很多工作都不能一蹴而就，扶貧開(kāi)發(fā)也如此。中國(guó)自上世紀(jì)八十年代開(kāi)展大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)工作以來(lái)，解決了一大批貧困人口的生存問(wèn)題。那個(gè)時(shí)候，扶貧對(duì)象人數(shù)多、任務(wù)重，很多村寨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或大部分都是貧困人口，無(wú)論是從數(shù)量上還是致貧因素上，要想找到被幫扶對(duì)象和群體，并不是一件難事。

進(jìn)入本世紀(jì)后，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨新的形勢(shì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和外出打工潮的涌現(xiàn)，使得農(nóng)村中已經(jīng)有很大一部分貧困人口通過(guò)打工或自力更生脫貧。而剩下的貧困人口還有多少？他們是誰(shuí)？因何致貧？已經(jīng)脫貧的人口有多少面臨返貧困境？

這些，我們所知有限：第一，他們只是貧困村中的一部分群體；第二，由于部分農(nóng)民收入中包括打工和做小買(mǎi)賣(mài)的進(jìn)賬，工商、稅務(wù)等部門(mén)和村委會(huì)均無(wú)法詳細(xì)了解其收入情況；第三，我國(guó)一些與扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)的如低保、養(yǎng)老、醫(yī)保等領(lǐng)域的相關(guān)保障尚未健全。

隨著國(guó)家逐年加大扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金投入，扶貧資金的受益對(duì)象愈發(fā)受到社會(huì)關(guān)注。在工作中，扶貧資金使用大多都以集體為單位、以項(xiàng)目實(shí)施為方向，很少能具體到某家某戶(hù)某人，客觀上也存在貧困村的非貧困戶(hù)跟著受益和非貧困村的貧困戶(hù)難受益的現(xiàn)象。

建立一個(gè)能全面記錄貧困戶(hù)、村、縣各項(xiàng)數(shù)據(jù)且能實(shí)時(shí)更新的信息系統(tǒng)，為扶貧資金投入、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧成效考核提供信息和數(shù)據(jù)支持，成為扶貧系統(tǒng)面臨的一項(xiàng)緊迫工作。

建檔立卡從無(wú)到有

從2000年起，新疆在全國(guó)范圍內(nèi)率先嘗試對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行建檔立卡，力求逐步做到“戶(hù)有卡、村有冊(cè)、鄉(xiāng)有簿、縣有網(wǎng)”，最終建立了一套扶貧檔案，為識(shí)別扶貧對(duì)象、落實(shí)扶貧政策、實(shí)施分類(lèi)扶持奠定了基礎(chǔ)。

2003年，新疆全面實(shí)施貧困戶(hù)建檔立卡工作，喀什、和田地區(qū)還開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的軟件，新疆建檔立卡工作走在了全國(guó)前列，得到國(guó)務(wù)院扶貧辦的肯定，也為全國(guó)貧困戶(hù)建檔立卡工作的開(kāi)展提供了借鑒。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理回良玉關(guān)于扶貧工作一定要“讓貧困人口直接受益”的指示，增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的針對(duì)性，準(zhǔn)確掌握貧困人口狀況，確實(shí)瞄準(zhǔn)貧困群體，將扶貧開(kāi)發(fā)的政策、措施真正落實(shí)到戶(hù)，提升扶貧攻堅(jiān)成效，2005年4月27日，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困人口建檔立卡和扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》，在全國(guó)部署開(kāi)展貧困人口建檔立卡工作，以期為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作提供更準(zhǔn)確、更全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)，這也成為落實(shí)扶貧項(xiàng)目、幫扶措施和扶貧政策的重要依據(jù)。

2006年7月7日，國(guó)務(wù)院扶貧辦在北京召開(kāi)貧困戶(hù)建檔立卡試點(diǎn)工作布置會(huì)，共有來(lái)自8個(gè)試點(diǎn)省區(qū)扶貧辦的代表參加。8月，國(guó)務(wù)院扶貧辦又在內(nèi)蒙古舉辦貧困戶(hù)建檔立卡單機(jī)版和網(wǎng)絡(luò)版軟件培訓(xùn)班。

2007年3月19日，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布的信息顯示：各地積極開(kāi)展貧困戶(hù)建檔立卡工作，成效明顯。通過(guò)逐戶(hù)摸底，登記造冊(cè)，目前已做到村有卡、鄉(xiāng)有冊(cè)、縣有簿，并逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。28個(gè)省區(qū)市已經(jīng)完成貧困人口紙制檔案的登記，絕大部分完成了電子檔案的錄入。初步摸清了農(nóng)村扶貧工作對(duì)象的規(guī)模、分布、構(gòu)成、致貧原因，為今后采取更有針對(duì)性的扶貧措施奠定了基礎(chǔ)。

低保與扶貧兩項(xiàng)制度銜接

兩項(xiàng)制度有效銜接，是黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出的一項(xiàng)重要任務(wù)。2007年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院在有關(guān)農(nóng)村工作的重要文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要搞好兩項(xiàng)制度有效銜接。2008年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理回良玉在國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合報(bào)送的《關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》上做批示：“切實(shí)搞好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接，是十七屆三中全會(huì)提出的明確要求，我們應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)去年試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，今年可適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，各有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)加強(qiáng)配合和支持，搞好資源整合，積極探索政策、程序、管理上的有效銜接途徑?！?/p>

2009年1月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院扶貧辦和民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)殘聯(lián)在全國(guó)11個(gè)省（區(qū)、市）、20個(gè)縣開(kāi)展了兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作。國(guó)務(wù)院扶貧辦在廣泛借鑒各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了“兩項(xiàng)制度有效銜接貧困農(nóng)戶(hù)建檔立卡”《操作手冊(cè)》，供各級(jí)扶貧辦參考使用。

《操作手冊(cè)》于2010年4月下發(fā)，手冊(cè)明確主要任務(wù)是建立科學(xué)、合理和民主的貧困人口識(shí)別確認(rèn)機(jī)制，力爭(zhēng)做到“應(yīng)扶盡扶”和“應(yīng)保盡?！?；建立統(tǒng)一、規(guī)范和信息共享的貧困人口實(shí)名制檔案系統(tǒng)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；建立農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的平臺(tái)，為制定民政低保和扶貧開(kāi)發(fā)的扶持方案提供依據(jù)和借鑒。

手冊(cè)明確，對(duì)確認(rèn)的農(nóng)村貧困人口及農(nóng)村低保對(duì)象，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，“應(yīng)進(jìn)而進(jìn)，應(yīng)退則退”。對(duì)年人均純收入下降到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶(hù)，應(yīng)將其納入低保對(duì)象并享受相關(guān)政策待遇；對(duì)年人均純收入下降到國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（省級(jí)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)）以下貧困農(nóng)戶(hù)，應(yīng)將其列為扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象進(jìn)行扶持。對(duì)年人均純收入達(dá)到或超過(guò)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，按規(guī)定及時(shí)予以退出；對(duì)年人均純收入達(dá)到或超過(guò)國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（省級(jí)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)）的農(nóng)戶(hù)，應(yīng)停止到戶(hù)扶持政策。

2011年8月，國(guó)務(wù)院扶貧辦在陜西商洛舉辦全國(guó)兩項(xiàng)制度有效銜接工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)和謀劃兩項(xiàng)制度有效銜接工作，湖北、江西、甘肅、重慶等省份的工作方法和思路被重點(diǎn)提及。

2009年4月，江西省在6個(gè)區(qū)市的21個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣正式啟動(dòng)了農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作。2010年11月底，全省21個(gè)重點(diǎn)縣全面完成了各項(xiàng)試點(diǎn)工作，并將相關(guān)信息錄入了全國(guó)貧困戶(hù)信息管理系統(tǒng)。

在工作中，江西建立了部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度。扶貧和移民部門(mén)具體負(fù)責(zé)扶貧對(duì)象、扶貧和低保交叉對(duì)象的識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理，制定落實(shí)貧困戶(hù)扶持政策和措施；民政部門(mén)負(fù)責(zé)低保戶(hù)的識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理和扶持，積極配合落實(shí)交叉對(duì)象的扶持政策和措施；財(cái)政部門(mén)提供扶持資金和試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)的支持；統(tǒng)計(jì)（調(diào)查）部門(mén)負(fù)責(zé)提供貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，參與制定貧困人口分解方案、扶持對(duì)象識(shí)別指標(biāo)和方法；殘聯(lián)及時(shí)核對(duì)殘疾人有關(guān)情況，對(duì)農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象中的殘疾人提供重點(diǎn)幫扶。

識(shí)別步驟嚴(yán)格按照“五步法”（一報(bào)二評(píng)三查四審五公示）的程序，識(shí)別方式采取“排除法”和“比較法”。在申請(qǐng)對(duì)象比較多的村，評(píng)議小組提出“九不評(píng)”，將在城鎮(zhèn)有商品房、家庭有貴重家用電器及農(nóng)業(yè)機(jī)械，有好逸惡勞、賭博酗酒等惡習(xí)，或違反計(jì)劃生育等九種情況的農(nóng)戶(hù)排除在外；對(duì)收入和家庭狀況相近的農(nóng)戶(hù)，采取“五比五看”的辦法，即比家庭收入，看經(jīng)濟(jì)來(lái)源；比家庭資產(chǎn)，看消費(fèi)水平；比家庭勞力，看勞動(dòng)觀念；比生活環(huán)境，看居住環(huán)境；比貧困程度，看致貧原因，將瞞報(bào)或少報(bào)收入的農(nóng)戶(hù)排查出來(lái)。

建檔立卡的“湖北模式”

湖北省自2010年開(kāi)始實(shí)施兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作，在認(rèn)真總結(jié)羅田、孝昌兩縣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到了全省29個(gè)所有扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣市。

湖北在工作中建立健全了部門(mén)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度基本銜接。各試點(diǎn)縣市對(duì)識(shí)別出的低收入對(duì)象，依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和部門(mén)職能，各負(fù)其責(zé)，分類(lèi)扶持。財(cái)政部門(mén)按照政策規(guī)定，根據(jù)不同情況，安排落實(shí)各方面扶持資金。民政部門(mén)對(duì)低保進(jìn)行擴(kuò)面，基本做到了“應(yīng)保盡?！?。殘聯(lián)部門(mén)對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)中的殘疾人按政策提供特殊幫扶。扶貧部門(mén)對(duì)扶貧戶(hù)和扶貧低保戶(hù)，針對(duì)貧困成因和需求，以戶(hù)為單元制定分類(lèi)幫扶計(jì)劃，分期分批實(shí)施有效扶持。通過(guò)各部門(mén)共建共享，有效銜接，應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，扶真貧、真扶貧的機(jī)制在試點(diǎn)中邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

湖北按照國(guó)家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序，完成了貧困農(nóng)戶(hù)信息采集、錄入填報(bào)工作。各試點(diǎn)縣市嚴(yán)格按照識(shí)別認(rèn)定程序，不漏環(huán)節(jié)，不走過(guò)場(chǎng)，嚴(yán)把“五關(guān)”：一是戶(hù)主申請(qǐng)關(guān)；二是小組提名關(guān)；三是入戶(hù)調(diào)查關(guān)；四是集體評(píng)定關(guān)；五是張榜公示關(guān)。不少地方結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，創(chuàng)造簡(jiǎn)捷實(shí)用的識(shí)別方法。有的總結(jié)出直觀識(shí)別貧困戶(hù)的“四看”辦法：一看“屋頂子”，了解住房及居住環(huán)境的好與差；二看“菜園子”，了解種什么、養(yǎng)什么，有多少收入；三看“腦瓜子”，了解家庭成員的智力程度和勞動(dòng)力強(qiáng)弱；四看“口袋子”，了解經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道、家庭收入和存款。有的實(shí)行“六看綜合認(rèn)定法”，即看該戶(hù)是否有“收入靠種糧，住的是土坯房，勞力少不強(qiáng)，殘障加文盲，小病拖大病扛，供不起孩子上學(xué)堂”等貧困特征，進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查綜合認(rèn)定。通過(guò)直觀排除或識(shí)別方法，既較快地瞄準(zhǔn)了貧困對(duì)象，又易操作，減少了工作量，也使當(dāng)?shù)馗刹咳罕娙菀捉邮堋?/p>

截至2010年12月31日，經(jīng)《貧困農(nóng)戶(hù)管理信息系統(tǒng)》軟件統(tǒng)計(jì)，湖北省29個(gè)重點(diǎn)縣市9160個(gè)村全部完成了登記表的填報(bào)。各試點(diǎn)縣市在信息采集、登記過(guò)程中，分別就家庭人員情況、貧困狀況、致貧原因、需扶項(xiàng)目、內(nèi)容、類(lèi)別、規(guī)模、投資和資金來(lái)源及受扶持情況等進(jìn)行了全面摸底。通過(guò)這項(xiàng)工作，湖北基本摸清了貧困現(xiàn)狀并建立了信息資料庫(kù)，強(qiáng)化了扶貧開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)性工作，初步掌握了扶貧對(duì)象的基本需求，為制定扶貧到戶(hù)政策、實(shí)行分類(lèi)扶持和動(dòng)態(tài)管理提供了依據(jù)。

2010年9月，湖北省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于對(duì)農(nóng)村貧困人口全面實(shí)施扶貧政策加強(qiáng)自我發(fā)展能力建設(shè)的意見(jiàn)》。各地結(jié)合實(shí)際，將識(shí)別出來(lái)的低保和扶貧對(duì)象以戶(hù)為單位進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)貧困成因、脫貧需求、家庭能力，分戶(hù)制訂有針對(duì)性的脫貧計(jì)劃，通過(guò)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技服務(wù)、貸款貼息、互助資金、扶貧搬遷、雨露計(jì)劃、結(jié)對(duì)幫扶、社會(huì)保障”等途徑，分類(lèi)分批實(shí)施扶貧到戶(hù)。財(cái)政部門(mén)積極統(tǒng)籌安排落實(shí)扶持資金；民政部門(mén)把重病、殘疾、智障、年老體弱者，基本喪失勞動(dòng)能力者，以及因病、因?yàn)?zāi)致貧但有一定勞動(dòng)能力的家庭納入低保對(duì)象，做到應(yīng)保盡保；扶貧部門(mén)以《貧困農(nóng)戶(hù)信息管理系統(tǒng)》為平臺(tái)，落實(shí)扶貧到戶(hù)項(xiàng)目。

湖北省扶貧辦在工作結(jié)束后作出總結(jié)，認(rèn)為工作的難點(diǎn)在建檔立卡的貧困戶(hù)期望值高，必須像低保戶(hù)那樣實(shí)行有效的到戶(hù)扶持。已在冊(cè)的貧困戶(hù)經(jīng)常發(fā)問(wèn)：低保一經(jīng)認(rèn)定，即按月領(lǐng)低保金，我們什么時(shí)候能得到入戶(hù)項(xiàng)目扶持啊？

扶貧資金杯水車(chē)薪，供需矛盾突出。湖北省扶貧辦認(rèn)為，如果說(shuō)以前扶貧到戶(hù)沒(méi)有瞄準(zhǔn)目標(biāo)，浪費(fèi)了“子彈”，現(xiàn)在有了精準(zhǔn)的目標(biāo)，卻又無(wú)足夠的“子彈”。作為執(zhí)行者，為“到戶(hù)難”感到憂(yōu)心。