城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的物權(quán)法思考

申惠文

摘 要：我國《物權(quán)法》規(guī)定了市場主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利，采納了物權(quán)法定主義緩和的立場，為土地制度改革預(yù)留較大空間。集體土地所有權(quán)的主體虛位和權(quán)能不完整，集體建設(shè)用地使用權(quán)的非市場取得方式，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度障礙。改革應(yīng)當(dāng)堅持法治理念，在我國《物權(quán)法》框架下，建立非公共利益利用集體土地機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地市場；集體所有權(quán)；土地發(fā)展權(quán)

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)等不同的學(xué)科對此進(jìn)行了不同的解讀。目前的研究大都是圍繞應(yīng)然的改革方向進(jìn)行的，較少關(guān)注我國建設(shè)用地市場實然的法律規(guī)范。土地市場的改革應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行，不能以改革為名，隨意突破法律的強(qiáng)制性規(guī)定。如果現(xiàn)行的法律制度無法滿足改革的要求，應(yīng)當(dāng)先修改法律，用立法引導(dǎo)改革。物權(quán)法是財產(chǎn)歸屬與交易的基本法，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本法。因此，本文嘗試從物權(quán)法的角度，梳理建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的立法依據(jù)，指出城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度障礙，進(jìn)而提出相應(yīng)的完善建議。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的立法依據(jù)

（一）集體土地發(fā)展權(quán)的確立

物權(quán)法的社會政治原則是指物權(quán)制度不能違反憲法所確立的社會政治原則。我國《物權(quán)法》第1條規(guī)定了立法目的，強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。《物權(quán)法》第3規(guī)定了基本經(jīng)濟(jì)制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，第4條規(guī)定了平等保護(hù)國家、集體和私人物權(quán)的原則。2006年12月，十屆全國人大常委會第七次審議物權(quán)法草案，增加了“保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”條款。這就是現(xiàn)行《物權(quán)法》第3條第3款的規(guī)定。在此之前的物權(quán)法草案，并沒有明確的規(guī)定。堅持市場經(jīng)濟(jì)原則，堅持市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，是我國物權(quán)法重要的社會政治原則。

物權(quán)法不僅保護(hù)市場主體的平等權(quán)，而且還保護(hù)發(fā)展權(quán)。平等是基礎(chǔ)，發(fā)展是目的。沒有平等關(guān)系，就沒有民法。沒有平等的財產(chǎn)關(guān)系，就沒有物權(quán)法。國有所有的土地與集體所有的土地，都屬于私權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有同等的法律地位。在平等法律地位的基礎(chǔ)上，還要謀求發(fā)展，追求實質(zhì)的平等。1986 年12 月，聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，將發(fā)展權(quán)規(guī)定為集體和個人的一項神圣權(quán)利，人權(quán)法上的發(fā)展權(quán)由此產(chǎn)生和發(fā)展[1]。隨著城市化進(jìn)程的加快，面對日益緊缺的土地資源，改變土地使用性質(zhì)而產(chǎn)生的發(fā)展性利益越來越成為社會關(guān)注的熱點。必須采取有效的方式進(jìn)行處理土地的發(fā)展性利益，協(xié)調(diào)不同社會階層之間的利益關(guān)系，這就是土地發(fā)展權(quán)問題。集體土地不僅可以作為農(nóng)用地，還可以作為工業(yè)和商業(yè)用地。因此，以我國《物權(quán)法》第

3條第3款為基礎(chǔ)，可以通過解釋的方法，確立集體土地的發(fā)展權(quán)，切實維護(hù)集體成員的權(quán)益。

（二）物權(quán)法定主義緩和的立場

物權(quán)法的體系結(jié)構(gòu)原則是支撐物權(quán)法的基礎(chǔ)性規(guī)范，包括物權(quán)種類法定原則、物權(quán)客體特定原則、物權(quán)效力優(yōu)先原則和物權(quán)變動公示原則。我國《物權(quán)法》第5條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！贝颂幍摹胺伞笔菑V義還是狹義，立法并沒有明確規(guī)定。立法從形式上規(guī)定了比較嚴(yán)格的物權(quán)法定原則。該原則如何適用，需要解釋。本文認(rèn)為，擴(kuò)大解釋“物權(quán)法定”中“法”的范圍，對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場具有積極的意義。

從歷史解釋看，物權(quán)法審議稿多次出現(xiàn)比較寬泛的物權(quán)法定主義立場。第一次審議稿第4條規(guī)定：“物權(quán)的種類及其內(nèi)容，由本法或者其他有關(guān)物權(quán)的法律規(guī)定”。第二次審議稿和第三次審議稿都規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由本法和其他法律規(guī)定”。第四次審議稿第3條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。第五次審議稿第3條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定；法律未作規(guī)定的，符合物權(quán)特征的權(quán)利，視為物權(quán)”。第六次審議稿第5條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定；法律未作規(guī)定的，符合物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，視為物權(quán)”。第七次審議稿第5條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。

從體系解釋看，物權(quán)法其他條款明確將其他法律和國家的有關(guān)規(guī)定，作為“物權(quán)法定”中“法”的范圍。我國《物權(quán)法》第151條規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定。

從目的解釋看，擴(kuò)張“物權(quán)法定”中“法”的范圍，有利于制度創(chuàng)新。物權(quán)法定主義緩和是社會發(fā)展必然的趨勢，是各國法律實踐的產(chǎn)物。法律、行政法規(guī)、司法解釋和習(xí)慣等，都屬于廣義法的范疇。我國采取物權(quán)法定緩和主義的立場，能夠為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，預(yù)設(shè)較大的制度空間。國務(wù)院的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等，都可以進(jìn)行土地制度改革的試點。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度障礙

（一）集體土地所有權(quán)的主體虛位

我國《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！痹摋l規(guī)定將我國《憲法》第10條中的集體所有，細(xì)化為集體成員集體所有，具有進(jìn)步的歷史意義。據(jù)我國《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，農(nóng)民集體的土地可以是村農(nóng)民集體所有，可以是村民小組集體所有，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。我國集體土地所有權(quán)主體沒有按照民法基本原理建立，集體的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制并不明確，存在較大的不確定性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村和村民小組負(fù)責(zé)人事實上是農(nóng)村集體的代言人，對土地的流轉(zhuǎn)享有決定權(quán)。而土地的真正利害關(guān)系人，也就是集體成員，沒有決定權(quán)甚至發(fā)言權(quán)，無法保障自己的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)明確集體土地所有權(quán)的主體，將憲法的制度精神具體化，使集體土地所有權(quán)成為一種實實在在的民事權(quán)利[2]。endprint