謝兵

安徽省本級福利彩票公益金管理現(xiàn)狀與對策研究

謝兵

自1988年上市以來，安徽省福利彩票工作經(jīng)歷了艱難創(chuàng)業(yè)、市場培育、規(guī)模擴張和品牌運作等發(fā)展階段，實現(xiàn)了從無到有、從小到大、由弱變強的發(fā)展。目前，擁有了遍布全省城鄉(xiāng)的近7000個福彩投注站，提供了2萬余個就業(yè)崗位；利用福利彩票公益金（以下簡稱“福彩公益金”）救助社會弱勢群體，支持社區(qū)服務和社會福利企業(yè)的發(fā)展，充分體現(xiàn)了“以民為本、為民解困、為民服務”的民政工作宗旨和“扶老、助殘、救孤、濟困”福利彩票發(fā)行宗旨，兌現(xiàn)了福利彩票“取之于民、用之于民”的社會承諾。

一、安徽省本級福利彩票公益金管理現(xiàn)狀

“十一五”期間，安徽省福利彩票總銷量達92.4億元，是1988年至2005年累計銷量（36.5億元）的兩倍多，籌集公益金近40億元?！笆濉逼陂g，年銷量由“十一五”末的25億元提升到2013年的59.08億元，三年累計銷售福利彩票138.3億元，年均增幅超過33%；籌集福彩公益金40.13億元。安徽省實現(xiàn)了以樂透數(shù)字票為龍頭，視頻票和即開票為兩翼，快開游戲為增長點的良好發(fā)展格局，全省福彩投注站專營率達64%。隨著高科技技術向彩票銷售終端的滲透，福彩銷量逐年遞增，成為發(fā)展社會福利事業(yè)和其他社會公益事業(yè)的重要資金保障。經(jīng)過20多年的發(fā)展，安徽省本級福彩公益金在分配、使用、監(jiān)督管理公益項目等方面步入了規(guī)范化運行的軌道。

（一）安徽省福彩公益金籌集量呈現(xiàn)增長趨勢。為促進社會公益事業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，形成彩票公益金與彩票市場良性互動的發(fā)展機制，根據(jù)財政部發(fā)布的《關于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》和《彩票公益金管理辦法》，彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理。安徽省民政廳本級使用省級福彩公益金的情況連年增長，2011年實際使用10701.8萬元，2012年使用11917.5萬元，2013年使用38424.5萬元，分別比上一年增長17.16%、11.36%和222.42%。

（二）安徽省福彩公益金資助基礎設施類項目較快發(fā)展。目前，安徽省級福彩公益金資助的項目分為基礎設施類和非基礎設施類項目。安徽省本級福彩公益金投入基礎設施類項目，2010年以來呈上升趨勢，尤其是2013年，達到33900.6萬元，與上年相比，增長234%；省本級福彩公益金投入非基礎設施類項目，呈現(xiàn)先下降后上升趨勢，2013年福利彩票公益金支出達4523.9萬元。

（三）省本級福彩公益金兼顧各類福利事業(yè)發(fā)展。從使用領域看，省級使用的福彩公益金重點資助了為老年人、殘疾人、孤兒及特殊困難群體服務的社會福利設施建設和受助對象直接受益的項目。2010年至2013年，安徽省本級福彩公益金在老年人福利類項目上的支出平均水平達52.94%，2011年支出占總支出的比重高達62.78%。比如，用于發(fā)展養(yǎng)老服務的投入平均占福彩公益金支出的46.71%。在殘疾人和兒童福利事業(yè)的發(fā)展方面，2013年共投入230.77萬元。2013年，安徽省社會公益類項目共使用福彩公益金21206萬元，占總支出比重的55.19%。

二、安徽省福彩公益金管理中存在的主要問題

福彩公益金雖被納入財政預算內(nèi)管理，但在管理實踐中，在宣傳、使用、管理等方面存在以下問題：

（一）使用情況宣傳不到位。福彩票公益金來自于社會、服務于社會，取之于民、用之于民。福彩公益金的使用管理質(zhì)量，是社會關心的熱點，直接關系到公益金的社會效果及福利彩票事業(yè)的發(fā)展前途。財政部和民政部已執(zhí)行福彩公益金使用情況信息公告制度。安徽省本級福彩公益金使用公告從2011年起，在每年6月底前都會較為詳細地向社會公告上一年度本行政區(qū)域內(nèi)公益金的籌集、分配和使用情況。根據(jù)有關規(guī)定，彩票公益金的使用管理情況應當向社會公告，但是目前只利用民政系統(tǒng)、財政系統(tǒng)內(nèi)部平臺予以簡單公示，缺乏有效的向廣大社會公眾展示的手段。

（二）使用范圍不均衡。福彩公益金用于基礎類設施的數(shù)額遠高于用于非基礎類設施的數(shù)額，大量公益金投入各地養(yǎng)老服務基礎設施的新建和改造，以及配套用于各地農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)新建、改擴建項目補助、城鄉(xiāng)社區(qū)服務基礎設施建設、福利院維修改造等，這本無可厚非，但問題在于對福利設施維持缺乏持續(xù)投入。而在非基礎設施方面支出中，捐資助學、大病救助、殘障輔具開發(fā)等領域存在資金缺位現(xiàn)象。

（三）預算管理有待強化。福彩公益金的管理部門宏觀上可以分為財政部門、民政部門，微觀上可以分為民政部門內(nèi)部的規(guī)劃財務管理部門和社會福利事業(yè)管理部門。從宏觀上來看，財政部門應當把握彩票公益金的使用原則和方向，民政部門則負責彩票公益金的分配操作和直接使用。2013年9月，安徽省財政廳、民政廳共同印發(fā)了《安徽省省級福利彩票公益金使用管理暫行辦法》，明確彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預算后，遵循“當年籌集、當年使用”的原則。這就要求民政部門積極與財政部門溝通協(xié)調(diào)，合理預測年度福彩公益金收入，根據(jù)社會福利事業(yè)發(fā)展的需要和預算管理相關規(guī)定，及時編制年度收支預算。為了提高福彩公益金的使用效率，省級民政部門編報的預算應突出重點項目，兼顧其他項目。但在實際操作中，一方面，民政部門與財政部門尚未建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制；另一方面，福彩公益金管理的評價體系尚未建立，很難保證有限的福彩公益金用到最需要的項目中。

三、提升安徽省福彩公益金管理水平的幾點建議

為保證福彩公益金使用的安全、公正、高效、透明，進一步強化福彩公益金的使用管理，加強預算，完善評估機制，明確工作方向，應重點從以下幾個方面做好福利彩票公益金的使用管理工作。

（一）健全福彩公益金使用情況信息公告制度。2012 年以來，陸續(xù)出臺的《彩票管理條例實施細則》與《彩票公益金管理辦法》，均對彩票公益金使用的宣傳、公告作了要求。彩票公益金使用部門對公益金的使用要做到公開使用額度、使用項目、財務管理情況，提高彩票公益金使用的透明度?；鶎庸娼鹩每顔挝灰訌娯攧蘸怂愕囊?guī)范化管理，單獨設立公益金賬戶，如實反映公益金的使用情況。要健全省級、地市級、縣級三級財政、民政及公益金使用單位公告制度，特別是要強化公益金使用單位的公告發(fā)布制度建設。對設施類項目，應按民政部要求，在項目主體建筑物的顯著位置設置永久性標識，以彰顯福利彩票公益宗旨。同時，為促進彩票公益金使用管理的公開化、透明化，要加強彩票公益金使用的公益宣傳工作力度。按照國際慣例，福利彩票公益事業(yè)的完善和發(fā)展離不開健康的市場運作和有效的多方監(jiān)管，要建立健全審計部門、新聞媒體、社會組織等多方聯(lián)動的監(jiān)管機制。此外，作為政府非稅收入的彩票公益金及其利息，應納入安徽省政府審計監(jiān)督項目，及時通過審計查找問題，及時整改。

（二）建立福彩公益金信息管理系統(tǒng)。為全面掌握福彩公益金使用情況，建議對其實行信息化管理，將其分配、籌集，事務處理，資助項目申報、評審、審批和信息公開等業(yè)務過程數(shù)字化，通過各種信息系統(tǒng)網(wǎng)絡加工成新的信息資源，便于管理部門作出福彩公益金使用效益的優(yōu)化決策，使其合理配置，最大限度地提高使用效益。管理信息化是解決福彩公益金管理問題的最有效途徑。具體來說，安徽省福彩公益金管理的信息化建設需要通過建設管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)。

（三）編制福彩公益金年度收支預算。福彩公益金的收支預算是規(guī)范資金支出、提高使用效益的重要措施。按規(guī)定，應將福彩公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預算。省級財政部門每年要將當年可用的公益金向社會公告，對彩票公益金的使用作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，嚴格區(qū)分彩票公益金與一般預算資金，向同級人大提交彩票公益金使用的預決算報告，并請其審議。建議省級民政部門建立福彩公益金信息管理系統(tǒng)，及時跟蹤福彩公益金項目承擔單位的資金支出情況，及時監(jiān)督福彩公益金使用情況，增強福彩公益金使用的時效性，使其社會效益最大化。

（四）加強福彩公益金資助項目管理。為了提高福彩公益金使用效益，本級民政部門要嚴格規(guī)范福彩公益金項目申報程序，科學、合理確定資助項目。首先，項目申報單位要按規(guī)定申報，并組織專家對項目進行科學論證，提出可行性報告，確保項目的科學合理；其次，各級民政部門要認真對資助項目進行評審。為避免項目審批的隨意性，需要對項目資助順序進行合理評價。具體評價指標至少應包括項目前期準備工作是否充分、配套資金是否到位、資助項目所在地福彩公益金是否充分、項目實施單位項目完成情況，并根據(jù)各項重要程度進行權重劃分。對項目資助順序進行評價設計，有利于提高福利彩票公益金的使用效率。

（五）探索建立績效評價制度和指標體系。福彩公益金的使用和管理必須遵循績效管理原則。為達到令社會公眾滿意的社會效益和經(jīng)濟效益，需要對福彩公益金使用的全過程進行分析和考評。建議每年年度終了，福彩公益金的使用部門或單位應按規(guī)定向省民政廳報送上一年度項目執(zhí)行情況報告；項目完工后，應及時向省民政廳報送項目績效評估報告，包括項目執(zhí)行情況、資金支出和結(jié)余情況、項目社會效益和經(jīng)濟效益等情況，以便項目主管部門對項目進行及績效評價和跟蹤問效，并將其與下一年度的福彩公益金撥付結(jié)合起來。福彩公益金的正確使用和績效管理，是民政部門的職責所在，更是民政服務對象對民政部門的殷切企盼。隨著民政事業(yè)的拓展，福彩公益金資助的社會福利及社會公益項目必將發(fā)揮出更大的社會效益，推進安徽省社會福利事業(yè)和社會公益事業(yè)又好又快發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會作出更加積極的貢獻。

（作者系安徽省民政廳副廳長 ）