淺談如何借鑒英國的公園管理體系

程懷濱

摘 要：英國國家公園以鄉(xiāng)村為主，屬于半自然景觀。國家公園設立的目標有2個：保護與優(yōu)化自然美景、野生生物和文化遺產(chǎn)；為公眾理解和欣賞特殊品質(zhì)提供機會。自20世紀20年代末開始討論國家公園可行性以來，英國在近100年內(nèi)形成了較為實用且成熟的國家公園管理體系，尤其在處理公園自然性與生產(chǎn)性、公共性與私有性2個矛盾方面有突出表現(xiàn)。中國國家級風景名勝區(qū)與英國國家公園在規(guī)模和定位等方面存在相似性，但中國在如何處理風景區(qū)內(nèi)人（居民和游客）與自然的關(guān)系方面尚存在很多問題，表現(xiàn)為景區(qū)內(nèi)居民與游客人口規(guī)模發(fā)展過快、居民點和旅游設施建設不當?shù)取τ鴩夜珗@管理體系進行的較全面的介紹和評述，可為解決中國風景名勝區(qū)的現(xiàn)狀問題提供一些線索與思路。

關(guān)鍵詞：風景園林；國家公園；英國；管理體系；風景名勝區(qū)

1 英國國家公園基本情況概述

英國國土面積小，人口密度大，并且擁有悠久的人類聚居歷史，因此其國土范圍內(nèi)幾乎沒有完全的荒野地區(qū)，大部分景觀都有著難以磨滅的人類印記。長期的居住、農(nóng)耕和工業(yè)等人類活動不但給英國帶來了許多美麗的景觀區(qū)域，還使大部分英國人與其鄉(xiāng)村區(qū)域始終維系著難以割斷的情感聯(lián)系。

19世紀早期英國田園詩歌的發(fā)展進一步激發(fā)了大眾對鄉(xiāng)村風光的向往，由于鄉(xiāng)村土地私有，其后為使社會公眾獲得進入鄉(xiāng)村的權(quán)利，很多非政府組織成立并與土地所有者進行權(quán)利抗爭。1949年英國正式通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進入法（National Parks and Access to the Countryside Act）》，確立了包括國家公園在內(nèi)的國家保護地體系，并于1951年指定了第一批國家公園。截至目前，英國已經(jīng)擁有15處國家公園，涵蓋了其最美麗的山地、草甸、高沼地、森林和濕地區(qū)域，其中英格蘭有10個，威爾士有3個，蘇格蘭有2個。國家公園總面積占國土面積的12.7 %，其中占英格蘭國土面積的9.3 %，威爾士國土面積的19.9 %，蘇格蘭國土面積的7.2 %。每個國家公園均設有獨立的公園管理局（National Park Authority，NPA）。大部分國家公園土地為私有，土地所有者為當?shù)剞r(nóng)戶或國家信托（National Trust）等機構(gòu)，以及住在村莊與城鎮(zhèn)的數(shù)千居民。公園管理局有時也擁有部分土地，但多數(shù)情況則是管理局與國家公園內(nèi)所有的土地所有者共同合作保護當?shù)鼐坝^。

2 管理體系介紹

由于國家公園內(nèi)仍延續(xù)原有的農(nóng)耕畜牧業(yè)，同時其土地大部分是私人所有，所以英國的國家公園具有生產(chǎn)性和私有性，這與國家公園應當具有的自然性與公共性2個屬性存在沖突。生產(chǎn)性與自然性、私有性與公共性這2組矛盾是英國國家公園管理始終面臨的特有狀況和現(xiàn)實問題。為此，國家公園的管理并非簡單將土地收歸國有，而是采取更溫和的方式，在體系設置上也較復雜和靈活。

3 管理體系評述

總體來說，英國國家公園的管理體系溫和而復雜，這種特征有幾方面的優(yōu)勢：首先是可以在現(xiàn)有的政策和法令框架下生長，公眾接受度較高；其次，可以在國家監(jiān)督的前提下將保護國家公園的責任完全下放給居住在公園和使用鄉(xiāng)村地區(qū)的人；最后，管理體系相對靈活，在不對法律做出根本變革的前提下可以較容易地改變控制或者獎勵措施的強度，同時還為在不同的成員國采納不同的方法提供可能性：因此，可以有效緩解英國國家公園面臨的2個矛盾，即自然性與生產(chǎn)性、公共性與私有性。

4 對中國風景區(qū)管理的啟示

中國的風景區(qū)與英國的國家公園存在明顯差異，主要體現(xiàn)在土地所有制度、法律和規(guī)劃體制、居民和游客規(guī)模、人文因素在風景資源形成過程中所占的比重等方面。然而2類保護地也存在相似之處。中國大多數(shù)風景區(qū)面積也在上百或者上千平方千米；目標同樣包含資源保護與游憩欣賞；大多風景區(qū)的價值包含人與自然的相互作用；風景區(qū)內(nèi)除了包含風景資源，還存在社會、經(jīng)濟和文化方面的因素等。

英國國家公園的管理體系對中國風景區(qū)管理有一定的啟示意義。在社區(qū)發(fā)展方面，在不破壞風景資源的前提下，應豐富與優(yōu)化風景區(qū)社區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型，考慮新的社會、經(jīng)濟和文化價值形成的可能性。例如，在農(nóng)業(yè)種植區(qū)改進耕作模式，豐富農(nóng)產(chǎn)品類型，進行農(nóng)作物加工和特色有機農(nóng)產(chǎn)品售賣；通過獎勵機制引導當?shù)鼐用癜l(fā)掘地方傳統(tǒng)文化，使其成為風景區(qū)價的重要組成部分。

在旅游發(fā)展方面，深化細化景區(qū)管理部門對建設項目的用途、體量和外觀的控制。從群體控制向個體控制轉(zhuǎn)變，根據(jù)每個建設項目的具體情況給出控制和引導性建議。應完善風景區(qū)管理中的利益相關(guān)者參與機制。促進景區(qū)管理局與各級地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)和游客的交流，尤其是在管理規(guī)劃和其他政策的制定階段，應切實納入利益相關(guān)者參與環(huán)節(jié)。景區(qū)管理局的人員選拔政策應考慮不同的利益相關(guān)者。管理規(guī)劃審批階段應加入公眾咨詢，將規(guī)劃草案進行公示，保證公眾可以通過網(wǎng)絡等渠道了解規(guī)劃的具體政策并提出建議。endprint