無錫市社區(qū)治理模式的優(yōu)化與機制創(chuàng)新

中共無錫市委黨校課題組

社區(qū)作為社會治理的終端，在治理框架中處于“承上啟下”地位，在治理實踐中承擔著多種角色和任務。如何構(gòu)建多元共治社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運行機制是基層社會治理必須解決的現(xiàn)實問題。近年來，無錫市積極探索建立扁平化社區(qū)管理服務模式，形成了基層社會治理的“無錫樣本”，并被評為“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”。

一、無錫市創(chuàng)新社區(qū)治理的積極探索

治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。為了調(diào)動社區(qū)各相關(guān)主體參與社區(qū)管理，構(gòu)建多元共治共享的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，無錫著力構(gòu)建的“1+2”的治理結(jié)構(gòu)（“1”即“社區(qū)黨組織”；“2”即“社區(qū)居民委員會”、“社區(qū)事務工作站”），實現(xiàn)分工不分家、圍著服務管理轉(zhuǎn)。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導核心，牽頭抓總；社區(qū)居委會負責居民自治，集中民意，反映居民訴求；社區(qū)事務工作站專司黨和政府下沉的事務，提供為民服務，三者的關(guān)系是“一個核心、三位一體”，并實行了40%左右的人員交叉任職，初步形成了在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導下，社區(qū)居委會、社工站、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司、業(yè)委會多方攜手，多元共治、分享的基層社會治理新格局。在此基礎(chǔ)上，通過共駐共建和諧社區(qū)，共創(chuàng)共享和諧成果，將其他駐社區(qū)單位的作用發(fā)揮起來，形成了統(tǒng)籌聯(lián)動的社區(qū)管理新格局。2012年，無錫市開展基層組織活動年，通過構(gòu)建以基層黨組織為核心，村（社區(qū)）自治組織、基層綜治組織、基層群團組織等共同參與的“1+3”“大組織”建設(shè)格局，有效凝聚起各類組織的整體優(yōu)勢，優(yōu)化了基層治理結(jié)構(gòu)。

治理模式創(chuàng)新。面對社區(qū)功能弱化、居民參與弱化和居民自治弱化的現(xiàn)實問題和矛盾，無錫市更新社區(qū)工作理念，變傳統(tǒng)管制為現(xiàn)代善治，變被動應對為貼近服務，變分散管理為集約管理，變手工操作為信息化支撐，在社區(qū)引入扁平化管理模式。扁平化社區(qū)管理旨在突破條線界限，整合各類資源，實現(xiàn)集約管理；增大管理幅度，減少縱、橫向傳遞，實現(xiàn)管理服務零層次；實施貼近式服務，實現(xiàn)信息化支撐，全面提升服務效能。在具體實踐中，形成了“一平臺、三機制”的社區(qū)扁平化管理基本構(gòu)架。“一平臺”即城市社區(qū)事務工作站和一站式辦事大廳所形成的工作平臺。依托城市社區(qū)事務工作站，將24類88項行政事務下沉到社區(qū)統(tǒng)一辦理?！叭龣C制”即“一人多崗”機制，實現(xiàn)社工站人員從單一工作到綜合服務的轉(zhuǎn)換；“分片包干”機制，落實了社區(qū)干部聯(lián)系居民的責任，防止了社工站機關(guān)化，實現(xiàn)了為民服務貼近化；“信息共享”機制，實現(xiàn)了各業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換與共享，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)接，讓服務更“快捷”，管理更有效。實踐證明，這一模式貼近社區(qū)居民需求，彰顯人性化服務理念，也符合“小政府、大社會”的現(xiàn)代化社會治理趨勢。

治理方式創(chuàng)新。無錫市各社區(qū)根據(jù)社區(qū)扁平化管理工作要求，不斷創(chuàng)新社區(qū)治理方式，涌現(xiàn)了一批行之有效的治理方式方法，各社區(qū)均采用卡（居民聯(lián)系卡）、牌（分片包干公示牌）、箱（居民聯(lián)系箱）、話（民生熱線電話）、網(wǎng)（QQ群和社區(qū)網(wǎng)站）、民情日志等多種形式，實現(xiàn)了“民有所呼，我有所應”。通江街道“試水”社區(qū)微博擴大服務覆蓋面，使社區(qū)居民有了一個“織圍脖”跟社區(qū)負責人直接對話交流的平臺；太湖街道尚賢社區(qū)首創(chuàng)“四方聯(lián)席會議”，定期邀請社區(qū)黨總支、居委會、物業(yè)公司和居民代表與會，搜集居民關(guān)心的熱點難點問題，以最快速度解決遇到的各種難題；北塘區(qū)總結(jié)推廣的“民情懇談會”、“社區(qū)議事會”，產(chǎn)生了良性互動，也對社區(qū)管理起到了監(jiān)督作用。新區(qū)江溪街道景瀆社區(qū)探索“三類工作方法”，分別是“150片長工作制”、“民主決議責任制”和“矛盾調(diào)解理性循環(huán)治療法”。

二、當前社區(qū)治理面臨的主要挑戰(zhàn)

治理主體發(fā)展不均衡。無錫社區(qū)治理發(fā)展還極不均衡，政府的角色還是占有絕對主導地位，而市場、社會和居民等治理主體還很弱，大部分社區(qū)事務還是由政府在包辦。街道有意識、有規(guī)劃地倡導和推動社區(qū)居民自治，引入和自發(fā)培育社會組織、群眾團隊，引導居民自主參與社區(qū)公共事務，但社區(qū)組織行政化導致社區(qū)功能行政化，使社區(qū)自治功能時有缺失，自治能力較薄弱。就市場主體企業(yè)而言，其本質(zhì)是為了獲得最大利潤，而社區(qū)中的大多數(shù)服務項目通常是無利或微利的，這就造成以營利為目的的企業(yè)不會主動參與社區(qū)治理。同時，對于那些能納入大聯(lián)動平臺的社會化管理公司和民生服務類公司，因街道對他們的準入門檻較高、考核較多、監(jiān)督較嚴，因而積極性并不高。而一部分居民的個人利益在單位不在社區(qū)。由于居民與居民之間、居民與社區(qū)之間利益相關(guān)度弱，而社區(qū)掌握的權(quán)力和資源有限，這就導致居民參與社區(qū)治理意愿不高。

居民自治機制不完善。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在通常情況還是由政府給居委會分派任務去解決問題，而不是居民自己解決自己的問題。究其原因，除了居民自治意識不強，自治水平不高的原因外，主要是居民自治機制的不完善。根據(jù)居民自治組織法規(guī)定，社區(qū)居委會是城市基層群眾的社區(qū)性自治組織，是連接政府與基層社會的重要組織。這就從本質(zhì)上決定了居委會應當更多地以自覺的姿態(tài)投入到管理社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務。但在現(xiàn)實中，居委會事實上承擔了相當多的國家行政功能，有些居委會的主要工作就是為了應付街道等行政機關(guān)下壓的任務，開展社區(qū)公益事業(yè)功能的削弱，在很大程度上喪失了自治組織的性質(zhì)。在居民委員會選舉過程中，由于推行民主選舉不力，影響居委會權(quán)威，社區(qū)自我管理、自我服務、自我教育的“三自”缺乏群眾基礎(chǔ)。除了居民委員會自治組織之外，有些地方也探索了建立居民議事和監(jiān)督的有效形式，但這些探索還不成熟，還沒有規(guī)范化、制度化。

利益表達訴求不通暢。當前社區(qū)利益訴求渠道狹窄乃至缺失的問題仍然比較突出。不可否認，既有的制度安排還不能很好地容納和反映利益表達狀況，渠道不寬、不暢的情況嚴重影響著群眾正常訴求，尤其是個別社區(qū)干部出于“政績”、私利等考慮，隱瞞下情、掩蓋矛盾、堵塞言路、壓制民意，居民的呼聲往往不能及時反映到上級黨委政府那里，出現(xiàn)了由于訴求渠道堵塞而使矛盾激化的情況。

財權(quán)和事權(quán)的不匹配。隨著社會管理重心的下移，許多行政事務下沉到社區(qū)。由于管理層次比較多，人、財、物到街道這個層級基本就下不去了，沒有真正實現(xiàn)“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”。無錫市現(xiàn)在每年撥出3434萬元經(jīng)費給社區(qū)，然而，這些經(jīng)費主要保障社區(qū)辦公支出和社區(qū)工作者的待遇。工作經(jīng)費根據(jù)所轄人口，由最初的幾百元提高到目前的8萬、10萬、12萬元；社區(qū)工作者補貼由最初的每月幾十元提高到現(xiàn)在的1500、1300元。有些條件比較好的社區(qū)，如以前村轉(zhuǎn)居型社區(qū)，原有一些集體資產(chǎn)，也面臨保值增值問題。這些社區(qū)除了必要的人員和辦公經(jīng)費支出外，用于居民身上的各類補貼較大，經(jīng)費壓力也比較大。而一些社區(qū)除了財政每年給社區(qū)撥付工作經(jīng)費外，沒有其他的收入來源。因此只能勉強維持社區(qū)日常支出，有時想給群眾辦些實事、好事，苦于沒有資金，長期處于一種心有余而不力不足的尷尬局面。endprint

三、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與運行機制

進一步改革完善社會治理結(jié)構(gòu)。在原有“1+3”社區(qū)治理模式的基礎(chǔ)上，進一步完善社會治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“1+3+1+多元參與共建”的“一核多元”社區(qū)治理模式，即第一個“1”為社區(qū)黨委（或黨支部），“3”為社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司，第二個“1”為社區(qū)服務站，同樣加上“社區(qū)社會組織為補充、駐社區(qū)單位密切配合、社區(qū)居民廣泛參與”。通過對社區(qū)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，進一步強化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心地位，使社區(qū)多元利益主體在黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，形成多元互動、優(yōu)勢互補、共建共享的社區(qū)治理新格局。在一些成熟的或有社區(qū)資產(chǎn)的社區(qū)，可以借鑒現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，在社區(qū)層面建立社區(qū)理事會（議事會）和社區(qū)監(jiān)事會。由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會團體等熱心社區(qū)工作，參與能力較強的各方代表組成社區(qū)理事會議事、決策。社區(qū)監(jiān)事會是社區(qū)成員代表大會閉會期間的常設(shè)民主議事監(jiān)督機構(gòu)，它由轄區(qū)內(nèi)熱心公益、議事能力強、為人正派的黨員代表、人大代表、政協(xié)代表、知名人士、居民代表、單位代表等各方面人員組成。

進一步完善居民自治機制。推動居民自治有助于激發(fā)社區(qū)居民的主體意識、權(quán)利意識、社區(qū)意識和民主意識，從而增強居民對和諧社區(qū)建設(shè)的責任感。要完善居民自治機制，不斷提高民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的水平。一是要健全居民自治會議制度。要制定和健全完善“社區(qū)居民代表會議、社區(qū)事務協(xié)商議事會、社區(qū)聽證會、社區(qū)協(xié)調(diào)會、社區(qū)評議會”五個會議制度的意見，進一步明確五個會議的議事原則，逐步使居民自治走上了制度化、規(guī)范化、法制化軌道，并將社區(qū)居民的有序參與不斷引向深入。二是要完善居務公開工作。要制定和完善社區(qū)居務公開制度的意見，進一步明確有關(guān)居務公開的內(nèi)容、形式、時間、程序，積極推進居務公開制度化、規(guī)范化和程序化，切實保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強社區(qū)居民的民主自治意識，進一步推進社區(qū)民主政治建設(shè)。三是要完善居民委員會選舉機制。要依法組織推舉選委會、選民登記、選舉居民代表、提名候選人、投票選舉等五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使居民委員會選舉的參選范圍不斷擴大，選舉投票率不斷提高。要將擴大民主參與貫穿選舉全過程，充分尊重居民意愿，認真組織召開居民會議，爭取更多居民參與民主討論和決策。

進一步完善利益訴求維護機制。要圍繞“傾聽民聲、廣納民意、集中民智、為民服務、取信于民”宗旨，構(gòu)建群眾訴求表達的多維立體機制，使不同群體的訴求能充分表達、平等協(xié)商，并能夠得到及時快速合理的解決。首先，要加強和完善信訪制度建設(shè)。要明確信訪部門的權(quán)力和職責，并建立健全群眾訴求信息處理平臺，使群眾能夠通過網(wǎng)絡、電話、郵件等各種途徑有效地表達自己的利益訴求。其次，要構(gòu)建信息化的訴求平臺。要跟進網(wǎng)絡化、信息化的建設(shè)與管理步伐，通過網(wǎng)絡平臺、移動通訊平臺的建設(shè)，實現(xiàn)人民群眾與政府部門的互動，形成多維度的訴求表達渠道。再次，要完善領(lǐng)導下訪和接訪制度。通過直接的或間接的多種方式，拓寬與群眾聯(lián)系的渠道，下情上傳、匯集民聲。保障群眾話有處說，怨有處訴，難有處解，事有處辦。第四，要健全司法救濟機制。無救濟即無權(quán)利，當群眾利益訴求表達受到非法阻礙，應賦予群眾通過司法程序進行救濟的權(quán)利。最后，要充分發(fā)揮社會組織的利益表達功能。政府應當逐步減少對社會組織的直接管理與控制。提升政策過程的開放性，積極引導各類社會組織參與進來，為其發(fā)揮表達功能提供空間。

進一步完善社會資源整合機制。利益的分化，多元化主體力量的存在，意味著治理一定是多種力量參與的結(jié)果，單一的某種力量無法完成基層治理重任。因此，要構(gòu)建基層治理網(wǎng)絡，統(tǒng)籌社區(qū)黨政資源、社會資源、市場資源、群眾資源，實現(xiàn)社區(qū)各方上下聯(lián)動、共建共享的良好局面，形成國家治理資源與民間社會治理資源的銜接與互動。政府在加強自身建設(shè)的同時應積極培育民間社會治理資源，積極培育和組建社區(qū)資源整合的新載體，如培育各類正式或非正式的社區(qū)民間組織（或團隊），組建業(yè)主組織、成立營利和非營利性社區(qū)專業(yè)服務機構(gòu)，建立社區(qū)志愿者隊伍、社區(qū)公共服務協(xié)會，發(fā)揮它們各自的資源整合優(yōu)勢，滿足社區(qū)居民多方面、多層次的需要。

進一步完善社區(qū)經(jīng)費保障機制?？茖W、合理的財政經(jīng)費保障機制是城市社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)。從當前來看，社區(qū)治理的經(jīng)費保障機制還不完善，社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的財政投入不足。因此，要不斷完善“費隨事轉(zhuǎn)”工作機制。要嚴格實行社區(qū)公共服務事項準入制度，凡屬于基層政府及其職能部門職責范圍內(nèi)的事項，不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居民委員會；凡依法應由社區(qū)居民委員會協(xié)助的事項，應為社區(qū)居民委員會提供必要的經(jīng)費和工作條件；凡委托給社區(qū)居民委員會辦理的有關(guān)服務事項，實行權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)。同時，要提高社區(qū)運轉(zhuǎn)經(jīng)費補助標準，建立社區(qū)經(jīng)費正常增長機制。要加大社區(qū)工作人員經(jīng)費投入，提高社區(qū)工作者報酬待遇。要建立健全多渠道、多元化資金投入機制。除了市區(qū)兩級財政正常的投入外，相關(guān)部門爭取的項目建設(shè)資金也要重點向社區(qū)傾斜。要鼓勵各級黨政部門和有關(guān)單位結(jié)對幫扶社區(qū)，鼓勵和引導企業(yè)和個人以資金、物資、技術(shù)等方式支持社區(qū)建設(shè)，逐步形成以政府公共財政投入為主體，有關(guān)部門投入為輔助，居民自愿和社會各界捐助為補充的社區(qū)建設(shè)多元投入機制。

（課題組組長：肖新岳；成員：譚軍、吳文勤）

責任編輯：黃 杰endprint