黃杰華

[摘要]惠農(nóng)政策作為支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的政策，目前呈現(xiàn)出面向增多、力度增大的體系化特征?；蒉r(nóng)政策在富裕農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村方面發(fā)揮了顯著作用，但惠農(nóng)政策在設(shè)計和執(zhí)行中存在的不公平問題也引發(fā)了農(nóng)民的不公正感以及農(nóng)民心理和行為的變異，并進而產(chǎn)生了對國家和政府的抱怨。因此，在當前惠農(nóng)政策范圍增大、類型增多、力度增強的大背景下，應(yīng)特別注重惠農(nóng)政策的公平設(shè)計和公正執(zhí)行問題，避免惠農(nóng)政策變成“激怨”政策。

[關(guān)鍵詞]惠農(nóng)政策；不公平；直補政策；治理

[中圖分類號] F320

[文獻標識碼] A

[文章編號]1007-8487（2014）04-0093-04

一、當前惠農(nóng)政策的發(fā)展動向

自國家推動農(nóng)村稅費改革后，為了從“抽取型”向“多予型”轉(zhuǎn)換，特別是為了化解因政策性或策略性的抽取農(nóng)村資源或農(nóng)民財富行為導(dǎo)致的日益激化的社會矛盾，國家加大了對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的支持和幫扶力度，加上惠及農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的公共政策不斷出臺，惠農(nóng)政策的內(nèi)容、范圍、強度都得到了一定的提升。為了建設(shè)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民，國家及相關(guān)部門先后出臺了一系列惠農(nóng)、支農(nóng)、富農(nóng)、強農(nóng)政策。惠農(nóng)政策涉及面日益廣泛，惠農(nóng)政策的補助力度日益增大，惠農(nóng)政策的針對性和及時性日益顯現(xiàn)。從面向上看，惠農(nóng)政策涉及糧食種植、農(nóng)資農(nóng)貿(mào)、家電汽車、林業(yè)保護、災(zāi)害災(zāi)難、移民遷居、生活保障、計劃生育、住房改造、就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)幫扶等方面，具體包括良種補貼、糧食種植補貼、農(nóng)資綜合補貼、奶牛補貼、能繁母豬補貼、農(nóng)機具購置補貼、汽車下鄉(xiāng)補貼、家電下鄉(xiāng)補貼、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會保險、優(yōu)撫優(yōu)待、救災(zāi)補助等，此外，國家部委和黨的部門還設(shè)計了更為多元和豐富的惠農(nóng)政策，如農(nóng)家書屋、農(nóng)村黨員遠程培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等，還有一些對口支援或幫扶的惠農(nóng)項目，包括中低產(chǎn)田（地）改造、農(nóng)村公路建設(shè)、病險水庫除險加固、新農(nóng)村典型示范村、重點建設(shè)村、扶貧攻堅村、民族團結(jié)示范村等。據(jù)農(nóng)業(yè)部門公布的相關(guān)資料，我國惠農(nóng)相關(guān)政策已經(jīng)達到28個大的類目，并且每一大類下面又可以細分為多個具體的惠農(nóng)政策項目。從惠農(nóng)資金上看，每一大類類目所涉及的資金投入少則數(shù)十億，多則數(shù)千億?？梢哉f，惠農(nóng)政策涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村公共服務(wù)等政府依據(jù)職能可以采取行動的幾乎所有領(lǐng)域，惠農(nóng)面之廣、惠農(nóng)力度之大前所未有。而從效果上看，惠農(nóng)政策在緩解農(nóng)村社會矛盾、提高農(nóng)民收入水平、改進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都取得了顯著的成效。當前，惠農(nóng)政策的類型仍在不斷增加，既有保障性的政策，也有補償性的政策，既有救急性的政策，也有發(fā)展性的政策。

二、惠農(nóng)政策中存在的不公平問題

雖然惠農(nóng)政策在化解農(nóng)村矛盾、提高農(nóng)民收入、改進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等諸多方面產(chǎn)生了積極影響，但惠農(nóng)政策本身的不公平性內(nèi)容以及惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象卻不斷出現(xiàn)，且導(dǎo)致了一系列的問題。

（一）惠農(nóng)政策設(shè)計中存在的不公平問題。

從惠農(nóng)政策的設(shè)計上來看，一些政策出臺過于倉促，使得惠農(nóng)政策在設(shè)計環(huán)節(jié)中有些地方考慮不周全。不少惠農(nóng)政策在設(shè)計時未考慮區(qū)情的差異和村莊的差異，如未考慮平原區(qū)和山林區(qū)的差異，未考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和種植品種的差異，也未考慮某些農(nóng)民的策略性應(yīng)對行動，從而使得惠農(nóng)政策本身蘊含著一些不公平問題。有些惠農(nóng)政策的執(zhí)行加大了農(nóng)村內(nèi)部的差異和差距，形成了新的分化和矛盾。在惠農(nóng)政策設(shè)計環(huán)節(jié)的不公平問題包括以下幾個層面：

1.惠農(nóng)資金不準抵扣債務(wù)引發(fā)的不公平現(xiàn)象。在國家惠農(nóng)政策發(fā)展之前，國家采取的是抽取農(nóng)村資源和農(nóng)民財富的政策，當時有些農(nóng)民或者因為困難或者因為不愿意繳納各種稅費而欠下了大量的政府債務(wù)。在推出惠農(nóng)政策時，國家為了避免惠農(nóng)資金被截留、挪用或抵補，明確規(guī)定不允許將農(nóng)民的惠農(nóng)資金抵補其所欠的政府債務(wù)。于是，在這一政策導(dǎo)向下，那些長期欠政府稅費的農(nóng)民也獲得了惠農(nóng)資金，這使得那些積極繳納農(nóng)業(yè)稅費的農(nóng)戶產(chǎn)生了不公平感，并進而使得部分農(nóng)民產(chǎn)生了一種反向的認知，即今后與政府打交道過程中，應(yīng)該做“逆民”，而不應(yīng)該做“順民”，因為在惠農(nóng)政策的執(zhí)行中，“逆民”并沒有獲得比“順民”更少的補貼。

2.惠農(nóng)補貼內(nèi)容不均衡引發(fā)的不公平現(xiàn)象。從惠農(nóng)政策的設(shè)計看，為了推動農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和農(nóng)民收入有效增加，國家設(shè)計了各種形態(tài)的資金直補政策，但有些形態(tài)的直補政策由于只惠及部分農(nóng)戶或部分產(chǎn)業(yè)而誘發(fā)了不公平問題。如在早期的惠農(nóng)政策設(shè)計中，牧民無法享受農(nóng)民的多種補貼，如農(nóng)民可享受到良種補貼、糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、大型農(nóng)機具補貼、優(yōu)質(zhì)后備可繁奶牛補貼、能繁母豬補貼等，而牧民只能享受到農(nóng)機具購置、優(yōu)質(zhì)后備奶牛、能繁母豬補貼，由于牧區(qū)牧民很少購置大型農(nóng)機具，主要飼養(yǎng)牛馬羊而很少養(yǎng)豬，牧民所獲得的政策性補貼收入與農(nóng)民所獲得的政策性補貼收入相比，相差超過十倍[1]。再如，早期直補政策只注重對小麥、水稻等糧食品種的直補，而忽視了對玉米、油菜、大豆、馬鈴薯等種植項目的補貼，使得一些種植玉米、馬鈴薯的地區(qū)及其農(nóng)戶無法得到補貼，這種區(qū)分對待的補貼政策挫傷了這部分農(nóng)民的積極性。

3.惠農(nóng)政策未考慮區(qū)域差異而引發(fā)的不公平問題。為了保護山林，國家采取了退耕還林政策，對承包山林的農(nóng)民進行補貼。在山林補貼的操作中，主要是根據(jù)農(nóng)民具體承包山林面積的多少進行補貼。而從區(qū)域分布看，不同地區(qū)的農(nóng)民承包山林的面積差異巨大，平原地區(qū)農(nóng)民、集鎮(zhèn)或城郊地區(qū)農(nóng)民承包山林面積少，而山區(qū)人煙稀少的地區(qū)農(nóng)民承包的山林面積大。另外，有些家庭因為歷史原因而分得了較多的山林，或者由于人口變化而使得當前的人均山林面積較大。于是，在與山林相關(guān)的補償中，有些農(nóng)戶或家庭可以享受幾千甚至幾萬元的補貼，而有些農(nóng)戶或家庭只能享受幾十元或幾百元的補貼，山林補貼存在著巨大的差異。對于不少農(nóng)戶而言，同屬一個區(qū)域甚至同屬一個村組，補貼卻差異巨大，這使得不少農(nóng)民在對比中產(chǎn)生了國家政策不公平的感覺。

（二）惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平問題。

有些惠農(nóng)政策不僅在設(shè)計中存在著不公平問題，而且有些惠農(nóng)政策因為本身的漏洞或被人為操縱，在執(zhí)行中也存在明顯的不公平問題，這種不公平往往是農(nóng)民可以感知的。政策執(zhí)行的不公平使農(nóng)民喪失了對政府、官員的信任和認可。

1.良種和糧食補貼執(zhí)行中的不公平問題。從糧食補貼政策執(zhí)行看，由于具體掌握農(nóng)民每年種植糧食的面積、品種等難度較大，絕大多數(shù)地方在糧食直補政策的操作中都是根據(jù)稅改前農(nóng)民承包地的計稅面積進行直補操作的。在農(nóng)田補貼中，按規(guī)定直補款應(yīng)依據(jù)種植的田畝面積發(fā)放，但在實際操作中卻演變?yōu)榘慈丝谄骄峙浼Z食直補款，在種糧補貼的兌現(xiàn)上，將面積作為唯一的依據(jù)。這種不管種什么、種多少、種好種壞一個樣甚至耕種與撂荒一個樣的補貼模式在操作中引發(fā)了一系列問題，有些土地承包經(jīng)營權(quán)人并未耕種農(nóng)田或農(nóng)地，或者將農(nóng)田或農(nóng)地流轉(zhuǎn)了，卻仍然能夠享受補貼，而實際上從事農(nóng)田和農(nóng)地種植的農(nóng)戶卻難以享受到相應(yīng)的補貼。這種補貼方式使得糧食直補政策的初始設(shè)計目標被替代，并使種糧大戶產(chǎn)生了不公平感。同時，有些農(nóng)戶為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，利用機動地大量開挖精養(yǎng)魚塘或種植果樹等，而這些被占用的土地仍作為糧食種植面積上報并領(lǐng)取糧補資金。

2.農(nóng)資農(nóng)機和家電汽車等生產(chǎn)性和消費性惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象。在農(nóng)機具政策的執(zhí)行中，部分農(nóng)民利用信息失衡、地區(qū)差異、農(nóng)民政策認知偏差或不足等，將惠農(nóng)政策變成惠及自我損害他人的政策，引發(fā)了農(nóng)民內(nèi)部的不公平問題。例如，在農(nóng)資農(nóng)機惠農(nóng)政策中，有些農(nóng)民通過各種手段購買到補貼機具，然后再以低于市場價格賣給偏遠地方的農(nóng)戶，從中獲取高額利潤[2]。另外，在家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行中，也存在著對不同廠商的區(qū)別對待問題，特別是中標的廠商和未中標的廠商之間存在著不公平競爭現(xiàn)象。中標的廠商可以借助家電下鄉(xiāng)政策更快占領(lǐng)農(nóng)村三、四級市場，而未中標的廠商在農(nóng)村的銷售空間受到擠壓，無法同中標廠商之間同臺公平競爭[3]。另外，那些沒有能力購買農(nóng)機具、家電或汽車的農(nóng)戶也會產(chǎn)生不公平感，即認為國家的稅收不應(yīng)該用于補貼能夠購買農(nóng)機具和消費性產(chǎn)品的富戶。

3.農(nóng)村低?；蜓a助執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低?；蜓a助作為一種保障農(nóng)民最低生活的政策，在農(nóng)村執(zhí)行中也出現(xiàn)了一系列引發(fā)農(nóng)民不公平感的現(xiàn)象。例如，有些農(nóng)戶或家庭因為懶惰而致貧，卻同樣可以獲得低保，這使其他村民產(chǎn)生不公平感。再如，由于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊往往具有低保指標限制，一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊往往會出現(xiàn)低保指標不足，而另一些相對富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊又會出現(xiàn)低保指標富余的現(xiàn)象。于是，出現(xiàn)了有些村莊享受低保的農(nóng)民的收入水平遠遠超過其他村莊不享受低保的農(nóng)戶，這樣就使得相鄰村莊的農(nóng)戶在對比中會產(chǎn)生了不公平感，而農(nóng)民認知范圍的有效性則放大了這種不公平感。此外，在貧困救助、救災(zāi)補助等按人確定的惠農(nóng)項目上，經(jīng)村級組織和政府部門的篩選、審查等諸多環(huán)節(jié)時，因為信息不對稱或者人為操縱等原因，導(dǎo)致部分資金發(fā)放不到真正需要的群眾手中，一些地方還出現(xiàn)了人情保、關(guān)系?；虬矒岜５?，一些收入可觀、生活富裕的人卻能夠享受低保，這使得不少相對貧困的農(nóng)戶產(chǎn)生了不公平感。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持或補貼中產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。當前，國家部分惠農(nóng)政策由直接補貼農(nóng)民變成了補貼農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或項目，一些種糧大戶、養(yǎng)殖大戶等在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的支持下往往能夠比較容易地獲得各種補償、補貼、貸款和支持政策。在各種支持政策扶持下，這些農(nóng)業(yè)大戶因此生活更加富裕、收入更加提高，而其他農(nóng)戶在與其收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對比中產(chǎn)生了不公平感，因各種資源過多地集中于少數(shù)富戶而產(chǎn)生了某種“被忽視感”或“邊緣感”。特別是農(nóng)業(yè)大戶一旦成為典型或樣板，往往會獲得愈來愈多的社會資源，并且產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、影響日益提升，所獲得的各種支持性項目也不斷增多，農(nóng)業(yè)大戶與其他農(nóng)戶的差距逐漸拉大，拉大的差距放大了農(nóng)民之間的不平等認知?？梢哉f，惠農(nóng)項目在實施過程中擴大了農(nóng)村內(nèi)部群體間差距甚至制造新的差距，過于重視大戶而忽視更需要幫助的農(nóng)戶。

5.村莊試點化發(fā)展中產(chǎn)生的整體性不公平感。當前，為了推動新農(nóng)村建設(shè)，一些地方將有限的資金、資源投入到了少數(shù)樣板村，于是，這些樣板村獲得了更多的財政投入、更多的項目支持，在短時間內(nèi)能夠獲得較快的發(fā)展，公共設(shè)施、農(nóng)民生活等不斷提升，而相鄰村莊在與其對比中會產(chǎn)生落差感，相鄰村莊的農(nóng)戶甚至村組干部會產(chǎn)生“不平衡心理”。為了推動農(nóng)村發(fā)展，上級政府或部門加大了聯(lián)系村莊的力度，從目前的情況看，上級政府或部門往往在傾向于支持那些條件較好的村莊，例如，有些省級部門如旅游部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門等將各種支農(nóng)資金運用到選取的樣本村，或者在有新的支農(nóng)項目時，也首先傾向于選擇那些已經(jīng)獲得了各種支持的村莊，其結(jié)果是，因支持程度不同而導(dǎo)致了不同村莊發(fā)展的巨大差異，村莊農(nóng)民之間的不公平感加劇。

三、惠農(nóng)政策中不公平問題的治理策略

現(xiàn)代公共行政越來越強調(diào)將公平作為公共行政的基本價值目標，而公共政策同樣如此，雖然公共政策承載著多元價值，諸如公平、正義、效率、民主、經(jīng)濟、法治、責任等，但在這些價值體系中，公平是公共政策最為重要的核心價值向度[4]。在公共行政過程中，人們往往會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策，并根據(jù)這種公平要求的滿足程度決定對公共政策的服從[5]。如果公共政策偏離公平目標，就會引發(fā)一系列問題。由于惠農(nóng)政策在制定和執(zhí)行中存在著一些不公問題，這些不公平問題在被累積、放大和強化過程中使得不少農(nóng)民產(chǎn)生了強烈的不公平、不公正感，甚至較為強烈的被剝奪感。社會公正感雖是主觀感受，卻有著不容忽視的力量，它的強弱對現(xiàn)有的制度安排和政策輸出起著維持或阻滯的作用[6]。為了減少惠農(nóng)政策存在的不公平問題，從而降低農(nóng)民的不公正感，當前應(yīng)該在考慮惠農(nóng)政策利弊和導(dǎo)向的基礎(chǔ)上改進各種惠農(nóng)政策。

（一）取消或變革某些形態(tài)的惠農(nóng)政策。例如，目前的山林補償是將有限的資金補貼給了農(nóng)戶，而資金的分散化使得農(nóng)村山林的維護、保養(yǎng)資金難以統(tǒng)籌，而山林補貼還拉大了農(nóng)民之間的差距。因此，可以考慮取消山林補貼，將山林補貼資金集中，建立山林管護基金，用于山林的管理、保護、修復(fù)或改進，即將直接的補貼變成間接的補貼。再如，在某些政策的修正和完善中，應(yīng)該注重均衡問題，實際上，當前一些惠農(nóng)政策已經(jīng)有了值得肯定的修正和完善，如糧食直補政策從早期的水稻、小麥等糧食品種逐漸擴大到玉米、馬鈴薯等糧食品種。