區(qū)曉穎 王麗婭

一、引言

20世紀(jì)70年代末，中國逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期，其中的突破點(diǎn)是財(cái)政制度的改革。財(cái)政制度改革至今已達(dá)40余年，中國政府采取了逐步改革、平穩(wěn)過渡的漸變式措施，基本建立起具有中國特色的財(cái)政制度。下一階段的財(cái)政制度改革任務(wù)應(yīng)該落實(shí)在完善和優(yōu)化各省市的財(cái)政制度上，進(jìn)一步適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省憑借沿海開放城市的先天優(yōu)勢，在改革開放之后迅速崛起，成為經(jīng)濟(jì)大省。隨著2008年金融危機(jī)爆發(fā)，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的弊端逐漸暴露出來，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕民生建設(shè)，重物質(zhì)追求，輕文化塑造等。省政府應(yīng)該借此契機(jī)，積極調(diào)整財(cái)政支出的規(guī)模及結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、可持續(xù)地發(fā)展。

二、2000～2012年廣東省財(cái)政支出規(guī)模的演進(jìn)特征分析① 指標(biāo)的選取參考：陳共.財(cái)政學(xué)（第六版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社2009年版.

（一）2000～2012年廣東省財(cái)政支出總體規(guī)模的變化特征

由于絕對量指標(biāo)無法反映政府支配的社會(huì)資源在社會(huì)資源總量中所占的比重，且沒有考慮物價(jià)指數(shù)以及幣值對支出總量的影響，因此，筆者選取相對數(shù)指標(biāo)分析廣東省財(cái)政支出總體規(guī)模。

表1：2000～2012年廣東省財(cái)政支出占省生產(chǎn)總值比重的變遷規(guī)律一覽表

圖1：2000～2012年廣東省財(cái)政支出占省生產(chǎn)總值比重的趨勢圖

1.從相對規(guī)模看，2000年至2012年廣東省財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重均值達(dá)到11.04%，標(biāo)準(zhǔn)差僅有0.0086，說明每年廣東省財(cái)政相對地區(qū)生產(chǎn)總值的實(shí)際使用和支配的規(guī)模大致不變，亦即省財(cái)政支出基本是隨著省生產(chǎn)總值波動(dòng)而起伏。

2.從占比環(huán)比增速來看，2000年至2012年，財(cái)政支出占比增速波動(dòng)較大，最高為2001年的12.07%，有5年是負(fù)增長，最低為 2002年的－9.22%，2000年至2006年間變化方向有正有負(fù)，而2007年之后基本保持上升趨勢，2012年增速有所回落。

2012年增速是自2006年以來首次增速回落，這與之前總體規(guī)模的分析相一致，是由于政府貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的政策，并與較預(yù)算低的財(cái)政收入相匹配，相對應(yīng)地壓縮財(cái)政支出，并且更多地投入到保障民生建設(shè)領(lǐng)域，尤其需要壓縮行政管理支出所致。

（二）2000～2012年廣東省財(cái)政支出人均規(guī)模的變化特征

1.從人均財(cái)政支出絕對量分析，自2000年至2007年，廣東省人均財(cái)政支出均比全國人均財(cái)政支出高，兩者差距在逐年減少，2008年全國人均財(cái)政支出首次超越廣東省人均財(cái)政支出。之后的4年間，兩者差距越來越大，廣東省強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力及經(jīng)濟(jì)能力與落后于全國平均水平的人均財(cái)政支出規(guī)模并不協(xié)調(diào)，對廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的制約作用。

2.從人均財(cái)政支出的增速比較，廣東省人均財(cái)政支出增速標(biāo)準(zhǔn)差比全國人均財(cái)政支出增速標(biāo)準(zhǔn)差大，表明廣東省人均財(cái)政支出增速波動(dòng)幅度較大，這除了與廣東省每年財(cái)政支出相關(guān)，也與人口數(shù)量相關(guān)。

表2：2000～2012年廣東省人均財(cái)政支出與全國人均財(cái)政支出及增長速度的變遷規(guī)律一覽表單位：元

圖2：2000～2012年廣東省人均財(cái)政支出與全國人均財(cái)政支出及增長速度的趨勢圖

造成這種不協(xié)調(diào)顯現(xiàn)的原因是各方面的。

首先是龐大的人口基數(shù)（尤其是外來工人口）使得人均水平下降。廣東是人口大省，也是外來工大省，在財(cái)政支出方面，由于人口基數(shù)大，造成人均財(cái)政支出趨于下降。其次，不合理的稅制結(jié)構(gòu)使得廣東省地方財(cái)政收入的規(guī)模無法滿足財(cái)政支出的需求。廣東省第三產(chǎn)業(yè)稅收比重占近六成，其中廣東房地產(chǎn)業(yè)稅收占比越來越大，逐漸成為第三產(chǎn)業(yè)主體稅源。但從2012年起，廣東省被納入 “營改增”的試點(diǎn)地區(qū)，意味著主體稅源（房地產(chǎn)業(yè)稅收）將按照3：1的比例與中央共享收入，收支缺口進(jìn)一步加大。再者，地區(qū)發(fā)展不均衡也是關(guān)鍵的原因。相比較而言，粵北、粵西經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，地區(qū)發(fā)展不均衡帶來公共服務(wù)非均等化的問題，使得有限的財(cái)政支出規(guī)模更多地用于欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，一定程度上制約了廣東省的經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展（王悅榮，2010②王悅榮.財(cái)政支出視角廣東公共服務(wù)均等化研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010（8）：34－41，79.）。

三、2000～2012年廣東省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變特征分析

表3：2000～2012年廣東省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一覽表③ 選取的支出項(xiàng)目分析，參考：胡書東.中國財(cái)政支出和民間消費(fèi)需求之間的關(guān)系[J].中國社會(huì)科學(xué)，2002（6）：27－32.單位：億元

（一）社會(huì)文教支出總量不斷增加，占比穩(wěn)中有升

從總量來看，2000年至2012年間，社會(huì)文教支出逐年增長，平均增長率為21.24%，近13年的總增長率為807.49%。從社會(huì)文教支出占財(cái)政支出的比重看，總體持上升的態(tài)勢，比重平均保持在22.02%左右，其支出平穩(wěn)性及非隨機(jī)性反映出政府長期堅(jiān)持不懈地大力發(fā)展科學(xué)、教育等文化事業(yè)。這方面的支出所形成的人力資本及其規(guī)模與結(jié)構(gòu)是能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵。

（二）社會(huì)保障與醫(yī)療支出增速較快，但比重波動(dòng)較大

社會(huì)保障與醫(yī)療衛(wèi)生支出自2007年開始投入，從總量上看，增速較快，6年來總量翻一番，平均增速達(dá)到21.33%。

圖3：2000～2012年廣東省社會(huì)文教支出的趨勢圖

而從其占財(cái)政支出的比重看，均值保持在14.59%左右，大致分為兩階段，一是2007年至2009年呈穩(wěn)步上漲趨勢，二是2010年至2012年，跌至2008年水平之下，繼而逐步回升至2009年水平。結(jié)合上一節(jié)談?wù)摰膹V東省人口龐大等問題，14%的支出比例就顯得無力和不足，依然沒有達(dá)到國務(wù)院 《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》（網(wǎng)發(fā)（2002）42號）規(guī)定的15%～20%的比例。

圖4：2000～2012年廣東省社會(huì)保障與醫(yī)療衛(wèi)生支出的趨勢圖

（三）基本建設(shè)支出近三年穩(wěn)中有升

基本建設(shè)支出總量上不斷增加，根據(jù)圖5大致可以分為兩階段：一是2000～2006年的徘徊階段，增長速度緩慢；二是2007～2012年的高速增長階段，增速達(dá)24.33%。

而基本建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重可以大致分為三個(gè)階段：一是2000～2006年，比重逐年減少，主要是投資主體逐漸由國家轉(zhuǎn)向企業(yè)和個(gè)人，反映出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)趨向改革的要求；二是2007～2009年，占財(cái)政支出的比重反彈，呈高速增長態(tài)勢，體現(xiàn)了政府投入更多基本建設(shè)支出，以刺激廣東省經(jīng)濟(jì)的增長；三是2010～2012年，比重穩(wěn)中有升，主要是近三年省政府加大了民生建設(shè)方面的支出，一定程度上擠壓了基本建設(shè)的支出。

圖5：2000～2012年廣東省基本建設(shè)支出的趨勢圖

（四）行政管理費(fèi)用增長較快且比重過大

2007年由于統(tǒng)計(jì)口徑的改變，取消了行政管理費(fèi)用。根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所楊宇立、鐘志文的 《國內(nèi)國際行政支出實(shí)證比較》所述，舊科目下的行政管理費(fèi)、公檢法司支出和外交外事支出之和與新科目下的一般公共服務(wù)、公共秩序與安全、外交外事三項(xiàng)支出之和較為接近，涵蓋了行政管理費(fèi)用的大部分支出，計(jì)算得出的數(shù)據(jù)如表3所示。

總量上，行政管理費(fèi)用支出一直在增加，將其大致劃分為兩個(gè)階段：

一是2000～2005年，增速基本保持15%以上，這是因?yàn)?000年政府機(jī)構(gòu)改革以來，一方面為適應(yīng)舊體制運(yùn)轉(zhuǎn)保留的原機(jī)構(gòu)，另一方面為適應(yīng)新體制運(yùn)轉(zhuǎn)需要的新增機(jī)構(gòu)，使得行政機(jī)構(gòu)增加，行政管理支出增加。二是2006～2011年，增速基本維持在15%以下，可見政府在控制行政管理費(fèi)用方面付出了一定努力。

相對量來看，行政管理費(fèi)用占比約20%，波動(dòng)幅度較小，參考一些發(fā)達(dá)國家的指標(biāo)，行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出比約為10%為宜，因此廣東省的行政管理費(fèi)用占比仍然偏高，這將阻礙中國建設(shè)公共服務(wù)型財(cái)政體制的道路，不利于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和服務(wù)型政府，同時(shí)與政府加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)投入的目標(biāo)相沖突（江克忠④江克忠.我國行政管理支出超常增長的實(shí)證研究[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（6）：20－24。，夏策敏⑤江克忠，夏策敏.財(cái)政支出規(guī)模、支出分權(quán)和收入集權(quán)對行政管理支出的動(dòng)態(tài)影響[J].財(cái)經(jīng)論叢，2011（1）：33－40。，2011）

圖6：2000～2012年廣東省行政管理費(fèi)用的趨勢圖

四、 結(jié)論與建議

以上對廣東省財(cái)政支出總體規(guī)模、人均規(guī)模及主要支出項(xiàng)目的分析表明，廣東省財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)等仍需要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，財(cái)政支出應(yīng)該更多地向民生傾斜，真正做到 “取之于民，用之于民”，使得財(cái)政支出增長確實(shí)惠及到全省人民。因此，筆者提出以下對策與建議：

（一）控制財(cái)政支出規(guī)模，縮小財(cái)政赤字

首先，廣東省經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，地區(qū)生產(chǎn)總值在不斷地提高，沒有必要繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字的規(guī)模。再者，財(cái)政赤字刺激經(jīng)濟(jì)的作用是相對短時(shí)期的，連續(xù)大規(guī)模的財(cái)政赤字可能會(huì)帶來較高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，按照全國數(shù)據(jù)來看，赤字及債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重尚不高，廣東省2012年國債還本付息支出達(dá)98.31億元，僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的0.17%，但是一些隱性政府債務(wù)規(guī)模還不明晰，地方性的隱性融資快速膨脹，隨著時(shí)間推移，一旦隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，無法承擔(dān)高額本息償還的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之高可想而知。因此，廣東省應(yīng)相應(yīng)減少財(cái)政支出總體規(guī)模，使之與財(cái)政收入相匹配。

（二）增加社會(huì)支出，財(cái)政支出更多地向民生傾斜

一是提高科學(xué)、教育和文化體育與傳媒支出比重。廣東省應(yīng)保持教育的持續(xù)投入，并著重提高教育質(zhì)量。同時(shí)，在科學(xué)領(lǐng)域，廣東省鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，提高全省的社保、醫(yī)療水平。社會(huì)保障事業(yè)需要大發(fā)展已形成共識(shí)，但要發(fā)展到何種程度卻有不確定性。從目前來看，廣東省醫(yī)療保障已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，未來需要進(jìn)一步提高保障程度。隨著新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的大力推行，養(yǎng)老保險(xiǎn)在 “十二五”時(shí)期也將逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，廣東省社會(huì)保障與醫(yī)療衛(wèi)生支出應(yīng)提高至約20%的比重。

（三）保持基本建設(shè)支出比重不變，優(yōu)化基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

廣東省基本建設(shè)支出的比重相對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及階段來說是較為合理的，加之現(xiàn)階段需要加大社會(huì)性支出，其他支出的比重應(yīng)保持穩(wěn)定。由于中央目前已經(jīng)公布了一系列力度較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，且已啟動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而本省節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力越來越大，因此，寄希望于經(jīng)濟(jì)事務(wù)和城鄉(xiāng)建設(shè)等基本建設(shè)支出比重有較大下降可能不現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為基本建設(shè)支出應(yīng)該維持穩(wěn)中略降的比重。

其次，基本建設(shè)支出應(yīng)更傾向于改善居民的消費(fèi)環(huán)境，而不是投入到重復(fù)建設(shè)、面子工程上甚至是房地產(chǎn)行業(yè)上，如加快修建欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路等基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃好建設(shè)用地，多提供公園等休閑場所等，使得居民能切實(shí)感受到財(cái)政支出，尤其是民生工程的支出，給他們帶來的幸福感和滿足感。

（四）精簡政府機(jī)構(gòu)，適度減少行政管理費(fèi)用，降低行政管理費(fèi)用占比

一是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高工作效率，發(fā)揮行政費(fèi)用的杠桿作用。廣東省的城市化發(fā)展水平較高，政府應(yīng)該把重點(diǎn)放在大力發(fā)展廣東省經(jīng)濟(jì)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以及維持或適當(dāng)加大當(dāng)前對外招商引資的力度，從比重上促使行政管理費(fèi)用的逐步下降。

二是完善和堅(jiān)持公開政府支出的 “陽光政策”。提高政府運(yùn)作的有效性，最簡便又最有效的方法就是將政府工作公開化，近幾年政府在這方面還是有所建樹，但是公開化的程度不夠，就廣東省而言，三線城市以下的行政機(jī)構(gòu)在公開政府工作的時(shí)候不夠全面和仔細(xì)，不利于民眾的監(jiān)督。

三是深入推進(jìn) “大部制改革”，精簡政府架構(gòu)。廣東省在推行大部制改革的過程中，需要充分考慮大部門運(yùn)作效率的保證，且要注意各部門之間的相互制約，而不應(yīng)該成為部門聯(lián)手壟斷政權(quán)的溫床。另外，各部門之前職責(zé)要明確，但又需要做到相互合作，這之間的平衡點(diǎn)需要拿捏得當(dāng)，這樣才能更好地為市民服務(wù)，建設(shè)真正的服務(wù)型政府。

四是樹立和加強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)和節(jié)約意識(shí)。據(jù)筆者不完全的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，廣東省大部分城市的政府部門都大規(guī)模地取消了春節(jié)的聚餐活動(dòng)，這反映出了廣東省各級政府對于中央號召的一種積極貫徹，同時(shí)也從側(cè)面看出廣東省各級政府還需要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的節(jié)約意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)出一批真正為人民服務(wù)的公仆，加快建設(shè)節(jié)約型政府。