國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：背景、意涵與影響

李巖

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是長(zhǎng)期以來(lái)一向作為學(xué)術(shù)概念的“治理”，第一次上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層次和法理高度，在社會(huì)各界引起了廣泛反響，不啻為改革理論和改革戰(zhàn)略的一次重大突破。如何理解這一重大變化以及圍繞“治理”究竟會(huì)帶來(lái)哪些影響，本刊專訪了清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系主任張小勁教授。張小勁是歐盟授予的讓·莫內(nèi)講座教授，歷任中國(guó)-歐盟高等教育合作項(xiàng)目中方主任、教育部留學(xué)基金管理委員會(huì)“富布賴特項(xiàng)目”評(píng)審委員和國(guó)際合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)評(píng)審委員、國(guó)家考試中心高考命題專家，并兼任北京大學(xué)政府研究中心研究員、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院教授、中國(guó)社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)聯(lián)合國(guó)教科文組織全國(guó)委員會(huì)戰(zhàn)略咨詢顧問(wèn)等職。

國(guó)家治理寫(xiě)入中央文件

是一次重大的理論突破

領(lǐng)導(dǎo)文萃：治理在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》這樣一份重要文件中成為一個(gè)核心概念，超出了很多人的預(yù)期，被視為是一次重大的理論突破，這其中的背景是什么？

張小勁：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中關(guān)于治理的論述并不是占有篇幅最大的部分，但卻是具有突破性意義的關(guān)鍵性表述，并將在未來(lái)若干年內(nèi)持續(xù)地影響著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，意義是十分深遠(yuǎn)的。這種重大理論突破，主要表現(xiàn)在用新的理論思維奠定了未來(lái)制度建設(shè)的努力方向和改革推進(jìn)的總目標(biāo)。更確切地說(shuō)，是在以往“四個(gè)現(xiàn)代化”基礎(chǔ)上提出了“第五個(gè)現(xiàn)代化”的問(wèn)題。換句話說(shuō)，它實(shí)際上超越了過(guò)去“四個(gè)現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)器物，追求以物質(zhì)形態(tài)為標(biāo)志的現(xiàn)代化發(fā)展，轉(zhuǎn)而特別強(qiáng)調(diào)了制度、機(jī)制、體制和體系問(wèn)題——這才是一個(gè)國(guó)家走向長(zhǎng)治久安、走向真正意義的現(xiàn)代化應(yīng)該遵循的道路。

從更長(zhǎng)的歷史時(shí)段來(lái)理解“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的論斷，可以發(fā)現(xiàn)，《決定》所提出的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，顯然將目前正在展開(kāi)的全面深化改革，與此前我們已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的三十多年改革聯(lián)系起來(lái)，與中國(guó)人民長(zhǎng)久以來(lái)持續(xù)追求現(xiàn)代化的歷程聯(lián)系起來(lái)，由此保持了三個(gè)歷史階段的連貫性，同時(shí)也清晰地勾勒了其間的差異性。

在中國(guó)近代史上，現(xiàn)代化意味著國(guó)家的獨(dú)立自主和繁榮進(jìn)步，意味著國(guó)強(qiáng)民富和文明和諧，現(xiàn)代化因而成為中國(guó)無(wú)數(shù)仁人志士夢(mèng)寐以求的理想，也是他們孜孜不倦地為之進(jìn)行奮斗上百年的目標(biāo)。正是經(jīng)過(guò)極其艱難困苦的奮斗，中國(guó)終于擺脫了“亡國(guó)亡種”的危險(xiǎn)而實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立自主。在改革開(kāi)放初期，現(xiàn)代化意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和科學(xué)昌明，意味著可以擺脫過(guò)度的政治運(yùn)動(dòng)而從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，因此，剛剛走出文革浩劫的中國(guó)人民，按照已故周恩來(lái)總理所提出的“四個(gè)現(xiàn)代化”，義無(wú)反顧地投身于鄧小平所開(kāi)創(chuàng)的改革開(kāi)放大業(yè)之中。如今，改革開(kāi)放已經(jīng)取得了輝煌成就，中國(guó)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)和國(guó)防事業(yè)已經(jīng)站在了世界前列，正是在這樣的背景下，《決定》審時(shí)度勢(shì)，明確提出了“第五個(gè)現(xiàn)代化”，即國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)制度、機(jī)制、體制的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)整體性制度的完備和完善。因此，可以說(shuō)，國(guó)家治理是在新的歷史條件下，提出的新的歷史任務(wù)。同時(shí)，也是在新的歷史起點(diǎn)上，為尋求新的發(fā)展而樹(shù)立的新目標(biāo)。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：此次寫(xiě)入中共中央文件、作為全面深化改革總目標(biāo)的國(guó)家治理，涵義有哪些？

張小勁：在《決定》文本中，關(guān)于國(guó)家治理的提法雖然只出現(xiàn)了兩次，但是，國(guó)家治理概念的提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被列為全面深化改革的總目標(biāo)，卻是《決定》中最具創(chuàng)新、最具內(nèi)涵的表述和最具突破性的提法，因此又具有十分深遠(yuǎn)的意義。

治理概念中最根本的一點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)因勢(shì)利導(dǎo)，通過(guò)激發(fā)活力和相互建構(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)有效治理的局面。在中國(guó)革命和建設(shè)的長(zhǎng)期實(shí)踐中一直奉行的統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線等思想，實(shí)際上正是治理理論最好的體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，治理一直存在于中國(guó)的政治文件表述中，或是內(nèi)涵于某種政治活動(dòng)的思想和實(shí)踐過(guò)程。

然而，中共中央此次《決定》中“治理”顯然無(wú)法為“統(tǒng)治”、“管理”等提法所替代。治理概念所包涵的因地制宜、因時(shí)制宜和因勢(shì)利導(dǎo)、綜合治理和揆情審勢(shì)、統(tǒng)籌兼顧的意思卻得到了空前的突顯，也不能混同于治國(guó)理政的簡(jiǎn)單化理解。正是在這個(gè)意義上，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，具有“三江匯流”式的理論淵源，既吸收了古代傳統(tǒng)中具有現(xiàn)代意義和現(xiàn)代性的內(nèi)容，也包含了中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政中所積累的行之有效的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)統(tǒng)合了國(guó)際上的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。

如果從中國(guó)共產(chǎn)黨近些年理論思考和理論創(chuàng)新工作來(lái)看，我們可以得到一些更加深刻的認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，“三個(gè)代表”理論著重闡發(fā)了政黨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的根本性認(rèn)識(shí)和重點(diǎn)，而科學(xué)發(fā)展觀是在正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的一次經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)上的突破。此次，治理的提出，則是在制度建設(shè)問(wèn)題上的一次重大創(chuàng)舉——這也是以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)班子不斷強(qiáng)調(diào)建章立制的意圖所在。例如，習(xí)近平同志在河北調(diào)研、指導(dǎo)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)指出，建章立制在教育實(shí)踐活動(dòng)中非常重要，要把籠子扎緊一點(diǎn)，“牛欄關(guān)貓”是關(guān)不住的。從中不難看出中共中央對(duì)制度建設(shè)的重視程度。這也意味著，我們要將那些成功的經(jīng)驗(yàn)以制度化的形態(tài)固定下來(lái)，將現(xiàn)行制度中仍然存在問(wèn)題的部分繼續(xù)改革下去。這也代表了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)過(guò)往發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和進(jìn)一步摸索的信心和決心，同時(shí)也是又一次重大的轉(zhuǎn)型。就價(jià)值和意義來(lái)說(shuō)，第一次轉(zhuǎn)型是從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，第二次轉(zhuǎn)型是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)水平的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以制度建設(shè)為中心，以制度發(fā)展、制度推進(jìn)和制度改善為導(dǎo)向和重點(diǎn)的又一個(gè)改革和發(fā)展階段。換句話說(shuō)，以往所取得的那些成功經(jīng)驗(yàn)如果沒(méi)有上升到和固定在制度層面，那么就永遠(yuǎn)帶有隨機(jī)性和不確定性；相反，只有把這些經(jīng)驗(yàn)真正演化成制度形態(tài)，我們的改革開(kāi)放、我們的制度成果才會(huì)固定、延續(xù)下來(lái)。所以，從這個(gè)意義上講，制度建設(shè)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中得到了一次空前完整的強(qiáng)調(diào)，將伴隨在全面深化改革的全過(guò)程。endprint

國(guó)家治理體現(xiàn) “三江匯流”特征

領(lǐng)導(dǎo)文萃： 治理概念的地位提升，這其中的歷史和現(xiàn)實(shí)背景是什么？乃至國(guó)際借鑒有哪些？

張小勁：按照以往我們對(duì)中國(guó)政治文件與文件政治的研究，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政治文件中那些創(chuàng)新的提法和概念，往往是那些凝聚著執(zhí)政黨的集體共識(shí)、體現(xiàn)著社會(huì)公眾的共同期待、根植于中國(guó)悠久的文化傳統(tǒng)、呼應(yīng)著國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)或重要概念。在這個(gè)意義上講，《決定》關(guān)于國(guó)家治理問(wèn)題的論述典型地體現(xiàn)著一種“三江匯流”式的現(xiàn)象特征。換句話說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)傳統(tǒng)中的精髓和世界上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，三方面共同構(gòu)成了中共中央此次提出治理思想的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)之后，習(xí)總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)，中華民族是一個(gè)兼容并蓄、海納百川的民族，在漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程中，不斷學(xué)習(xí)他人的好東西，把他人的好東西化成我們自己的東西，這才形成我們的民族特色。

在中國(guó)古代，治理帶有很強(qiáng)的價(jià)值判斷色彩，包括了善政良治的意思。它意味著一種井然有序而又不失活力的社會(huì)狀態(tài)，更多的是強(qiáng)調(diào)正面意義上的發(fā)展局面。具體說(shuō)來(lái)，中國(guó)古代文獻(xiàn)中的治理，首先是指完善、良好的管理和統(tǒng)治的狀態(tài)，這里不詳細(xì)論述。在國(guó)際語(yǔ)境中，治理所對(duì)應(yīng)的英文詞匯governance，是近年來(lái)國(guó)際學(xué)界和國(guó)際媒體的熱門(mén)用語(yǔ)之一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)布的定義，治理是各種公共的或私人的個(gè)體和機(jī)構(gòu)，管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。有意思的是，在追求善治這一目標(biāo)邏輯下，全球治理思維與中國(guó)傳統(tǒng)的治理意涵在當(dāng)代保持了高度的契合。

新中國(guó)成立后，治理在中國(guó)的政治實(shí)踐中經(jīng)歷了一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程。最初，治理的含義主要是治國(guó)理政。此外，在中共中央文件中，治理也多用于江河湖海等自然環(huán)境對(duì)象，治理黃河、治理淮河的提法屢見(jiàn)不鮮。隨后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境治理、社會(huì)環(huán)境治理等表述逐漸被使用了，今天我們又把治理的用法擴(kuò)展到國(guó)家和政府層面。從表面上看，這似乎只是適用范圍上的擴(kuò)大，實(shí)質(zhì)上這種演變更多地是反映出對(duì)治理意涵的理解提升。

改革開(kāi)放后，治理在中共中央文件中的內(nèi)涵發(fā)生了明顯的擴(kuò)大和充實(shí)。尤其是自中共“十六大”提出治黨、治國(guó)、治軍以及黨要管黨、從嚴(yán)治黨等概念以來(lái)，治理概念日益受到執(zhí)政黨的高度重視。以治理作為關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的政治文件本身也不斷升級(jí)。僅以1978年以來(lái)中共歷屆三中全會(huì)審議通過(guò)的正式文件為線索即可發(fā)現(xiàn)，“治理”概念的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，所指涉的議題領(lǐng)域不斷增多，從1988年中共十三屆三中全會(huì)公報(bào)中僅僅作為動(dòng)詞使用，又到2008年中共十七屆三中全會(huì)擴(kuò)大到關(guān)涉社會(huì)治安、水利、環(huán)境保護(hù)、公司法人結(jié)構(gòu)等方面，再到2012年中共十八大政治報(bào)告多次提到“國(guó)家治理”和“治理國(guó)家”，直至2013年在中共十八屆三中全會(huì)的文件中成為位居核心的關(guān)鍵概念之一，治理概念的地位不斷提升。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：既然國(guó)家治理具有如此豐富的意涵，那么它的提出能夠幫助我們解決面臨的哪些理論問(wèn)題呢？

張小勁：自1978年啟動(dòng)的中國(guó)改革一直伴隨著國(guó)內(nèi)外層出不窮的各種問(wèn)題和復(fù)雜情勢(shì)的挑戰(zhàn)。由于是“摸著石頭過(guò)河”，缺乏先例和可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在處理這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)時(shí)，更多的是從具體情況出發(fā)，運(yùn)用智慧做出針對(duì)性的回應(yīng)，由此也造成一個(gè)長(zhǎng)期困擾中國(guó)改革的命題，即缺乏普遍性的工作指導(dǎo)準(zhǔn)則，甚至關(guān)于改革自身的理論構(gòu)建也是滯后于現(xiàn)實(shí)的。

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，鄧小平關(guān)于“三個(gè)有利于”和諸如“白貓黑貓”之類的經(jīng)典論述，成為澄清改革道路上分歧和疑惑的重要參考。然而，這類論述一方面過(guò)于宏觀，在具體工作中人們即使遵循“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，做出的判斷和選擇也可能是千差萬(wàn)別的，另一方面這類論述中所透射出的務(wù)實(shí)態(tài)度把改革導(dǎo)向了實(shí)用主義方向。從一定意義上講，中國(guó)的改革帶有“問(wèn)題解決型”的意味。對(duì)問(wèn)題的因應(yīng)性處理，很難不帶有短期性、功利性，從而造成對(duì)長(zhǎng)期效果、整體目標(biāo)和利益的協(xié)同考慮不夠周全。當(dāng)然，這些缺陷不足以抵消所取得的改革成就。而且也應(yīng)承認(rèn)，在內(nèi)外部資源和客觀歷史條件的限制下，能夠不斷克服困難，解決問(wèn)題，持續(xù)推動(dòng)改革深入已實(shí)屬不易。然而，毋容置疑的是，中國(guó)改革開(kāi)放之路的諸多艱辛，其中一個(gè)根源就是被動(dòng)、緊急地應(yīng)付各類問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)造成的長(zhǎng)期性、整體性不足。

首先，改革舉措的外溢效果存在不確定性?；趯?duì)某些問(wèn)題的回應(yīng)所做出的改革舉措，其影響會(huì)逐步滲透到其他領(lǐng)域。這種影響的效果并不由改革初衷和改革舉措本身所決定，而是由相關(guān)領(lǐng)域的改革和形勢(shì)發(fā)展所形成的合力決定。因此，對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的解決，會(huì)牽涉到其他問(wèn)題——這是由我國(guó)復(fù)雜的國(guó)情決定的，最終可能會(huì)是“1+1≧2”的正向效果，也可能是改革效果之間相互抵消，或者伴生出新的問(wèn)題等。其次，基于局部的問(wèn)題的理性判斷和選擇，可能造成整體層面的不理性。比如，在招商引資過(guò)程中曾經(jīng)采取的“以市場(chǎng)換技術(shù)”、“以土地?fù)Q投資”等措施，造成各地對(duì)投資項(xiàng)目的過(guò)分爭(zhēng)奪，致使跨國(guó)公司等投資方奇貨可居，待價(jià)而沽。盡管各地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的初衷和措施都是理性的，但這一過(guò)程卻使國(guó)家總體上消耗了包括土地、市場(chǎng)等在內(nèi)的大量要素資源。再次，因應(yīng)性改革造成改革碎片化，步調(diào)不協(xié)調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的負(fù)面影響越來(lái)越嚴(yán)重。

隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，統(tǒng)一思想，協(xié)同改革，成為改革實(shí)踐和理論探索必須要解決的問(wèn)題。治理概念被提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，有助于這一問(wèn)題的解決，尤其是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入到全面深化改革的總目標(biāo)，在一定程度上，發(fā)揮了統(tǒng)一改革思想認(rèn)識(shí)和發(fā)展方向的重要作用。由此，治理理論成為中國(guó)改革既簡(jiǎn)明扼要又切實(shí)可行的理論依據(jù)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)和國(guó)家現(xiàn)代化的一個(gè)從理論到實(shí)踐的集結(jié)點(diǎn)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化作為

全面深化改革總目標(biāo)具有

深刻的現(xiàn)實(shí)意義

領(lǐng)導(dǎo)文萃：除了理論上的突破意義，把治理列入全面深化改革總目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)含義是什么？這一提法是基于怎樣的現(xiàn)實(shí)背景和需求？endprint

張小勁： 改革開(kāi)放至今，可以發(fā)現(xiàn)，我們?cè)谙馀f制度的不完善方面取得了顯著成就，在創(chuàng)立新的機(jī)制和制度方面也有許多進(jìn)展，但是怎樣在更具有整體意義上完成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作，仍然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。與此同時(shí)，改革開(kāi)放在釋放出新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和社會(huì)發(fā)展活力的同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)一些新的問(wèn)題。

從今天改革已經(jīng)遇到的問(wèn)題當(dāng)中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)顯著特征：一方面社會(huì)財(cái)富急劇增加，與此同時(shí)，在特定的行業(yè)和領(lǐng)域當(dāng)中，出現(xiàn)了利益集團(tuán)化的傾向，這些利益集團(tuán)利用改革取得的物質(zhì)成就，來(lái)謀取私利，進(jìn)而嚴(yán)重影響了國(guó)家整個(gè)體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府績(jī)效，以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展活力的進(jìn)一步釋放。這種現(xiàn)象在近幾年來(lái)一個(gè)極端的表現(xiàn)就是貪腐窩案。相關(guān)案件甚至涉及到很高層的干部和主管領(lǐng)導(dǎo)，所暴露出來(lái)的事實(shí)觸目驚心。這些都是改革開(kāi)放之前和改革初期不曾有過(guò)的。另一方面，局部的、單向式改革所引發(fā)的治理制度碎片化傾向。所謂治理制度碎片化，就是指無(wú)論是在傳統(tǒng)政府事務(wù)領(lǐng)域，還是在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的、新的政府職能范疇，多個(gè)機(jī)構(gòu)之間、多種制度安排之間，出現(xiàn)的相互之間矛盾和沖突的局面。其典型表現(xiàn)為，一些管轄權(quán)力相互沖突，一些制度安排相互矛盾。這種局面使得我們整體治理績(jī)效處于低效化的發(fā)展傾向，而這種發(fā)展傾向，對(duì)于我們進(jìn)一步取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都是極其有害的。這些問(wèn)題在原有的改革設(shè)計(jì)和框架內(nèi)，很顯然還沒(méi)有得到完整的考慮和解決。而在治理的框架內(nèi)，則可以對(duì)其做出比較完整、系統(tǒng)的回應(yīng)?！稕Q定》開(kāi)列了諸多改革事項(xiàng)，它們的一項(xiàng)共同特征（或者說(shuō)唯一能把它們貫穿起來(lái)的），就是都共同指向了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們甚至可以看到，社會(huì)議論中所提到的“兩只老虎的賽跑”：制度改革創(chuàng)新（特別是整體意義上）和社會(huì)矛盾沖突之間構(gòu)成的緊張競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。究竟是制度改革創(chuàng)新，還是社會(huì)矛盾的積聚和爆發(fā)，哪個(gè)跑在前面？這也就是習(xí)近平總書(shū)記提到的“倒逼式”改革。所以，對(duì)上述挑戰(zhàn)和問(wèn)題，要采用一種不回避的基本態(tài)度，更主要的是采用整體化解決的辦法，來(lái)嘗試突破改革的僵局，實(shí)現(xiàn)我們今天所追求的這樣一種改革效果和結(jié)果。

國(guó)家治理體系和治理能力

現(xiàn)代化是貫穿《決定》的

一條主線

領(lǐng)導(dǎo)文萃：中共中央每次發(fā)布重要文件都會(huì)帶來(lái)各種角度的解讀?！稕Q定》中對(duì)治理概念的使用具體有哪些值得注意的地方？

張小勁：在《決定》文本中，“治理”一共出現(xiàn)了24次，其中，強(qiáng)調(diào)最多的是國(guó)家治理、社會(huì)治理、政府治理和依法治理等。其實(shí)，這也預(yù)示出全面深化改革所涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問(wèn)題，也是希望取得突破的重點(diǎn)方向。關(guān)于改革的重點(diǎn)方向，基于一年來(lái)的改革實(shí)踐和從中央到地方所提出的改革方案，我們也可以從現(xiàn)代社會(huì)中主體間互動(dòng)的角度來(lái)理解國(guó)家治理，即“三類主體”間的“兩大關(guān)系”問(wèn)題。所謂“三類主體”，第一類是指國(guó)家或政府，包括國(guó)家制度、國(guó)家機(jī)器（即政府部門(mén)設(shè)置）、國(guó)家計(jì)劃安排和政府管理制度等；第二類主體，我們可以稱之為市場(chǎng)力量，主要是指各種各樣的經(jīng)濟(jì)主體，包括公司、企業(yè)、廠家、商家，以及這些經(jīng)濟(jì)主體實(shí)現(xiàn)互動(dòng)所憑借的經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)秩序等；第三類主體指的是社會(huì)主體，或者說(shuō)是從事社會(huì)事業(yè)運(yùn)作的各種行動(dòng)者，以及他們所在社會(huì)場(chǎng)域。這三類主體在現(xiàn)代社會(huì)中互動(dòng)的“兩大關(guān)系”，就是政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。

關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，我們可以看到，《決定》所強(qiáng)調(diào)的政府職能改革（包括健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、改善預(yù)算管理和稅收制度等）其實(shí)就是要更好地處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。為了處理好這一關(guān)系，作為政府一方，政府還要健全和完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，建立市場(chǎng)規(guī)則，促進(jìn)優(yōu)化資本、土地、科技等各種資源要素的配置等。所以，盡管這些都是政府的職責(zé)，但其最根本的用意是為解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題奠定良好的制度基礎(chǔ)。

關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，就政府來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)在于堅(jiān)持民主法制建設(shè)，完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)協(xié)商民主、基層民主，以及行政執(zhí)法體系、司法體系的改革，由此引領(lǐng)和全面構(gòu)建起政府與社會(huì)之間良性互動(dòng)關(guān)系。這種良性互動(dòng)，在社會(huì)方面就是既要促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，包括教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等，為社會(huì)的健康有序發(fā)展提供基礎(chǔ)性要素，同時(shí)還要激發(fā)社會(huì)組織活力，解決社會(huì)矛盾，提供公共安全等，協(xié)調(diào)處理各種社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)使社會(huì)充滿活力的目的和目標(biāo)。而這些改革重點(diǎn)的實(shí)施，恰好又都是在推進(jìn)國(guó)家治理，在邏輯上成為容納在《決定》所提到的國(guó)家治理體系當(dāng)中的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)也是《決定》所提到的政府治理、社會(huì)治理、基層治理、社區(qū)治理等表述的核心內(nèi)容。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：您介紹了《決定》關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義，那么，它提出的現(xiàn)實(shí)依據(jù)有哪些呢？

張小勁：此次《決定》文本中使用的“治理”，不是簡(jiǎn)單意義上的治國(guó)理政，因此也不能混同于以往我們每天實(shí)踐著的治國(guó)理政，而是包含了更多的改革意味，預(yù)示著新的突破和發(fā)展。要看到，全面深化改革總目標(biāo)的設(shè)定，是有著深厚的現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。最近一段時(shí)期以來(lái)，反貪腐、抓老虎、打蒼蠅所暴露出的過(guò)去體制造成的一些情形確實(shí)已經(jīng)到了令人發(fā)指、觸目驚心的地步了。享有優(yōu)勢(shì)地位的利益集團(tuán)階層，在短短的時(shí)間內(nèi)積累了巨額財(cái)富。利用這些財(cái)富他們居然又能夠進(jìn)一步干預(yù)我們的公共政策。其實(shí)，這就是我們制度不完善、有漏洞的地方。通過(guò)這些漏洞，他們不僅僅可以積累財(cái)富，而且還能夠進(jìn)一步加大運(yùn)作，不斷集聚財(cái)富，造成周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)的膨脹和擴(kuò)張的局面。這種局面絕不是抓幾個(gè)人、抓一些人，甚至打一兩個(gè)“大老虎”就能止住的。面對(duì)一系列這樣的現(xiàn)實(shí)，我們不能不承認(rèn)我們的制度帶有巨大的漏洞，而這種巨大漏洞是與我們整個(gè)制度的管理方式聯(lián)系在一起的。我們現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)管理方式、社會(huì)管理方式等構(gòu)成了一種非常奇特的局面。經(jīng)濟(jì)層面的各種利益，諸如貪腐、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，又通過(guò)政治上的維穩(wěn)體制獲得了某種不恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，不但壓制了民間的知情權(quán)和老百姓的權(quán)利訴求，而且使某些利益集團(tuán)綁架了整個(gè)國(guó)家制度為他們的私利服務(wù)。從這個(gè)意義上講，我們制度上的缺陷已經(jīng)體現(xiàn)得尤為清晰和明顯。endprint

對(duì)于這些問(wèn)題的解決，正如王岐山同志所指出的那樣，目前為止仍然是治標(biāo)，而不是治本。那么，什么是治本呢？《決定》中給出的答案就是現(xiàn)代化。也正像李克強(qiáng)同志所提到的，改革需處理好政府和市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系。只有從根本上改變政府的執(zhí)政形式，優(yōu)化政府內(nèi)部權(quán)力的配置，轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系，讓政府管住、管好它應(yīng)該管的事，才能在真正意義上解決問(wèn)題。因此，全面深化改革總目標(biāo)的提出，正是要采用國(guó)家治理的思維和手段，對(duì)貪腐等各類問(wèn)題做出回應(yīng)，從而在根本上推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：中共中央此次提出的治理，是否意味著我們已經(jīng)形成了關(guān)于國(guó)家治理的整套思路和理論體系？

張小勁：事實(shí)上，《決定》一方面部署了諸多改革事項(xiàng)，同時(shí)也對(duì)國(guó)家治理體系完成了一次系統(tǒng)的詮釋和構(gòu)建，由此形成了具有中國(guó)特色的、有關(guān)治理理論的一套比較完整的框架。

就國(guó)內(nèi)的治理現(xiàn)狀而言，我們正面臨著一系列有待全面研究和系統(tǒng)解決的國(guó)家治理問(wèn)題，需要進(jìn)行大量的繁復(fù)且艱巨的改革工作。例如，如何形成全國(guó)統(tǒng)一的、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，如何增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，如何提高宏觀調(diào)控水平、提高政府效率效能，如何增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力以促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，通過(guò)制度安排保障公眾權(quán)益，如何發(fā)展和完善現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度和協(xié)商民主制度以凝聚最廣泛的民眾意見(jiàn)，如何在民主法治建設(shè)方面完善制度建設(shè)以保證人民民主權(quán)利，如何提高執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和治理能力，更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用等。根據(jù)《決定》中的改革事項(xiàng)和部署，我們可以發(fā)現(xiàn)，中共中央已經(jīng)清晰地從民主法治建設(shè)、政府職能改革、和諧社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代市場(chǎng)建設(shè)四個(gè)方面，對(duì)存在的治理問(wèn)題做出了實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)?！稕Q定》中頒布的治理重點(diǎn)主要是：在國(guó)家層面，突出社會(huì)主義民主法治建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，并把司法改革列為全面深化改革的重點(diǎn)之一；在社會(huì)層面，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題；在政府層面，轉(zhuǎn)變政府職能，理順中央—地方財(cái)稅關(guān)系，加大反腐力度；在市場(chǎng)層面，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化國(guó)企改革，完善城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)。這些被列出的改革事項(xiàng)和重點(diǎn)，已經(jīng)構(gòu)成了一套比較完整的治理框架，被寄望于在未來(lái)實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)我們國(guó)家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在《決定》公布后，習(xí)近平同志對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力還進(jìn)一步做出了闡釋：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。”可見(jiàn)，此次《決定》中對(duì)治理的論述，是經(jīng)過(guò)慎重考慮和深入研究的。中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)治理現(xiàn)代化的理解已經(jīng)上升到體系化的認(rèn)識(shí)階段。根據(jù)這些表述，我們可以歸納出一個(gè)比較完整的國(guó)家治理體系和治理能力的理論體系，中國(guó)的治理體系是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家制度體系。實(shí)施和運(yùn)用完備的制度法規(guī)從事國(guó)家事務(wù)的管理，包括治黨治軍治國(guó)，包括完成改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)，包括處置內(nèi)政外交國(guó)防事務(wù)的職責(zé)，意味著執(zhí)政黨必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，政府部門(mén)必須嚴(yán)格按章辦事、依法辦事，履行作為法治型政府和服務(wù)型政府的職能。國(guó)家治理能力就體現(xiàn)在這樣的履職執(zhí)政行為之中，政府治理首先就要治理政府。同時(shí)，對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言，科學(xué)有效的治理還意味著要實(shí)現(xiàn)全社會(huì)既充滿活力又和諧有序，因此，要有一系列方式方法的健全和完善，要注重解放思想，解放社會(huì)活力和解放社會(huì)生產(chǎn)力。至此，一套“中國(guó)化”治理體系已經(jīng)向我們展示出它的框架雛形。毫無(wú)疑問(wèn)，這一體系在未來(lái)還要繼續(xù)加以完善，但關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各類問(wèn)題和改革事項(xiàng)已經(jīng)有機(jī)地融入到這一體系中?？梢钥隙ǖ氖?，這一治理體系的提出，必將對(duì)中國(guó)治理面貌的改善產(chǎn)生十分重大、深遠(yuǎn)的影響。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本途徑

領(lǐng)導(dǎo)文萃：在《決定》文本向我們展示的治理理論的體系框架下，有哪些具體辦法和舉措來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理水平的提高呢？

張小勁：提高治理能力，離不開(kāi)治理技術(shù)。要完整理解對(duì)國(guó)家治理體系，實(shí)際上就是為了幫助我們更好地在具體的方面尋找到提升國(guó)家治理水平和治理能力的切實(shí)有效的辦法，并且協(xié)調(diào)行動(dòng)。在學(xué)習(xí)理解上加深認(rèn)識(shí)，盡量避免認(rèn)知上的偏差，尤其是弄清楚整體制度安排與具體措施的邏輯關(guān)系，有助于在貫徹落實(shí)上取得更好的實(shí)施效果。這也是習(xí)近平同志在2014年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上提出“第五個(gè)現(xiàn)代化”時(shí)所一再?gòu)?qiáng)調(diào)和要求的。一項(xiàng)好的施政綱領(lǐng)的頒布，畢竟僅僅是一個(gè)開(kāi)始，關(guān)鍵還在于落實(shí)。

首先，在政府治理層面，有效的政府治理，也內(nèi)在地要求政府要處理好與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，承擔(dān)適當(dāng)?shù)穆毮埽岣呤┱|(zhì)量，確立完備的規(guī)章制度，依法行政，科學(xué)執(zhí)政，執(zhí)政為民。第二，在社會(huì)治理方面，核心是創(chuàng)新和改進(jìn)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力?，F(xiàn)階段，我們的社會(huì)治理創(chuàng)新是與政府改革和社會(huì)重建相聯(lián)系的，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)單向度的管控轉(zhuǎn)為政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)管理的合作治理。一方面，政府要轉(zhuǎn)變角色和職能定位，即從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府到責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，社會(huì)要從被管理對(duì)象發(fā)展為進(jìn)行自我治理，并與政府合作，共同成為國(guó)家治理的主體。伴隨社會(huì)治理主體的多元化，治理主體之間也逐漸形成互助合作關(guān)系，構(gòu)建起覆蓋全社會(huì)的立體治理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)社會(huì)治理朝著網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。所有這些轉(zhuǎn)變都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和人的全面發(fā)展的治理目標(biāo)。

總體來(lái)說(shuō)，治理方法解決的是“具體靠什么手段進(jìn)行治理”的問(wèn)題。國(guó)家治理作為一個(gè)綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用。主要包括法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商等手段。從治權(quán)的向度上看，治理的方法包括自上而下、自下而上以及上下互動(dòng)等多種方式。自上而下作為傳統(tǒng)的治理手段，仍然是國(guó)家治理不可或缺的手段，在我國(guó)具體體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)以及政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的主體作用；自下而上是近年來(lái)日益興起的社會(huì)治理手段，它對(duì)自上而下的政府治理構(gòu)成了有效補(bǔ)充；上下互動(dòng)則是強(qiáng)調(diào)以上兩種手段相結(jié)合治理方法，構(gòu)建良好的上下互動(dòng)治理格局，使各個(gè)治理主體效用得到最大程度發(fā)揮，它是國(guó)家治理的理想狀態(tài)。

國(guó)家權(quán)力向公民回歸，吸納公眾參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治，是推動(dòng)國(guó)家治理的普遍做法。國(guó)家治理內(nèi)在要求打破政府自上而下單一主體的治理模式，建立自上而下與自下而上相結(jié)合的政府、社會(huì)、公眾多元合作的治理模式?！稕Q定》中也強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，通過(guò)健全協(xié)商、監(jiān)督等機(jī)制來(lái)促進(jìn)群眾參與，指出要“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制”，要“開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

實(shí)際上，國(guó)家治理的提出，在相當(dāng)程度上是受民主化理論發(fā)展的影響。作為一個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多方面的系統(tǒng)性工程，國(guó)家治理內(nèi)在地要求全社會(huì)廣泛參與和協(xié)同治理，其核心是與多元參與密不可分的。對(duì)不同主體的利益和行動(dòng)進(jìn)行整合和協(xié)同是治理的內(nèi)在要求，由此，治理在現(xiàn)代社會(huì)已發(fā)展成為一種重要的民主形式。在這個(gè)意義上也可以說(shuō)，治理是一種內(nèi)涵式民主發(fā)展的特定形式，包括了各種民主協(xié)商（立法協(xié)商、決策協(xié)商和行政協(xié)商）的治理過(guò)程。全面深化改革的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，就在于執(zhí)政黨本身的制度法規(guī)建設(shè)，其關(guān)鍵就是民主治理。《決定》中對(duì)協(xié)商民主的論述，很大程度上體現(xiàn)了治理技術(shù)運(yùn)用的精髓，指出“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。協(xié)商民主內(nèi)在地要求在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，建立健全多主體協(xié)商機(jī)制，疏通利益表達(dá)渠道，擴(kuò)大民主參與，促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。包括協(xié)商民主在內(nèi)的治理方法和技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分現(xiàn)實(shí)的意義。

總之，治理機(jī)制是價(jià)值性與工具性的統(tǒng)一，是國(guó)家治理的重要組成部分。建立一套科學(xué)有效的治理機(jī)制，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。endprint