嚴暢

黨的十八屆三中全會對今后一個時期全面深化改革作出了總體部署，作為國家治理的重要組成部分，審計日益成為國家宏觀調控的重要手段。李克強總理在主持召開國務院常務會議時指出，公共資金、國有資產、國有資源是全體人民共有的財富。管好用好這些資金、資產和資源，尤其是關乎民生的低保、社保、醫(yī)保資金和保障房等資源，既是人民賦予政府的重大責任，也是建設廉潔政府的基本要求。要求審計部門要依法加大力度，實現(xiàn)審計全覆蓋。如何按照國務院的要求，逐步實現(xiàn)審計的全覆蓋，是審計部門面臨的重要課題。

一、審計全覆蓋的概念和意義

實現(xiàn)國家審計監(jiān)督全覆蓋就是在審計機關職責權限范圍內，所有公共資金、國有資產、國有資源管理都在審計監(jiān)督下，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，做到對審計對象的全覆蓋。

我國政府審計已由單純的財政財務收支、財經法紀審計發(fā)展到目前以真實性為基礎，經濟效益審計和經濟責任審計并重的審計業(yè)務格局。隨著改革不斷深入，政府審計對象日趨多元化、復雜化。面對日益增長的審計需求，審計資源相對緊缺。監(jiān)管對象上難免出現(xiàn)盲區(qū)和空白，但這些公共領域與人民群眾利益密切相關。因此，審計全覆蓋是我國政府審計全面履行職能的必然要求。

檢索研究文獻，并未發(fā)現(xiàn)其他國家有對審計全覆蓋的提法和做法。在2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》中指出，審計機關經本級人民政府批準，審計機關對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督。審計全覆蓋概念的提出，不僅局囿于公共財政資金，更從國有資產和國有資源等涉及國家安全的方面對審計提出了更高要求。對審計全覆蓋進行探討，具有積極的理論和現(xiàn)實意義。

二、審計全覆蓋的現(xiàn)狀分析

本文以審計署審計結果公告為樣本，對審計全覆蓋進行簡要分析，以期摸清現(xiàn)狀，分析成因，為尋求實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑提供依據。

1.審計全覆蓋情況。

從審計全覆蓋的廣度來看，我國政府審計對象并未實現(xiàn)全覆蓋。通過查閱2008年至2012年預算執(zhí)行和其他財政收支審計結果公告，2008年至2012年，審計署在預算執(zhí)行審計中審計的中央一級預算單位分別為54、56、53、49和57個，剔除重復審計的審計對象，預算執(zhí)行審計2008至2012年5年來共審計單位110個，占全部167個中央一級預算單位的65.82%。

從審計全覆蓋深度來看，我國政府審計并未實現(xiàn)有深度的全覆蓋。根據審計署績效報告，2010至2012年，通過審計署向司法、紀檢監(jiān)察機關移送案件線索和事項分別為131、177和351件，年度分析結果表明審計署向司法、紀檢監(jiān)察機關移送的案件呈逐年上升趨勢。但是從違法違紀案件的查處情況來看，審計結果公告顯示，2008年至2013年，通過審計署移送并結案的違法違規(guī)案件為270件，占全部移送案件659件的40.97%。

從審計全覆蓋涉及審計領域看，我國政府審計存在部分監(jiān)管盲區(qū)。黨的十八大報告對經濟責任審計進行了專門強調，“建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系?！∪|詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！薄秾徲嬍稹笆濉睂徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》也指出，在對副省級城市黨政主要領導干部進行任期經濟責任同步審計試點的基礎上，探索省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領導干部任期經濟責任同步審計。但這項工作尚未實質性開展。

2.未實現(xiàn)審計全覆蓋的主要原因。

一是審計資源的有限性。隨著經濟的發(fā)展，審計對象日趨多元化、復雜化，社會各界對政府審計的需求急劇增長，審計項目日益增多，但審計力量的增長遠未跟上審計需求的腳步。如在省以下的審計機關，經濟責任等專項審計任務十分繁重。有的地方審計機關在經濟責任審計中，往往受托在一兩個月內就完成30到40個項目，這種任務安排與審計力量嚴重不符。這種制度安排下，必然會存在審計流于形式的現(xiàn)象。各級審計人員普遍存在超負荷運轉的現(xiàn)象，這也是審計現(xiàn)階段難以實現(xiàn)全覆蓋的重要原因。

二是審計人員的知識儲備不足。一方面，目前審計項目重疊，審計人員往往忙于審計工作，常常是干什么工作才去學什么知識，臨時抱佛腳，對理論學習的熱情不高、自覺性不夠，理論體系不夠系統(tǒng)，綜合分析能力薄弱，項目結束了就結束了，沒能回頭看，進一步分析、研究，造成審計項目總結提煉不夠，缺少對審計成果的拾遺補漏和再提升。另一方面，自我完善、自我加壓的動力還不足。造成審計人員業(yè)務能力得不到及時優(yōu)化，知識體系的更新跟不上審計實踐的發(fā)展步伐。

三是審計工作管理模式有待改善。審計署近年來審計項目組織，由原來各個行業(yè)審計項目平均用力改為集中審計資源的財政大格局審計模式。這種模式打破了處室界限，項目參與主體由多個特派辦甚至審計署和省、市、縣四級審計機關工作人員共同構成，多專業(yè)融合、多方式結合、多處室保障的審計組織方式將是今后審計工作最突出的特點。這就要求審計人員適應審計監(jiān)督全覆蓋的新形勢和新要求，加強審計項目組織協(xié)調，科學決策優(yōu)化調配審計力量。

三、實現(xiàn)政府審計全覆蓋的路徑選擇

審計全覆蓋是在社會改革不斷深入的情況下一種新的制度安排，審計在國家治理的作用決定了這種制度安排應當服從于國家治理。基于目前我國政府審計的現(xiàn)狀，為滿足審計全覆蓋的新要求，應當選擇漸進式的路徑選擇，不斷完善政府審計模式，突破制約審計全覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，分步驟、分層次的實施審計全覆蓋。

1.科學制定審計計劃。審計計劃是審計工作的起點，為有效實現(xiàn)審計全覆蓋，審計機關在制定審計計劃時要科學統(tǒng)籌，合理安排。一方面要避免留下審計盲區(qū)。重點審計單位要每年都要進行審計，其他非重點審計單位要5年內審計一次。另一方面避免審計內容的重復。制定審計計劃應當充分考慮國際國內的經濟形勢和各級黨委、政府的中心工作，作到每年的審計重點都能滿足于國家治理的需求，實現(xiàn)審計計劃動態(tài)編制，長期、中期和短期審計計劃適時平衡。

2.加大審計查處問題的深度。審計全覆蓋是有質量和有深度的全覆蓋，如果僅是蜻蜓點水，片面追求審計全覆蓋的數量，就失去了審計監(jiān)督的意義。審計人員應當堅持底線思維，問題導向，不放過任何疑點。堅決查深查透查實，緊盯財政資金管理、國有資產、國有資源管理的重點環(huán)節(jié)，重點揭示擠占挪用、貪污侵占、損失浪費、效益低下等重大違法違規(guī)問題，堅持查清事實和落實責任相結合，查深查透深入分析各環(huán)節(jié)、各單位的在審核把關等方面存在的制度漏洞等。

3.創(chuàng)新大數據時代下的審計模式。審計組織模式的改變，就要求審計機關積極創(chuàng)新，總結推廣“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確定位”的數字化審計方式，構建大數據時代的審計平臺。從審計署層面，要跟蹤國內外數據分析技術的最新進展、新動態(tài)，探索大數據技術的實現(xiàn)途徑，實現(xiàn)各大銀行金融數據的業(yè)務對接。嘗試利用計算機服務器開放數據端口，與上下級審計機構實現(xiàn)數據共享。從省以下審計機關層面，要構建被審計單位數據庫，將全部審計對象納入監(jiān)管范圍。針對不同層級的審計對象，探索從被審計單位所處行業(yè)、經濟性質、財務指標等方面構建實時監(jiān)控系統(tǒng)，當指標出現(xiàn)異常時及時預警，及時派出審計人員進行現(xiàn)場審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督常態(tài)化和動態(tài)化。

（作者單位：審計署濟南特派辦）