農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化：良鄉(xiāng)模式及其啟示

李憲寧，李國(guó)祥

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院a.研究生院，北京 102488；b.農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化：良鄉(xiāng)模式及其啟示

李憲寧a，李國(guó)祥b

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院a.研究生院，北京 102488；b.農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；娃r(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的前提和解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。青島市良鄉(xiāng)一村在土地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極的嘗試：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求；拓寬就業(yè)渠道和完善社會(huì)保障，增加土地流轉(zhuǎn)供給；成立村領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組和村民議事會(huì)，成立以村集體為主體的土地流轉(zhuǎn)中介組織，以等級(jí)制為計(jì)量基礎(chǔ)確定土地衡量標(biāo)準(zhǔn)，建立土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制?！傲监l(xiāng)模式”下的土地流轉(zhuǎn)使得土地向?qū)I(yè)種植大戶集中，土地要素價(jià)格得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益顯著提高，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。良鄉(xiāng)模式的成功實(shí)踐具有以下啟示：在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的過程中，利益補(bǔ)償是驅(qū)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)供求的內(nèi)在因素，合理選擇中介組織和建立交易規(guī)則是構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。

土地流轉(zhuǎn)；市場(chǎng)機(jī)制；良鄉(xiāng)模式；土地等級(jí)；競(jìng)拍

一、問題的提出

土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化要素配置效率，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑。如何促進(jìn)土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要問題。2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體同使用權(quán)主體發(fā)生分離，是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，……要加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。

近幾年來，關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)歸納起來有兩種：一種是主張市場(chǎng)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式[1]。一些學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化才能落實(shí)農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?，降低流轉(zhuǎn)中的交易成本，促進(jìn)要素價(jià)格決定的市場(chǎng)化[2]，否則難以形成供求導(dǎo)向的流轉(zhuǎn)機(jī)制，以致農(nóng)地價(jià)值不能顯化[3]。為此，他們主張健全操作規(guī)范和程序，建立公開透明的土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。另一種觀點(diǎn)是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合的流轉(zhuǎn)模式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的私人屬性與土地所有權(quán)的公共屬性，要求建立以國(guó)家宏觀調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的流轉(zhuǎn)機(jī)制[4]。農(nóng)村土地屬于集體所有，政府有必要進(jìn)行宏觀調(diào)控和計(jì)劃干預(yù)。土地資源相對(duì)稀缺，單一的市場(chǎng)化模式會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的非農(nóng)化傾向，需要政府有組織地宏觀調(diào)控[5]。農(nóng)村土地的有序整合與集中，關(guān)鍵在于政府制定合理的土地政策，推動(dòng)土地集中到生產(chǎn)效率高的農(nóng)戶手中[6]。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，法國(guó)是由政府支持成立專門的農(nóng)村安置公司，通過一定的社會(huì)保障制度和優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集中流轉(zhuǎn)。而日本則是劃分經(jīng)營(yíng)單位，建立土地流轉(zhuǎn)制度，由農(nóng)協(xié)擔(dān)任中介載體促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并以農(nóng)業(yè)從業(yè)者認(rèn)定方式來保證土地流轉(zhuǎn)方向。美國(guó)充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過建立土地交易場(chǎng)所，按照契約方式來保障土地使用權(quán)出租和轉(zhuǎn)讓的有償性，提高土地的流轉(zhuǎn)效率[7]。

中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷呈現(xiàn)典型的漸進(jìn)式市場(chǎng)化特征。十八屆三中全會(huì)提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，深化土地資源配置的市場(chǎng)化改革將是必然選擇。因此，土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，形成要素價(jià)格決定的市場(chǎng)化[8]。目前國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的研究往往局限于理論上的探討，未能結(jié)合實(shí)踐系統(tǒng)化地提出土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)路徑。基于此，筆者擬以山東省青島市良鄉(xiāng)一村的土地流轉(zhuǎn)(簡(jiǎn)稱“良鄉(xiāng)模式”)為例，圍繞土地流轉(zhuǎn)的供給、需求、市場(chǎng)機(jī)制和要素配置效率四個(gè)方面展開分析，探討如何運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)。

二、“良鄉(xiāng)模式”的產(chǎn)生背景

良鄉(xiāng)一村地處山東省青島市西南部，全村共147戶，總計(jì)522人，擁有耕地面積約1 160畝。良鄉(xiāng)一村毗鄰青島市區(qū)，地理?xiàng)l件優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，是“青島農(nóng)業(yè)大學(xué)教學(xué)實(shí)習(xí)基地”、“中國(guó)石油大學(xué)蔬菜生產(chǎn)基地”和“山東省農(nóng)校對(duì)接示范基地”，被農(nóng)業(yè)部確定為國(guó)家級(jí)蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園。良鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式是農(nóng)村土地制度誘致性變遷的結(jié)果，一定程度上反映了農(nóng)村土地制度改革的方向。

2005年，依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，村委會(huì)召開村民大會(huì)擬定土地分配辦法，采取劃分等級(jí)、類別的方式，將集體土地(包括5%的預(yù)留地和機(jī)動(dòng)地)按照當(dāng)時(shí)人口總數(shù)進(jìn)行平均分配。具體方式是根據(jù)土壤質(zhì)量、灌溉能力等因素將土地劃分10個(gè)等級(jí)、3種類型，根據(jù)各等級(jí)面積和人口總量計(jì)算單位人口應(yīng)分配土地等級(jí)數(shù)，每戶都擁有三種類型土地。等級(jí)制是該村在處理土地質(zhì)量和面積問題過程中創(chuàng)新出的工具，實(shí)際操作時(shí)具有兩方面的含義：即級(jí)數(shù)既是衡量土地質(zhì)量的單位，也是數(shù)量轉(zhuǎn)化的單位。作為質(zhì)量單位時(shí)，規(guī)定質(zhì)量最優(yōu)為 10級(jí)，最差為 1級(jí)；作為數(shù)量單位時(shí)，第 10等級(jí)的土地面積為 1畝，并等同于以級(jí)數(shù)計(jì)量的10級(jí)，即1畝第10等級(jí)土地若以級(jí)數(shù)衡量：1畝=10級(jí)。所以，土地等級(jí)的數(shù)量轉(zhuǎn)換公式為：10級(jí)/9級(jí)=1.11畝，10級(jí)/8 級(jí)=1.25畝，……。以級(jí)數(shù)作為質(zhì)量和數(shù)量單位，具有兩方面的優(yōu)點(diǎn)：一是能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)土地的質(zhì)量差異，保障土地分配公平；二是能夠有效地表示不同土地之間的數(shù)量轉(zhuǎn)換關(guān)系，確保土地?fù)Q算的可量化性。不同類型土地分布的地理位置不同，農(nóng)地進(jìn)一步向細(xì)碎化發(fā)展。2007年，國(guó)家實(shí)施土地登記確權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，進(jìn)一步固化了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散經(jīng)營(yíng)問題。

表1 土地等級(jí)制下良鄉(xiāng)一村土地分配情況

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的比重持續(xù)下降，60歲以上老年人占農(nóng)業(yè)從業(yè)者比重增大。由于農(nóng)民在外就業(yè)不穩(wěn)定和社會(huì)保障欠缺，土地仍然具有很強(qiáng)的社會(huì)保障作用，雖然專業(yè)種植農(nóng)戶有很大的農(nóng)地需求，但農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性并不高。

農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要以規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為基本條件。許多批發(fā)商和涉農(nóng)企業(yè)雖有合作意向發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，但良鄉(xiāng)的戶均制土地分配方式使得土地極為分散，生產(chǎn)管理、銷售等問題凸顯。農(nóng)戶間雖在自發(fā)開展土地流轉(zhuǎn)以提高經(jīng)營(yíng)效率和防止土地荒蕪，但散戶之間的土地調(diào)整往往涉及多個(gè)主體，自發(fā)流轉(zhuǎn)速度慢、比重小且規(guī)范化程度低，在協(xié)商交換面積等問題過程中存在諸多困難[9]。

制度的障礙和流轉(zhuǎn)機(jī)制的欠缺使得分散化的經(jīng)營(yíng)方式長(zhǎng)期制約著良鄉(xiāng)一村的農(nóng)業(yè)發(fā)展，亟需建立規(guī)范化的流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?010年，青島市推行“能人治村”工程，以“先富帶動(dòng)后富”，讓先富村民擔(dān)任村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或委派干部輪流擔(dān)任第一書記。2012年，良鄉(xiāng)一村新一屆村委會(huì)提出“立足農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不經(jīng)工業(yè)化進(jìn)入現(xiàn)代化”的發(fā)展思路，并創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，其基本模式是：通過創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，由村集體建立公開競(jìng)拍的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效整合。具體來說，以農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求，提高勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移和健全社會(huì)保障以增加流轉(zhuǎn)土地供給；參照流轉(zhuǎn)土地競(jìng)拍價(jià)格對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償以購買其土地的承包使用權(quán)，然后將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一納入村集體實(shí)施競(jìng)拍。由于統(tǒng)一流轉(zhuǎn)與自主流轉(zhuǎn)之間的收益差距，村中土地流轉(zhuǎn)基本依靠村集體為中介組織開展，40%以上耕地依靠競(jìng)拍方式流向?qū)I(yè)農(nóng)戶，少數(shù)土地則仍是沿襲調(diào)整互換的做法(此前該村依靠的流轉(zhuǎn)方式主要是調(diào)整互換)。農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大多就地轉(zhuǎn)移，農(nóng)忙時(shí)節(jié)也受雇傭于種植大戶。自此，良鄉(xiāng)一村逐步形成以糧食、蔬菜等種植產(chǎn)業(yè)為主，黑豬、杏鮑菇等養(yǎng)殖加工產(chǎn)業(yè)為輔的多元化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局。

良鄉(xiāng)一村的新農(nóng)村建設(shè)得到了青島市委、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門的重視，其土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐符合新形勢(shì)下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，部分學(xué)者將它作為一種模式來加以研究推廣。“良鄉(xiāng)模式”是依靠市場(chǎng)機(jī)制解決土地流轉(zhuǎn)問題的成功典型，研究該模式對(duì)進(jìn)一步深化中國(guó)農(nóng)村土地制度改革具有重要意義。

三、“良鄉(xiāng)模式”及其主要特點(diǎn)

1．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求的外部激勵(lì)，提高農(nóng)業(yè)比較收益可以刺激土地流轉(zhuǎn)需求，是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)集中的前提條件。據(jù)此，良鄉(xiāng)一村村委會(huì)決定從以下兩方面帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求：一是規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村委會(huì)籌集資金平塘、興修水利、建設(shè)公路等，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于全村參與流轉(zhuǎn)的土地，做到“旱能澆，澇能排”，提高單位土地產(chǎn)出水平，實(shí)現(xiàn)土地增值和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，產(chǎn)品收購能夠直達(dá)田間地頭。二是規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。整體規(guī)劃土地用途，支持專業(yè)農(nóng)戶發(fā)展糧食、蔬菜等優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。改變傳統(tǒng)“小農(nóng)”意識(shí)，維護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，倡導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，與地方高校合作提高現(xiàn)代科技應(yīng)用水平，并以合作社名義與青島、上海等地區(qū)的大型加工企業(yè)開展訂單農(nóng)業(yè)，解決銷售的后顧之憂，以此提高農(nóng)業(yè)邊際收益和降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增加專業(yè)農(nóng)戶擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的需求。

2．拓寬就業(yè)渠道和完善社會(huì)保障，增加土地流轉(zhuǎn)供給

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給主要來自兩個(gè)群體：從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人員和缺乏勞動(dòng)能力的人員。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生活保障的最后底線。要增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給，需要建立相對(duì)合理的社會(huì)保障體系，同時(shí)因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，多方面增加農(nóng)民收入。據(jù)此，良鄉(xiāng)一村村委會(huì)從拓寬就業(yè)渠道和完善社會(huì)保障兩方面開展工作，增加了土地的流轉(zhuǎn)供給。一是依托地區(qū)優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。穩(wěn)定的就業(yè)和收入預(yù)期是農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的前提條件。通過依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，該村建立了杏鮑菇、黑豬養(yǎng)殖加工基地，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，并發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，建設(shè)休閑農(nóng)莊，促進(jìn)部分外出務(wù)工人員就地成為專職工人。該方式既能增加農(nóng)民的收入來源，又能達(dá)到部分勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)民具有很強(qiáng)的意愿參與土地流轉(zhuǎn)。二是以貨幣化方式健全利益補(bǔ)償和社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)從事非農(nóng)和勞動(dòng)力能力差的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)能力較差的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率一般遠(yuǎn)低于專業(yè)大戶，但社會(huì)保障的缺失又使其不輕易參與土地流轉(zhuǎn)。于是，村集體通過合理的利益補(bǔ)償和健全社會(huì)保障，以貨幣化方式購買這些農(nóng)戶的土地承包使用權(quán)(一般高于農(nóng)民預(yù)期)，將土地納入到村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)[10]。首先，對(duì)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工人員，按照土地最高等級(jí)每年1 200元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，不同等級(jí)土地依據(jù)等級(jí)換算確定補(bǔ)償金額。其次，對(duì)60歲以上老人或喪失生產(chǎn)能力人員，所有土地均按照每月300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一補(bǔ)償，即每年3 600元/畝，并為其繳納部分社會(huì)養(yǎng)老保障金。增加農(nóng)民就業(yè)、健全利益補(bǔ)償和社會(huì)保障，使不愿種地和勞動(dòng)能力較差的農(nóng)民擁有更多的選擇和保障，參與土地流轉(zhuǎn)的積極性增強(qiáng)，村集體因此擁有了相當(dāng)部分農(nóng)民的土地使用權(quán)，為后續(xù)統(tǒng)一發(fā)包開展土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

3．建立以村集體為土地流轉(zhuǎn)中介的市場(chǎng)機(jī)制

中介組織是供求雙方達(dá)成交易和合理配置生產(chǎn)要素的中間載體。村集體作為中國(guó)基層經(jīng)濟(jì)組織，掌握著農(nóng)村各方面的基本信息，是目前條件下土地流轉(zhuǎn)中介組織的最佳選擇?；诖耍监l(xiāng)一村建立了以村集體為主體的土地流轉(zhuǎn)中介組織，制定相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。

(1) 健全村集體組織管理結(jié)構(gòu)，成立以村集體為主體的土地流轉(zhuǎn)中介組織。土地供求雙方的信息不對(duì)稱，較高的談判成本和監(jiān)督執(zhí)行成本是阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素之一。以村集體為土地流轉(zhuǎn)中介組織，能夠收集土地方面的準(zhǔn)確信息，接受供求雙方咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率[11]。為規(guī)范村集體組織行為，村集體專門成立了村領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組和村民議事會(huì)，增強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督和服務(wù)職能。村領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組由12名退休干部和具有一定影響力的人員組成，實(shí)行自愿報(bào)名的方式；村民議事會(huì)則是由12名領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組成員牽頭成立6個(gè)小組，其中1個(gè)顧問組，各小組設(shè)2位組長(zhǎng)，每組由8位村家庭代表組成，并且領(lǐng)導(dǎo)小組中設(shè)有一位村常委，主要負(fù)責(zé)解釋和貫徹政策，反映村出現(xiàn)的新問題。領(lǐng)導(dǎo)小組和議事會(huì)功能分開，行使權(quán)力范圍不同。一般性事務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)小組決議，而涉及到村未來發(fā)展和村民切身利益的重大事項(xiàng)，則由村領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組擬定方案與村民議事會(huì)協(xié)商，最終由村民代表大會(huì)決議。方案決議通過后，所有參會(huì)人員需簽字貫徹實(shí)施。

(2) 制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，建立土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。土地的流轉(zhuǎn)集中采取競(jìng)拍的方式進(jìn)行。競(jìng)拍是在保證公平的原則下，運(yùn)用供求決定價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制，以暗投標(biāo)的方式公開競(jìng)爭(zhēng)，出價(jià)最高者獲得標(biāo)的所有權(quán)。首先，以等級(jí)制為計(jì)量基礎(chǔ)，確定土地衡量標(biāo)準(zhǔn)。以土地等級(jí)制作為基礎(chǔ)，擬定不同土地之間的價(jià)格衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)競(jìng)拍過程中存在的土地差異問題，村委以級(jí)數(shù)關(guān)系作為土地價(jià)格換算的計(jì)量工具，確定不同質(zhì)量之間的數(shù)量關(guān)系。其次，制定流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則，推行土地的競(jìng)拍。投標(biāo)的基礎(chǔ)價(jià)格以最高等級(jí)土地補(bǔ)償價(jià)格1 200元/畝為基準(zhǔn)，其余等級(jí)土地按照等級(jí)換算關(guān)系確定價(jià)格，最低叫行的單位為 10元。流轉(zhuǎn)期限依據(jù)具體情況確定，一般最低1年，最長(zhǎng)時(shí)間5年。為規(guī)避土地競(jìng)拍過程中產(chǎn)生新的問題，村委會(huì)擬定了土地流轉(zhuǎn)細(xì)則。一是以“塊”為基準(zhǔn)單位，設(shè)定競(jìng)拍標(biāo)的物。以往因土地面積丈量問題經(jīng)常引發(fā)糾紛事件，此次規(guī)定競(jìng)拍標(biāo)號(hào)以“塊”為標(biāo)的。通過估算每塊所占畝數(shù)及土地等級(jí)，以丈量面積的一定比例確定標(biāo)的叫行面積和競(jìng)拍的最低價(jià)格。比如某標(biāo)號(hào)土地總面積約為7.55畝，則標(biāo)的叫行7.4畝，根據(jù)土地面積和質(zhì)量確定價(jià)格為7 110元。2010年，良鄉(xiāng)一村所有流轉(zhuǎn)土地共 19個(gè)標(biāo)號(hào)，各個(gè)標(biāo)號(hào)畝數(shù)、價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限如表2所示。二是擬定競(jìng)拍程序，公開競(jìng)標(biāo)。參與競(jìng)標(biāo)權(quán)僅限于本村村民，競(jìng)拍實(shí)行按號(hào)叫地，以暗投標(biāo)方式確定投標(biāo)價(jià)格。競(jìng)標(biāo)農(nóng)戶使用標(biāo)紙購買叫行，將與競(jìng)標(biāo)價(jià)相等的足額現(xiàn)金裝入標(biāo)紙，現(xiàn)場(chǎng)公示價(jià)格，最高者得標(biāo)。若標(biāo)號(hào)無人競(jìng)標(biāo)則由村集體以保留價(jià)格承包。若 60歲以上老人的承包土地參與競(jìng)標(biāo)流轉(zhuǎn)，家庭具有優(yōu)先承包權(quán)，承包價(jià)格以競(jìng)拍的最高價(jià)格為準(zhǔn)。三是簽訂契約合同，規(guī)定雙方違約責(zé)任。競(jìng)標(biāo)獲得土地承包權(quán)后，需要簽訂土地承包合同，規(guī)定土地用途、土地維護(hù)責(zé)任及違約責(zé)任等具體條款，并交納違約保證金。若任何一方違約，則對(duì)方有權(quán)要求收回土地或交納補(bǔ)償金。比如，為防止農(nóng)戶過度開發(fā)土地，規(guī)定合同到期時(shí)，農(nóng)戶必須恢復(fù)土地原貌；若違反規(guī)定，村集體有權(quán)扣留保證金并要求一定補(bǔ)償。

表2 首次土地競(jìng)拍標(biāo)號(hào)的面積、價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限

四、“良鄉(xiāng)模式”的成效及啟示

土地要素是否達(dá)到合理配置是土地流轉(zhuǎn)成效的重要體現(xiàn)，具體可以從土地的規(guī)模集中化程度、要素價(jià)格的實(shí)現(xiàn)和種植大戶的成本收益來分析[12]。從良鄉(xiāng)一村的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐結(jié)果看，市場(chǎng)化方式促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，專業(yè)農(nóng)戶的投入產(chǎn)出水平較流轉(zhuǎn)之前顯著提升，基本達(dá)到了合理配置生產(chǎn)要素的預(yù)期。

一是土地向?qū)I(yè)種植大戶集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。競(jìng)拍結(jié)果顯示，競(jìng)拍的 19個(gè)標(biāo)號(hào)由9戶競(jìng)標(biāo)獲得，其中2戶合計(jì)占到競(jìng)拍土地面積的 30%(表 3)。因此，基于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，勞動(dòng)力、土地要素是按照利益最大化原則合理流動(dòng)，即土地經(jīng)營(yíng)向少數(shù)專業(yè)大戶集中，種植經(jīng)營(yíng)逐步走向規(guī)?；?。

表3 土地流轉(zhuǎn)中標(biāo)結(jié)果

二是土地要素價(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。基于市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)則，要素價(jià)格是由供需雙方的相互關(guān)系決定。若土地資源相對(duì)稀缺，要素的價(jià)格則相對(duì)較高。從競(jìng)標(biāo)結(jié)果來看，預(yù)定的最高等級(jí)土地1 200元/畝的高價(jià)并沒有產(chǎn)生流拍現(xiàn)象。競(jìng)標(biāo)的平均最低價(jià)格為812元/畝，最高達(dá)到996元/畝，按照等級(jí)換算，最高等級(jí)土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1 200元/畝。這種方式既超過對(duì)土地流轉(zhuǎn)者的利益補(bǔ)償金額，也使土地要素的價(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益顯著提高。筆者對(duì)村中專業(yè)種田農(nóng)戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該農(nóng)戶的大田種植分為兩季：土豆和玉米，土地流轉(zhuǎn)入后，種植面積為 37畝，平均年收入為73 260元?？紤]土地的租金費(fèi)用和大棚種植收入，年凈利潤(rùn)在 6～7萬元，明顯要高于山東省農(nóng)村地區(qū)的平均收入水平。

良鄉(xiāng)一村的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明，以市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式在現(xiàn)行制度下完全可以實(shí)現(xiàn)，并取得較好的成效。市場(chǎng)化方式使土地要素從邊際收益較低者流入較高者手中，流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償收入也隨著競(jìng)拍價(jià)格的上漲而增加。伴隨著這種土地流轉(zhuǎn)方式的深入實(shí)施，專業(yè)農(nóng)戶的邊際收益與流轉(zhuǎn)者的機(jī)會(huì)成本趨于相等，即兩者的邊際收益趨近，最終能促進(jìn)總體生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展?！傲监l(xiāng)模式”作為一種市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)未來推進(jìn)中國(guó)土地制度改革具有重要啟示。

(1) 利益補(bǔ)償是驅(qū)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)供求的內(nèi)在因素。利益補(bǔ)償體現(xiàn)于土地的供需雙方，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的收入差異，促使農(nóng)民做出兩種決策行為：一是自己耕種，并增加土地面積產(chǎn)生內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)；另一種是通過土地租讓獲得收益，實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)[13]。從供給方面來說，土地補(bǔ)償需要足夠彌補(bǔ)農(nóng)民耕種的機(jī)會(huì)成本，該補(bǔ)償包括土地租金和非農(nóng)就業(yè)收入；從需求者來說，競(jìng)拍價(jià)格至少要低于內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來的邊際收益。農(nóng)業(yè)是以社會(huì)效益、生態(tài)效益為主，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的有效需求不足，市場(chǎng)自身很難產(chǎn)生對(duì)農(nóng)業(yè)用地的流入需求與供給，采取政府引導(dǎo)和農(nóng)戶自我選擇相結(jié)合的方式，應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一是因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色農(nóng)業(yè)。通過優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)土地需求，讓市場(chǎng)形成對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選擇機(jī)制，提升農(nóng)民對(duì)土地的流轉(zhuǎn)需求。政策扶持的重點(diǎn)應(yīng)以改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供資金、技術(shù)支持。此外，還需進(jìn)一步搞活農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通，增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是增強(qiáng)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)和完善社會(huì)保障機(jī)制。穩(wěn)定的就業(yè)和完善的社會(huì)保障體系是農(nóng)民釋放土地的物質(zhì)基礎(chǔ)，能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土安全感和適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的能力[14]。因此，需要增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)和完善社會(huì)保障。結(jié)合必要的利益補(bǔ)償，以農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬從事非農(nóng)人員的就業(yè)面，對(duì)缺乏勞動(dòng)能力的人員健全社會(huì)保障，使農(nóng)民未來利益得到充分保證，以此來提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

(2) 合理選擇中介組織和建立交易規(guī)則是構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中自然會(huì)表現(xiàn)出足夠理性。市場(chǎng)化方式確定的流轉(zhuǎn)價(jià)格是農(nóng)民對(duì)土地邊際價(jià)值的評(píng)估，能夠保證土地的最低價(jià)格。構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)合理地選擇中介組織和擬定交易規(guī)則，其中必須滿足兩個(gè)條件：一是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村基本現(xiàn)狀；二是最大程度地降低交易成本和減少糾紛[15]。就中介組織來說，依靠村集體的權(quán)威和掌握信息的優(yōu)勢(shì)，可以提高土地流轉(zhuǎn)的效率[16]。未來隨著合作社在廣大農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，建立以合作社為中介組織的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制或成為發(fā)展方向。市場(chǎng)化的交易規(guī)則要以公平、公開為基礎(chǔ)。公平主要指土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和交易主體之間的公平，而公開則需要選擇最優(yōu)的交易方式，避免實(shí)際施行過程中導(dǎo)致的不公正現(xiàn)象。良鄉(xiāng)一村依靠加強(qiáng)村集體自身的服務(wù)監(jiān)督來承擔(dān)中介組織的職能，并通過創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)程序，實(shí)行農(nóng)地價(jià)格按等級(jí)量化和公開競(jìng)拍，促進(jìn)了要素價(jià)格的達(dá)成和資源的合理配置，最終實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。

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責(zé)任編輯：李東輝

Marketization of rural land transfer: Liang Xiang mode and implications

LI Xian-ninga, LI Guo-xiangb
(a.Graduate School, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China; b.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China)

Land transfer is the prerequisite for scale agricultural operations and transferring of surplus labors. Moreover, it should be crucial to the solution of rural issues. Some attempts have been carried out in Liangxiang Village, Qingdao City. The demands for land transfer was driven by the planning of agriculture development and construction of infrastructure, while the supply of it was increased through broadening employments and adding the social security fund. Through the establishment of village council and leader group, the market mechanism has been founded based on the intermediary organizations. According to the result, the land was concentrated to the professional farmers as well as the resource value was conformed. It indicated that the benefits compensation should be the intrinsic factors to promote the land transfer, and the establishment of reasonable intermediary and rules were the guarantee of market-based mechanism. Key words: rule land transfer; market mechanism; Liang Xiang mode; land grade; auction

F301.2

A

1009-2013(2014)03-0015-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.03.004

2014－03－31

農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)預(yù)警專家委員會(huì)資助項(xiàng)目

李憲寧(1986—)，男，山東臨朐人，博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易。