葉靖宇

摘 要：針對當(dāng)前軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，從預(yù)算法規(guī)、預(yù)算編制程序、預(yù)算執(zhí)行的約束力、考核指標(biāo)體系四個(gè)方面加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)預(yù)算；執(zhí)行力

軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力，是指依據(jù)軍隊(duì)預(yù)算收支計(jì)劃組織與實(shí)施經(jīng)費(fèi)保障，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)任務(wù)的能力。預(yù)算執(zhí)行力的強(qiáng)弱，直接影響著各級黨委決策意圖的實(shí)現(xiàn)程度，直接關(guān)系到部隊(duì)?wèi)?zhàn)備建設(shè)及非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的財(cái)務(wù)保障能力發(fā)揮水平。預(yù)算執(zhí)行力是部隊(duì)建設(shè)規(guī)劃的體現(xiàn)，在部隊(duì)實(shí)際工作中應(yīng)表現(xiàn)為對軍委決策指示和軍隊(duì)法規(guī)制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。然而，預(yù)算編制與執(zhí)行 “兩張皮”，預(yù)算超支、擅自調(diào)整預(yù)算、不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算等問題在各級部隊(duì)不同程度的存在，軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力弱化問題日益凸顯，影響了財(cái)力向保障力、戰(zhàn)斗力的有效轉(zhuǎn)化，影響到部隊(duì)事業(yè)任務(wù)的順利完成，因此必須查找原因并采取有效措施加以解決。

一、當(dāng)前軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（一）缺乏軍隊(duì)預(yù)算專門法規(guī)。當(dāng)前我軍只是針對預(yù)算管理制定了相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，沒有出臺專門的預(yù)算法律法規(guī)?，F(xiàn)有的預(yù)算管理規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律威懾力和剛性約束力，尤其是對軍隊(duì)預(yù)算資金的分配和經(jīng)費(fèi)收支狀況沒有硬性的法律制約，對于那些不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的單位和個(gè)人來說，出現(xiàn)問題后難以依靠法規(guī)來追究其法律責(zé)任，預(yù)算執(zhí)行的約束力弱化。在實(shí)際工作中，無論是機(jī)關(guān)單位還是監(jiān)督部門都沒有意識到經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算不可隨意變動(dòng)，在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)隨意違規(guī)挪用預(yù)算資金、私自改變預(yù)算資金用途的情況，而這些不當(dāng)行為無法通過法律手段來進(jìn)行控制。

（二）預(yù)算編制流程不夠科學(xué)。目前我軍預(yù)算編制采取“兩上兩下”程序，預(yù)算年度與國家一致。編制時(shí)，很多預(yù)算項(xiàng)目都是依據(jù)本年度經(jīng)費(fèi)開支情況來編制。由于預(yù)算編制期間本年度的一些事業(yè)任務(wù)正在進(jìn)行，難以準(zhǔn)確反映事業(yè)經(jīng)費(fèi)使用情況，而且這時(shí)本年度工作還未總結(jié)，下年度經(jīng)費(fèi)保障重點(diǎn)、任務(wù)等也沒有明確，特別是一些工程建設(shè)項(xiàng)目只能依據(jù)其他類似已建成項(xiàng)目估計(jì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)概算，有可能與實(shí)際有較大出入，無法滿足實(shí)際需求，而且部分單位也沒有組織相關(guān)專家進(jìn)行可行性研究論證和需求測算，決策隨意，造成預(yù)算與項(xiàng)目不符，經(jīng)費(fèi)與任務(wù)不符。另外由于預(yù)算編制過程中財(cái)務(wù)部門與事業(yè)部門缺乏協(xié)調(diào)，財(cái)務(wù)部門只負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)需求的匯總和上報(bào)，不結(jié)合各部門實(shí)際需求，而事業(yè)部門只管提出預(yù)算需求，不考慮部隊(duì)和單位整體建設(shè)需求，導(dǎo)致預(yù)算編制和實(shí)際需求發(fā)生脫節(jié)。

（三）預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)。當(dāng)前軍隊(duì)對預(yù)算執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的約束力，導(dǎo)致其出現(xiàn)的原因主要有以下幾個(gè)方面。一是預(yù)算管理主體與撥款渠道繁瑣。在現(xiàn)行的軍隊(duì)預(yù)算體制下，軍費(fèi)年度預(yù)算和軍區(qū)以下單位的預(yù)算由本級后勤財(cái)務(wù)部門編制，而各級分項(xiàng)預(yù)算又由事業(yè)部門編制。這樣不僅導(dǎo)致軍隊(duì)預(yù)算的“條塊”分割，而且也難以體現(xiàn)年度總預(yù)算和單位預(yù)算制定的相對獨(dú)立性，不利于協(xié)調(diào)和制約分項(xiàng)預(yù)算的編制。二是管理業(yè)務(wù)松散。由于上級轉(zhuǎn)移支付和本級超收均具有不確定性，財(cái)務(wù)單位在歲末年初安排預(yù)算時(shí)一般采取緊縮政策，而在當(dāng)年財(cái)力好轉(zhuǎn)時(shí)，又視情況向各部門、單位再行追加預(yù)算。其結(jié)果導(dǎo)致一方面預(yù)算隨意性較大，缺乏剛性約束力，另一方面使部分調(diào)整預(yù)算脫離了監(jiān)督，不利于對這部分經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)控。

（四）未建立有效的預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)體系。軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)體系既要有反映預(yù)算執(zhí)行整體情況的考核指標(biāo)，還要有反映預(yù)算執(zhí)行中重點(diǎn)項(xiàng)目的考核指標(biāo)，才能更具有實(shí)用價(jià)值?，F(xiàn)行的軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)中，多數(shù)指標(biāo)反映的是單位預(yù)算執(zhí)行的整體情況，用于考核部門分項(xiàng)預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的指標(biāo)還不夠完善，這在一定程度上影響了預(yù)算執(zhí)行考核的質(zhì)量。預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)作為預(yù)算執(zhí)行情況的反映媒介，應(yīng)該能夠全面地反映出預(yù)算財(cái)力向部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力轉(zhuǎn)化的情況。但從目前的預(yù)算考核指標(biāo)的設(shè)置情況來看，反映預(yù)算執(zhí)行保障情況的指標(biāo)比較完善，而反映預(yù)算執(zhí)行中的經(jīng)費(fèi)管理情況和事業(yè)成果的指標(biāo)還不夠健全，這影響了考核指標(biāo)反映功能的發(fā)揮，不利于提高經(jīng)費(fèi)使用效益。目前，我軍預(yù)算執(zhí)行考核指標(biāo)中既有定量指標(biāo)，又有定性指標(biāo)。但是在實(shí)際考核工作中，由于沒有對這兩種指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的量化處理，預(yù)算執(zhí)行考核的結(jié)果往往同時(shí)存在定性描述和定量描述，考核的結(jié)論比較模糊，可比性不強(qiáng)，導(dǎo)致單位之間、部門之間預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的優(yōu)劣區(qū)分不明顯，這就弱化了軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行考核的激勵(lì)和溝通作用。

二、加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力的措施

（一）制定專門的軍費(fèi)預(yù)算法規(guī)。在國家制定預(yù)算時(shí)，對于軍費(fèi)的數(shù)量應(yīng)該依照相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行確定，國家應(yīng)以法律的形式明確軍費(fèi)占國民收入的比例范圍并確定適當(dāng)?shù)脑鲩L機(jī)制，使軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展有充分可靠的財(cái)力保障和良性發(fā)展趨勢。同時(shí)在軍隊(duì)內(nèi)部要用法律的形式明確規(guī)定預(yù)算程序和各級各部門職責(zé)，如預(yù)算上報(bào)和審批權(quán)限；監(jiān)督和匯報(bào)；預(yù)算的調(diào)整、審批權(quán)限；預(yù)算違法違規(guī)行為的處罰規(guī)定；預(yù)算的多種監(jiān)督方式和各自的具體內(nèi)容等，這樣才能用法律的強(qiáng)制力來約束預(yù)算主體的行為，為加強(qiáng)執(zhí)行力提供良好的外部法律環(huán)境。

（二）規(guī)范預(yù)算編制程序?，F(xiàn)有預(yù)算編制方法為“兩上兩下”制，無法完全符合單位任務(wù)需求。為使預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)相銜接，可對預(yù)算編制程序進(jìn)行改革，提高預(yù)算執(zhí)行的有效力。由于每年的軍費(fèi)總預(yù)算在3月份人大批準(zhǔn)之后才能確定，這之后總后才能依據(jù)批準(zhǔn)的軍費(fèi)總量來下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，因此在每個(gè)預(yù)算年度的前3個(gè)月出現(xiàn)了“空檔期”，軍隊(duì)處于無預(yù)算管理的狀態(tài)。針對這個(gè)問題，可以將預(yù)算編制由原來的“歷年制”改為“跨年度預(yù)算”，全國人大在 3 月份批準(zhǔn)軍費(fèi)預(yù)算之后，全軍各個(gè)單位都可以做到按照預(yù)算編制程序和上級批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)編制預(yù)算并組織實(shí)施經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障，使預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)下達(dá)時(shí)間相一致，增強(qiáng)預(yù)算的針對性、操作性和適用性。另外應(yīng)該讓單位領(lǐng)導(dǎo)適度參與部門預(yù)算的編制，因?yàn)閱挝活I(lǐng)導(dǎo)對本單位的了解程度和控制能力一般強(qiáng)于預(yù)算部門外的其他管理人員，可以對部門預(yù)算的編制起到一定程度的影響，完善預(yù)算內(nèi)容，提高編制效率。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束力。預(yù)算約束要對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程跟蹤管理，對預(yù)算執(zhí)行實(shí)行全過程監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的審核審批程序，確保預(yù)算資金按照批復(fù)的項(xiàng)目和限額合理使用。要強(qiáng)化資金管理，嚴(yán)格控制采購預(yù)算資金的支付，預(yù)防超支風(fēng)險(xiǎn)。在對預(yù)算內(nèi)的采購資金撥付時(shí)，要嚴(yán)格按照授權(quán)審批程序執(zhí)行。對于預(yù)算外的支出，按照預(yù)算管理制度根據(jù)實(shí)際情況履行不同的審批程序，先批后用。另外還要加強(qiáng)預(yù)算信息反饋，建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告制度。各級財(cái)務(wù)部門要按規(guī)定及時(shí)向上級主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料，分析本單位預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題，也為主管部門加強(qiáng)對預(yù)算編制工作的指導(dǎo)提供依據(jù)。

（四）建立預(yù)算執(zhí)行力考核指標(biāo)體系。軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力考核指標(biāo)的建立應(yīng)該遵循穩(wěn)定、可比、實(shí)用、明晰的原則。軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行力考核指標(biāo)建立可以分為基礎(chǔ)型考核指標(biāo)、關(guān)聯(lián)型考核指標(biāo)、專用型考核指標(biāo)、動(dòng)態(tài)型考核指標(biāo)?；A(chǔ)型考核指標(biāo)包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及維持性經(jīng)費(fèi)、建設(shè)性經(jīng)費(fèi)、政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等各種經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度，反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況，便于各級黨委領(lǐng)導(dǎo)掌握和控制經(jīng)費(fèi)開支；關(guān)聯(lián)型考核指標(biāo)包括部隊(duì)建設(shè)保障率和部隊(duì)維持保障率等，主要反映各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占總支出的比重，體現(xiàn)單位發(fā)展重點(diǎn)；專用型考核指標(biāo)只各具體經(jīng)費(fèi)科目執(zhí)行、使用及節(jié)約情況，如集中采購項(xiàng)目節(jié)約率，反映單位通過集中采購節(jié)約經(jīng)費(fèi)情況，單位自有財(cái)力保障率反映單位解決急難問題的保障力等；動(dòng)態(tài)型考核指標(biāo)包括預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整率、某項(xiàng)事業(yè)任務(wù)完成率及其經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率等，預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整率反映經(jīng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)調(diào)整情況，體現(xiàn)突發(fā)事項(xiàng)和未預(yù)見性經(jīng)費(fèi)開支情況，某項(xiàng)事業(yè)任務(wù)完成率及其經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率反映具體任務(wù)的完成進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度。通過建立預(yù)算執(zhí)行力考核指標(biāo)體系可以較好的反映出一個(gè)單位的預(yù)算執(zhí)行力高低，給各級領(lǐng)導(dǎo)考核監(jiān)督提供依據(jù)。 參考文獻(xiàn)：

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