新農(nóng)村建設(shè)亟須化解農(nóng)村兩大“末梢”難題

朱振亞++汪陽春

摘 要 新農(nóng)村建設(shè)中普遍存在兩大“末梢”難題，亟須化解。一是有形的農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通；二是無形的“末梢神經(jīng)”農(nóng)村延展不夠深。農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通主要指鄉(xiāng)村公路、管網(wǎng)線、強弱電等公共設(shè)施在農(nóng)村延伸不夠；“末梢神經(jīng)”農(nóng)村延展不夠深主要指政府公共管理服務(wù)觸角在農(nóng)村伸展不透，如工商管理、質(zhì)檢藥監(jiān)、治安聯(lián)防、教育教學等相關(guān)職能部門在農(nóng)村管理不到位。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；“末梢”難題

中圖分類號 F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 1673-0461（2014）06-0037-04

2005年，黨的十六屆五中全會鄭重提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”這個重大戰(zhàn)略任務(wù)，完成這個戰(zhàn)略任務(wù)，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，對于縮小城鄉(xiāng)差距、擴大農(nóng)村市場需求，對于解決“三農(nóng)”問題、全面建成小康社會，具有重大而深遠的意義。10年來，新農(nóng)村建設(shè)取得了許多可喜的成績，很多地方的農(nóng)村交通條件改善了，農(nóng)民生活水平提高了，農(nóng)業(yè)發(fā)展提速了。但是，比對十八大提出的兩個“百年目標”和“中國夢”目標，我國新農(nóng)村建設(shè)取得的些許成績微不足道，未來仍然任重道遠，建設(shè)中存在的問題仍然很多。在筆者看來，當前新農(nóng)村建設(shè)中普遍存在兩大“末梢”難題：一是有形的農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通；二是無形的“末梢神經(jīng)”農(nóng)村延展不夠深。這兩大難題在當前新農(nóng)村建設(shè)中比較突出，需要重視，亟待化解。

一、末梢難題之一——農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通

農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通，是指在新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村的鄉(xiāng)村公路、管網(wǎng)線、強弱電等公共設(shè)施建設(shè)雖然取得了不小的進展，但仍存在運行不夠通暢的問題。

造成農(nóng)村“毛細血管”運行不暢既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因。歷史原因是：幾十年來，在城鄉(xiāng)二元體制約束下，國家資源配置狀況整體上是：城市“只進不出”，農(nóng)村“只出不進”，[1]在這種體制背景下，城鄉(xiāng)間資源配置也極度不均衡——城市吃得過飽，農(nóng)村喂得太少。農(nóng)村好比處于資源配置“血管”的末端，長期遠離“心臟”，“毛細血管”先天發(fā)育不全，后天運行不通暢，且供血不足，導致農(nóng)村這個末端肌體出現(xiàn)“營養(yǎng)不良”甚至“帶病”運行現(xiàn)象?，F(xiàn)實原因主要是：我國的新農(nóng)村建設(shè)尚處于起步階段，建設(shè)經(jīng)驗缺乏，整體規(guī)劃不足，資金投入不力，村民意愿較少顧及，事后管理也少人插足等。歷史欠賬加上現(xiàn)實困境，使得農(nóng)村鄉(xiāng)村公路、管網(wǎng)線、強弱電等公共設(shè)施“毛細血管”運行不暢通，從而對當前我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村繁榮及農(nóng)民致富產(chǎn)生負面影響。農(nóng)村“毛細血管”運行不暢通具體表現(xiàn)在：

1. 鄉(xiāng)村公路運行不暢通

公路建設(shè)是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點，對于改善農(nóng)民出行條件，促進城鄉(xiāng)交流，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有積極作用。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，“十一五”以來把農(nóng)村公路建設(shè)作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，在全國掀起了歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村公路建設(shè)高潮。短短幾年時間，絕大部分省市鄉(xiāng)村公路基本告別了“晴通雨阻”的泥巴路，取而代之的是政府投資修建的水泥路。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，全國農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）里程達356.40萬公里。全國通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的99.97%，通公路的建制村占全國建制村總數(shù)的99.38%；其中，通硬化路面的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的97.18%，通硬化路面的建制村占全國建制村總數(shù)的84.04%。[2]

但“村村”公路的運行仍然不夠暢通，問題主要有：①斷頭路太多。鄉(xiāng)村公路建設(shè)沒有通達每一自然村，沒有覆蓋全部村落，存在很多斷頭路。斷頭路的存在，影響了農(nóng)民的正常出行，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。②交界路少硬化。在不同行政村接壤的交界地段，存在路面無人硬化的現(xiàn)象，這是典型的投資扯皮造成的，原因是交界路段硬化的責權(quán)不明，說明鄉(xiāng)村公路修建統(tǒng)籌力度還不夠。③硬化路路面偏窄。目前，我國鄉(xiāng)村水泥路路面普遍較窄，一般在3.5～4米之間，以3.5米居多。這樣的路面寬度，很難讓兩輛較大型機動車交會通過，容易滋生交通事故。④路牙多懸空。不少鄉(xiāng)村水泥路兩側(cè)的路牙懸空，即水泥路面與旁邊的路基沒有充分填平夯實，道路易損，也給機動車行駛帶來安全隱患。⑤路面毀損嚴重。鄉(xiāng)村水泥路部分路段毀損嚴重，養(yǎng)護跟不上，影響通行。

2. 鄉(xiāng)村管網(wǎng)運行不暢通

鄉(xiāng)村管網(wǎng)主要包括自來水管網(wǎng)、液化氣或天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)生活設(shè)施。考慮實際情況，本文僅以自來水管網(wǎng)建設(shè)為例?！吧顚捲！笔切罗r(nóng)村建設(shè)的目標之一，而水是生命之源，農(nóng)民只有飲上了干凈、衛(wèi)生的水，告別水貧困，生活寬裕的目標才有可能達成。

近年來，農(nóng)民生活用水條件不斷改善。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，我國農(nóng)村飲水安全人口已達7.0億人①，農(nóng)村集中式供水受益人口比例達到63%。[3]然而，目前我國農(nóng)村的供水保障水平仍然較低，飲水安全工程建設(shè)任務(wù)十分繁重。與城市自來水早已普及的現(xiàn)狀相比，不少省市農(nóng)村特別是老少邊窮地區(qū)的農(nóng)村，自來水管網(wǎng)建設(shè)尚處于起步階段。當前，農(nóng)村水網(wǎng)建設(shè)存在的問題主要有：①自來水普及率地區(qū)差異大。2011年，東部省份山東的農(nóng)村自來水普及率已達91.8%，而據(jù)徐向峰（2012）的調(diào)查研究表明，同年西部省份四川的農(nóng)村自來水普及率僅有27%，可見，農(nóng)村自來水普及率區(qū)域差距較大。[4]②農(nóng)村水網(wǎng)設(shè)施落后且老損嚴重。除了材質(zhì)低劣和管道負壓造成的經(jīng)常性的管道破裂外，農(nóng)村自來水管道缺少進排氣閥、溢水管不排水、水源供水不足、供水主管道輸水不暢等問題也普遍存在。③農(nóng)村自來水處理工藝落后，水質(zhì)無保障。有媒體調(diào)查稱我國內(nèi)地自來水合格率僅50%，全國縣以上4 000多家自來水廠中，98%仍使用傳統(tǒng)水處理工藝，而傳統(tǒng)工藝是無法處理被重金屬離子和有機化合物污染的水源。[5]縣級以上水廠情況尚且如此，農(nóng)村水廠自來水處理工藝落后的狀況可想而知。

3. 鄉(xiāng)村強弱電運行不暢通

與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村強弱電②設(shè)施還存在不少問題，特別是弱電方面，問題較多。endprint

就強電而言，雖然我國很多地方農(nóng)村的通電率都達到了100%，總體通電率已超過95%，但農(nóng)村電網(wǎng)運行仍存在一些問題，主要有：①電源支撐點少，供電可靠性低。我國大部分縣域內(nèi)沒有220KV 變電站，一般都是35KV 輸變電呈現(xiàn)輻射狀供電的串帶方式，但 35KV變電站雙回進線沒有同期并列運行設(shè)備，自動化程度低，農(nóng)村電網(wǎng)運行的經(jīng)濟性、可靠性無法保證。②電網(wǎng)超載現(xiàn)象嚴重。中壓電網(wǎng)線路存在供電半徑長、線路線徑偏小、線路聯(lián)絡(luò)情況不滿足N-1校驗、部分線路設(shè)備閑置、負荷不能轉(zhuǎn)供等情況，低壓電網(wǎng)存在單臺配變供電范圍過大、配網(wǎng)網(wǎng)架不合理、低壓線路年久失修等情況。農(nóng)村電網(wǎng)超負荷運轉(zhuǎn)甚至停電現(xiàn)象比較突出，影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。

就弱電來說，雖然固定電話在我國農(nóng)村的普及率較高③，移動基站信號在農(nóng)村也有很高的覆蓋率④，廣播電視“村村通”工程也進展順利，但在有線電視信號入戶和寬帶接入方面，農(nóng)村還非常落后。存在的問題主要有：①有線電視沒有實現(xiàn)村村通。農(nóng)村有線電視入戶率不高，不少地方的有線電視網(wǎng)絡(luò)還沒進村。②數(shù)字化電視入戶率偏低。據(jù)統(tǒng)計，我國使用有限數(shù)字化電視的用戶僅占全國 30%的覆蓋率，其中發(fā)達城市中用戶居多，農(nóng)村很少。未來，農(nóng)村有線電視數(shù)字化工程還亟待加強。③有線電視網(wǎng)絡(luò)信號質(zhì)量差，運行不穩(wěn)定性。我國農(nóng)村有線電視網(wǎng)絡(luò)常為3 級或 4 級傳輸，多次的光—電、電—光轉(zhuǎn)換使光鏈路的技術(shù)指標大量丟失，致使系統(tǒng)指標偏低。此外，網(wǎng)絡(luò)使用的器材的質(zhì)量較差，加上設(shè)備老化等原因，導致農(nóng)村有線電視故障率較高。④寬帶農(nóng)村入戶率不盡如人意。工信部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年7月，全國共有1.83億個固定寬帶接入戶，其中農(nóng)村4 576.6萬戶，僅占總數(shù)的25%，可見，農(nóng)村寬帶入戶率還不高，距離國務(wù)院提出的“寬帶中國”目標還有不小的距離。

二、末梢難題之二——“末梢神經(jīng)”農(nóng)村延展不夠深

“末梢神經(jīng)”農(nóng)村延展不夠深，是指政府公共管理服務(wù)觸角在農(nóng)村延伸不足，諸如工商管理、質(zhì)檢藥監(jiān)、治安聯(lián)防、教育教學等相關(guān)職能部門在農(nóng)村的管理不到位。長期以來，農(nóng)村處于政府行政管理“神經(jīng)”的末端，長期遠離“大腦”中樞，“末梢神經(jīng)”在農(nóng)村先天發(fā)育不足，后天監(jiān)管感應(yīng)不力，致使農(nóng)村這個末端肌體出現(xiàn)“麻木”甚至“癱瘓”運行現(xiàn)象。管理服務(wù)“末梢神經(jīng)”在農(nóng)村延展不夠深，嚴重影響了新農(nóng)村建設(shè)的質(zhì)量和進程，也影響到城鄉(xiāng)一體化目標的早日達成。具體表現(xiàn)在：

1. 工商管理觸角延伸不夠深

農(nóng)村工商所是工商行政管理分局派出的主管市場經(jīng)濟秩序的機構(gòu)。目前，農(nóng)村工商所網(wǎng)點較少，服務(wù)范圍廣，管理觸角延伸不夠深，農(nóng)村工商管理部門還沒能很好地擔負起維護農(nóng)村市場經(jīng)濟秩序的職能，沒能在親民、利民、便民和企業(yè)發(fā)展過程中提供優(yōu)良的服務(wù)。存在的主要問題有：①亂收費現(xiàn)象屢禁不止。在農(nóng)村很多地方，仍然存在工商部門亂收費或變相亂收費問題；也存在執(zhí)法人員“以罰代法”、態(tài)度生硬、辦事拖拉等現(xiàn)象。②缺少對農(nóng)民消費維權(quán)方面的宣傳教育。農(nóng)村消費者消費認識比較落后，不少消費者消費目的還停留在滿足溫飽和生產(chǎn)需要上，對商品質(zhì)量不作苛求，很少計較產(chǎn)品質(zhì)量，不知索要票據(jù)。農(nóng)民維權(quán)意識淡薄跟工商管理部門宣傳教育不力有很大關(guān)系。③維護農(nóng)民消費者權(quán)益往往力不從心。農(nóng)村地廣人多、消費市場點多面廣，基層消費者保護組織由于受人力、交通、經(jīng)費等條件的限制對消費維權(quán)往往力不從心，很難及時處理消費投訴并實施有力的市場監(jiān)管。④對農(nóng)村市場監(jiān)管不力。由于監(jiān)管不力，農(nóng)村市場還存在不少個體戶無照經(jīng)營、營業(yè)執(zhí)照管理不到位、戶外墻體廣告宣傳混亂等現(xiàn)象。

2. 食品藥監(jiān)與質(zhì)檢管理觸角延伸不夠深

食品藥監(jiān)與質(zhì)檢管理部門在農(nóng)村的管理觸角延伸很不夠，對農(nóng)村市場監(jiān)管不力或鞭長莫及，引發(fā)了不少社會問題。近年，國家多部委聯(lián)合開展商品專項整治均以農(nóng)村市場為重點，說明了農(nóng)村市場問題多多，主要有：①農(nóng)村藥品安全存在較大隱患。已有研究表明，農(nóng)村衛(wèi)生室和個體診所在案件發(fā)生率、藥品購進管理、硬件設(shè)施、進貨渠道方面存在很多問題。還有，不少江湖騙子利用農(nóng)民的純樸善良在農(nóng)村兜售所謂的“神丹妙藥”也坑害了不少人；此外，農(nóng)村雜貨店無證經(jīng)營藥品問題也很突出。②農(nóng)村食品安全事件時有發(fā)生。如農(nóng)村紅白喜事集體聚餐群體性食物中毒事件，農(nóng)村學校食物中毒事件，農(nóng)村小餐飲和農(nóng)家樂的食物中毒事件等，常有發(fā)生。③假冒偽劣商品充斥農(nóng)村市場。農(nóng)村存在大量制售假冒偽劣家電、食品、日化用品、與農(nóng)資密切相關(guān)的“黑作坊”、“黑窩點”，它們打著知名商品特有的名稱、包裝、裝潢，以次充好，以假亂真，擾亂市場秩序，嚴重侵害了農(nóng)民的身體健康和合法權(quán)益。④農(nóng)村食品藥品及質(zhì)量監(jiān)管資源嚴重不足。農(nóng)村食品藥品監(jiān)管嚴重不到位，使食品藥品安全存在極大的隱患。按照國家有關(guān)規(guī)定，地市縣食品藥品監(jiān)管機構(gòu)人員編制應(yīng)按十萬分之四的人口比例進行配置，但目前全國各地食品藥品監(jiān)管機構(gòu)人員編制遠達不到要求，甚至部分地市縣的人員配置只有十萬分之一；絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府也沒有設(shè)立相應(yīng)的食品藥品監(jiān)管及質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)；除數(shù)量不足外，食品藥監(jiān)及質(zhì)檢執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)也有待提高。

3. 社會治安管理觸角延伸不夠深

農(nóng)村穩(wěn)，天下安，農(nóng)村社會治安問題關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和農(nóng)村的繁榮發(fā)展。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，警點收縮，農(nóng)村社會治安管理觸角不但沒有延伸，反而有所回縮。社會治安管理觸角延伸不夠，使農(nóng)村社會治安呈現(xiàn)出一些新情況和新問題，主要有：①農(nóng)村社會治安問題比較復(fù)雜。如暴力犯罪突出，侵財違法行為多發(fā)，群體性事件時有發(fā)生，農(nóng)村宗族勢力和黑惡勢力橫行，封建迷信活動泛濫，一些邪教等非法組織活動仍然存在，消防及交通安全隱患較多，賭博、賣淫嫖娼等丑惡現(xiàn)象滋生蔓延等。②警力嚴重不足，公安派出所力量單薄。農(nóng)村警力配備數(shù)量不足，質(zhì)量參差不齊，不少農(nóng)村警力編制與警力配備占人口萬分之十三的目標相距甚遠，警員整體專業(yè)素養(yǎng)還需提高。③村級治保組織形同虛設(shè)。有些村子名義上有治保組織，但由于工資待遇低、考核獎懲沒有落實，治保人員工作積極性不高，加之素質(zhì)不高、責任心不強，受宗族、鄉(xiāng)情等因素影響，他們在工作中不敢管，也不會管，對一些民事糾紛不能組織調(diào)解，對各類治安信息不能及時掌握，發(fā)揮不了治調(diào)委的真正作用。endprint