylaid,sewagetreatmentefficiencyyettobeimproved,low renewablewaterresourcesutilizationratesupervisionandfeedbackmechanismnotsoeffectivethatlackingrestraintandinspirationon theinterestgroup.InordertosolvethewatergovernancedilemmainChinafundamentally,itneedstopaymoreattentiontothecoordinationandthelinkofsourcecontrol,reformonthepriceofwater,emissionrights,recycledwatertrading,andsupervisionincomeright,toestablishamaturemarketcompetitionmechanism,andasupervisionmechanismwiththirdpartyandmultiparticipant,atthesametimeformatingaflexibleandeffectivefeedbackmechanism.Itisimperativetohandletheincentiveandconstraint, costandbenefit,andtherelationbetweenefficiencyandfairnessthroughthedoubleeffectmechanismofthecombinationofinternal andexternal,marketandgovernment.

China;quasipublicgoods;sewagetreatment;operatingmechanism

F294.9

A

1672-934X(2014)05-0079-06

2014-08-23

福建省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目(2013R0081)

陳燕赟(1978-),女,福建龍巖人,龍巖學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師,碩士,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與管理研究。