秦 琴 曾德進(jìn)

一、引 言

改革開放后，國家開始關(guān)注社會領(lǐng)域的發(fā)展，民間組織開始參與社會建設(shè)。但受80年代末期“無序結(jié)社革命”的影響，國家對民間組織實(shí)行“雙重登記管理制度”——民間組織不僅在登記管理部門注冊，而且需接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。在這種管理模式下，民間組織僅作為國家在公共服務(wù)領(lǐng)域的補(bǔ)充部分，其發(fā)展受到極大限制。21世紀(jì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化進(jìn)程的加快和民眾異質(zhì)性公共服務(wù)需求的增長，“雙重登記管理制度”的弊端日益明顯，國內(nèi)關(guān)于加強(qiáng)社會領(lǐng)域的自治化改革呼聲日愈高漲。近幾年，廣東、上海等地率先實(shí)施了卓有成效的社會化改革，起到了良好的標(biāo)桿效應(yīng)。2013年召開的十二屆全國人大一次會議，首次從國家層面正式破除了行業(yè)商業(yè)協(xié)會、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類民間組織身份認(rèn)同的制度障礙。

得益于新社會政策的調(diào)整和松綁，社會服務(wù)領(lǐng)域?qū)㈤_啟一個嶄新的發(fā)展時期。作為社會公共服務(wù)領(lǐng)域的重要組成部分——?dú)埣踩斯卜?wù)亦必將迎來發(fā)展的春天。長期以來，官方和民間都十分重視殘疾人工作，而介于官方和民間之間的殘聯(lián)在其中發(fā)揮了極其重要的保障作用。然而，作為不充分市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的殘聯(lián)組織，盡管其兼顧了行政職能和服務(wù)職能，但是由于其自身的局限性，已經(jīng)越來越難以滿足殘疾人的社會公共服務(wù)需求，由民間力量形成的殘疾人民間組織將在殘疾人社會保障和公共服務(wù)中承擔(dān)重要的角色。

隨著2013年新社會政策的出臺，現(xiàn)存的殘疾人服務(wù)模式將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的社會關(guān)系格局有可能發(fā)生改變。作為殘疾人領(lǐng)域內(nèi)的重要組織，殘聯(lián)在新形勢下亦需要做出相應(yīng)的調(diào)整。為此，本文將在梳理以往的殘疾人領(lǐng)域的組織關(guān)系格局的基礎(chǔ)上，結(jié)合新社會政策的內(nèi)涵和導(dǎo)向，對殘聯(lián)的改制方向以及未來的殘疾人領(lǐng)域的組織關(guān)系做出合理的分析。

二、政府、殘聯(lián)和殘疾人民間組織的關(guān)系梳理

(一)西方的“政社”關(guān)系理論模式和本土化運(yùn)用

政府與民間組織的關(guān)系一直是國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的中心。西方學(xué)者主要在“國家—社會”二元框架下探討兩者的關(guān)系，較典型的理論為多元主義理論和法團(tuán)主義理論。多元主義認(rèn)為，社會與國家應(yīng)該是分立的兩個領(lǐng)域。社會中的權(quán)力是多元的、分散的，不同的社會群體通過組織社團(tuán)參與選舉競爭來表達(dá)自己的利益訴求，影響國家的政治決策。①Whyte ，Martin K.“Urban China ：A Civil Society in the Making?”in Arthur Lewis Rosenbaum(ed.)，State＆ Society in China：The Consequence of Reform .San Francisco：Oxford，1992.根據(jù)這一理論衍生的政府與民間組織 (亦稱非營利組織)的關(guān)系模式有“非營利組織制衡政府”、“非營利組織對抗政府”等類型。與多元主義截然對立的法團(tuán)主義則認(rèn)為國家與社會并非是完全分化的，國家應(yīng)加強(qiáng)對市民社會的參與、控制以及致力于構(gòu)建國家與社會之間制度化的聯(lián)系渠道。②Unger，Jonathan ＆ Anita Chan.“China，Corporatism ，and the East Asian Model.”The Australian Journal of Chinese Affairs 33 ，1995.在該理論指導(dǎo)下，學(xué)者提出了“非營利組織與政府共生共強(qiáng)”、“非營利組織與政府合作互補(bǔ)”等關(guān)系模式。

國內(nèi)學(xué)界亦借用西方的理論范式來分析改革開放后的中國政府與社會組織的關(guān)系。俞可平等學(xué)者根據(jù)國家對民間結(jié)社的控制放松以及新成立的民間非企業(yè)單位所表現(xiàn)出的行為特征，認(rèn)為中國已經(jīng)出現(xiàn)了公民社會的萌芽，正走向多元主義的發(fā)展道路。③俞可平：《中國公民社會的興起及其對治理的意義：增量民主和善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第15—36頁。然而，法團(tuán)主義理論的支持卻認(rèn)為雖然中國出現(xiàn)了大量的社會組織，但國家依然控制著社會組織的成立和運(yùn)行，并賦予某些社會組織在行業(yè)內(nèi)的壟斷地位，中國并沒有出現(xiàn)真正獨(dú)立的社會領(lǐng)域。特殊的文化傳統(tǒng)和政治體制決定了更適合用法團(tuán)主義模式來建構(gòu)中國政府與社會組織的關(guān)系。

法團(tuán)主義的理論模式在國內(nèi)得到了廣泛的認(rèn)同，也更多地應(yīng)用于改革開放后中國“政社”關(guān)系的研究。20世紀(jì)80年代之后的中國“國家—社會”結(jié)構(gòu)模式也符合法團(tuán)主義的許多核心特征，譬如：(1)強(qiáng)勢的國家主導(dǎo)力量，由國家出面組建社會團(tuán)體或者對民間已有的社會團(tuán)隊(duì)加入承認(rèn)，并確定其在行業(yè)內(nèi)的壟斷地位和代表權(quán)，由國家提供資源支持，比如“中國青基會”，宋慶齡基金會等;(2)利益群體的自由與行動的限制，即功能團(tuán)體的需求表達(dá)、領(lǐng)袖選擇和組織支持受到國家的控制;(3)將利益群體整合為國家系統(tǒng)的一部分，社團(tuán) (組織)有義務(wù)將公共需求信息傳遞至國家決策部門，協(xié)助國家管理并執(zhí)行國家分配的任務(wù);④Adams，Paul S.“Corporatism and Comparative Politics：Is There a New Century of Corporatism?”in Wiarda ，Howard J.(ed.)，New Directions in Comparative Politics.Colorado：Westview Press，2002.(4)數(shù)量限定的 (是行業(yè)內(nèi)唯一或者極少數(shù)的團(tuán)體之一)、非競爭性的、有層級秩序的、結(jié)構(gòu)分化的法團(tuán)主義體系。

誠然，強(qiáng)調(diào)“利益整合和社會秩序”的法團(tuán)主義理論在宏觀政治層面對改革開放后的中國社會現(xiàn)實(shí)有一定的解釋力。但是，發(fā)軔于西方民主國家、淵源于歐洲天主教教義和社會有機(jī)論，并伴有民族主義色彩的法團(tuán)主義理論似乎又不可能完全準(zhǔn)確地描繪中國紛繁復(fù)雜的社會圖景，更無法觸及到微觀層面的社會存在。中國特殊制度下形成的社會組織與西方意義上的非營利組織無論在性質(zhì)上和組織運(yùn)作上都有著較大的不同，中國模式下的政府與社會組織所形成的社會關(guān)系具有典型的本土化特征。這些特征很難用法團(tuán)主義的理論范式進(jìn)行匹配，尤其是在解釋某一特定的社會領(lǐng)域時更顯得缺乏理論張力。

(二)殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域“政社”關(guān)系的本土化特征及西方理論局限

在殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域，法團(tuán)主義理論的局限性尤為突出。本文以1988年殘聯(lián)成立作為起點(diǎn)，將2013年新社會政策的出臺作為分水嶺，對這一時期的“政社”關(guān)系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)該時期殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)出的一些本土化特征，很難納入法團(tuán)主義的解釋體系。

1.過度行政化的殘聯(lián)組織并不完全契合法團(tuán)組織的特征。

法團(tuán)主義認(rèn)為，社會組織區(qū)別于多元主義的利益團(tuán)體，在法團(tuán)主義體系中以功能團(tuán)體的形式出現(xiàn)，并整合到國家決策結(jié)構(gòu)中;某些組織由國家確認(rèn)其領(lǐng)域內(nèi)的壟斷地位。這里的功能，首先是 (甚至是特指)服務(wù)功能。這里的壟斷，本意指利益群體的代表地位和獲取社會資源的優(yōu)先性或政策優(yōu)惠，而非支配其它民間組織的行政特權(quán);是指同一組織的垂直排列，而非不同組織的等級高下之分①P.C.Schmitter.“Still the Century of Corporatism?”.in F.B.Pikeand T.Stritch(ed.).The New Corporatism：Social-Political Structures in the Iberian World.Notre Dame：University of Notre Dame Press，1974.pp.93-94.。

然而，殘聯(lián)在成立之初就帶有明顯的“官民兩重性”，官方將其定義為“免于登記的社會團(tuán)體”，有相應(yīng)的行政級別和黨政編制。殘聯(lián)既是國家在殘疾人領(lǐng)域的代表和管理機(jī)構(gòu)，也是負(fù)責(zé)公共物品提供的社會團(tuán)體。但殘聯(lián)在現(xiàn)實(shí)中過多地包攬行政任務(wù)，使其行政職能的發(fā)揮遠(yuǎn)甚于服務(wù)功能，出現(xiàn)嚴(yán)重的“管理大于服務(wù)”現(xiàn)象，以致于許多人認(rèn)為它是政府部門，這種定性長期存在并得到廣泛認(rèn)同。(直到2007年北京官方確定北京市殘聯(lián)為“樞紐型組織”，才賦予其另一種涵義。)另一方面，殘聯(lián)在相關(guān)領(lǐng)域中享有壟斷地位，而這種壟斷并不只限于資源的壟斷，還在行政上作為殘疾人民間組織的業(yè)務(wù)主管部門，支配其它民間組織。在我國的政治設(shè)計(jì)中，殘聯(lián)的行政級別等同于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門 (比如民政部門)。由此可見，殘聯(lián)屬于跳出了“雙重登記管理體制”的“免登記”和“免主管”、并具有“管別人”權(quán)力的特殊單位。這種黨政合一、責(zé)權(quán)高度合一的中國化團(tuán)體與西方法團(tuán)主義理論下的“功能團(tuán)體”有著較大的區(qū)別，顯然并不完全契合法團(tuán)主義組織的特征。

2.國家的強(qiáng)勢主導(dǎo)或過度整合帶有明顯的“國家全能主義”痕跡。

法團(tuán)主義，又稱合作主義。在此，國家與社團(tuán)是基于權(quán)利分化的“合作”關(guān)系，合作是指權(quán)利的授予、出讓、委托和交換。而合作的基礎(chǔ)應(yīng)該是兩個相對獨(dú)立的個體之間的平行關(guān)系，同時，社團(tuán)作為組織利益的代表應(yīng)該納入體制結(jié)構(gòu)當(dāng)中。

從形式上而言，我國政府與社團(tuán)的關(guān)系格局中具有了“國家法團(tuán)主義”的雛形。然而，由于我國的社會領(lǐng)域是脫胎于原先的“國家全能主義”管制模式，社會組織在發(fā)展過程中受著舊有觀念約束和制度惰性影響，一時難以自主發(fā)展，難免產(chǎn)生“路徑依賴”，導(dǎo)致不徹底的社會化改造。這表現(xiàn)在社會組織主動依靠政府、甘愿成為政府附屬，表現(xiàn)出一種主動依賴性的特征，顯然有悖于法團(tuán)主義提倡的“合作”精神。其次在社會利益的整合上，國家攝于社會領(lǐng)域開放可能帶來的政治風(fēng)險，始終保持著強(qiáng)勢的制度壓力和實(shí)行有限度的政策松綁，其后果嚴(yán)重?cái)D壓了民間組織的發(fā)展空間，導(dǎo)致后者的成長在一定程度上滯后于社會發(fā)展。與此同時，形成高度行政化的組織形態(tài) (比如殘聯(lián))作為國家代表管控該領(lǐng)域，成為實(shí)際上的公共管理部門。從以上分析可見，國家過度整合或強(qiáng)勢主導(dǎo)下形成的政府與社團(tuán)的格局并非完完全全的國家法團(tuán)主義特征，相反給人一種帶有明顯的國家主義或全能主義的印痕。

3.殘疾人社會領(lǐng)域呈現(xiàn)出“既融合又分化”的雙重格局。

在法團(tuán)主義者眼中，國家與社會應(yīng)該是融合的，其所形成的法團(tuán)化組織應(yīng)該是整個社會良好運(yùn)行的中介。而中國的社會形態(tài)絕非簡單的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，而是形成“既融合又分化”的雙重格局。

從殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域的組織格局來看，既有代表國家角色的中央及各級政府，也有代表殘疾人利益以及融管理和服務(wù)于一體的殘聯(lián)組織，又有已注冊的殘疾人民間組織和大量未注冊的草根組織。殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)圖式其實(shí)并非完全是西方意義上的標(biāo)準(zhǔn)的“國家—社會”二元模式，而是呈現(xiàn)出中國特色的“政府—?dú)埪?lián)—?dú)埣踩嗣耖g組織”的三維框架。首先，筆者承認(rèn)以殘聯(lián)為主導(dǎo)的殘疾人服務(wù)體系確實(shí)是“國家與社會的融合”。其次，我們發(fā)現(xiàn)在所謂的法團(tuán)主義體系之外，仍然存在一塊國家“既不承認(rèn)也不否認(rèn)”的社會自主領(lǐng)域。1989年之后民政部才開始對社會組織進(jìn)行清理整頓，歷經(jīng)十年探索逐漸形成了“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制，把一些社會團(tuán)隊(duì)、民辦非企業(yè)單位和基金會納入了國家體系之中。然而，這種“先分化、再整合”的發(fā)展路徑，在國家力量對民間利益組織進(jìn)行高度整合的同時，也遺留了一塊相對自主的社會領(lǐng)域。這塊獨(dú)立的領(lǐng)域是與“國家”產(chǎn)生分化的，大量未注冊登記的民間組織在其中扮演主要角色，它們通過各種政策允許的方式為社會提供著有限的公共服務(wù)。因此，中國的社會結(jié)構(gòu)從來就不是單一的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)體系，也不是多元主義者眼中的“公民社會”，而是呈現(xiàn)出“既融合又分化”的雙重關(guān)系格局。

(三)內(nèi)生依附關(guān)系、權(quán)威關(guān)系和疏離關(guān)系

“既融合又分化”的雙重社會關(guān)系格局，是中國傳統(tǒng)文化和政治制度以及西方市民社會理論等多種因素共同造成的結(jié)果，顯然無法納入法團(tuán)主義或者多元主義的單一研究框架。倘若用西方的理論進(jìn)行強(qiáng)行解釋，會產(chǎn)生較大的不適應(yīng)性。對此，本文采取“圖式分解”的研究方法，即把復(fù)雜的中國社會關(guān)系結(jié)構(gòu)拆解成若干個層次分明的二級結(jié)構(gòu)，在總的關(guān)系解釋中析出若干對簡化的、清晰的關(guān)系組合。

有學(xué)者將政府與社會組織之間的關(guān)系劃分為“內(nèi)生依附性關(guān)系”、“權(quán)威關(guān)系”和“疏離關(guān)系”三種①劉傳銘： 《我國政府與社會組織之間的關(guān)系研究——基于北京、上海、廣州、深圳的調(diào)查研究》， 《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第12期。。本文在殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域的“政府—?dú)埪?lián)—?dú)埣踩嗣耖g組織”的三維框架中，根據(jù)政府與社會組織的密切程度，分解出“政府—?dú)埪?lián)”(A組合)、“殘聯(lián)—主管的殘疾人民間組織”(B組合)和“政府 (或殘聯(lián))—未注冊的殘疾人民間組織”(C組合)符合中國國情的三對關(guān)系組合，并將它們納入內(nèi)生依附性關(guān)系模式 (A組合)、權(quán)威關(guān)系模式 (B組合)和疏離關(guān)系模式 (C組合)三種不同的解釋體系。

(1)內(nèi)生依附性關(guān)系：政府—?dú)埪?lián)

內(nèi)生依附性關(guān)系是指政府部門主導(dǎo)成立自己管轄下的社會組織，并通過為其提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立的依附與被依附的關(guān)系。

以各級殘聯(lián)為例，政府和殘聯(lián)之間的內(nèi)生依附性主要體現(xiàn)在三個方面。第一，從殘聯(lián)的產(chǎn)生和地位來看，殘聯(lián)是在1988年由政府主導(dǎo)，各協(xié)會參與成立的社會組織。國家法律確認(rèn)其為人民團(tuán)體，賦予其與各民主黨派、婦聯(lián)、中國紅十字會等人民團(tuán)體同等的政治地位，并確認(rèn)其在殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域的代表地位和壟斷地位。由此可見，殘聯(lián)是從國家政治系統(tǒng)派生的一種“結(jié)構(gòu)原子”，具有強(qiáng)烈的依附“向心力”，屬于體制的一部分，與政府共生共強(qiáng)。第二，從殘聯(lián)的組織架構(gòu)和人力資源而言，殘聯(lián)的機(jī)關(guān)部門是參照我國的黨政建制而設(shè)置的，既有職能部門(執(zhí)行理事會)、也有黨組織。其行政級別對應(yīng)同級的政府部門，大部分的職員從政府部門或者事業(yè)單位抽調(diào)，工資是“參公”待遇。第三，從殘聯(lián)的經(jīng)費(fèi)和運(yùn)作模式來看，殘聯(lián)的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，由政府撥款。主要的職責(zé)是代表政府管理殘疾人相關(guān)領(lǐng)域的社會組織以及為殘疾人提供公共服務(wù)，并向政府反饋社情民意，執(zhí)行政府決策。因此，在政府與殘聯(lián)的互動之中，殘聯(lián)并沒有獲得獨(dú)立自主性，各方面受政府控制，與政府形成典型的內(nèi)生依附性關(guān)系，甚至可以認(rèn)為是政府的一部分。

(2)權(quán)威關(guān)系：殘聯(lián)—?dú)埣踩嗣耖g組織 (已注冊)

所謂權(quán)威關(guān)系，是指行動者甲有權(quán)控制行動者乙的某些行動，這種“控制”一是靠來自于合法性的權(quán)力支配，二是通過掌控稀缺資源迫使對方服從，權(quán)威關(guān)系模式屬于“有限控制”，其控制程度而言要弱于內(nèi)生依附性關(guān)系?！皺?quán)威關(guān)系”源于新權(quán)威主義的理論釋義。正如前文所述，殘疾人領(lǐng)域的組織關(guān)系格局既非完全契合法團(tuán)主義的特征，又帶有“國家主義”(或權(quán)威主義)的痕跡，那么融合兩者的理論精髓，對“殘聯(lián)—?dú)埪?lián)主管的殘疾人民間組織”的關(guān)系進(jìn)行針對性解釋，較之單一理論的研究或許更有優(yōu)勢，也更能厘清其中的內(nèi)在聯(lián)系。

政府并不直接參與殘疾人社會領(lǐng)域的具體活動，殘聯(lián)作為國家代表行使著實(shí)際的公共管理權(quán)力。殘聯(lián)主管了多個已注冊的殘疾人民間組織，在互動中兩者形成一種權(quán)威關(guān)系。以XX殘疾人服務(wù)中心為例，這種權(quán)威關(guān)系具有如下特征：第一，有限的權(quán)力支配。殘聯(lián)因法律和政府賦予的強(qiáng)制權(quán)力和巨大的社會動員能力，成為權(quán)威關(guān)系中的強(qiáng)權(quán)方。殘聯(lián)利用“雙重登記管理制度”，將殘疾人服務(wù)中心納入自己的管理監(jiān)督范圍，給殘疾人服務(wù)中心安排服務(wù)內(nèi)容。殘疾人服務(wù)中心發(fā)展需遵守相關(guān)法律法規(guī)、聽從服務(wù)指令和執(zhí)行殘聯(lián)決策，以獲得合法性的認(rèn)同。但殘疾人服務(wù)中心擁有相對的獨(dú)立性，這種關(guān)系模式可以長期維持。第二，有限的資源壟斷。殘聯(lián)作為中介組織承接體制資源并在該領(lǐng)域進(jìn)行分配，分配的方式一般采取“政府購買服務(wù)”。XX殘疾人服務(wù)中心為獲得資源支持，需要犧牲一部分權(quán)利 (如領(lǐng)袖選擇、需求表達(dá)或行動的控制權(quán))，并不斷調(diào)整自身的行動以符合殘聯(lián)的愿景。盡管體制資源并非民間組織資源的唯一來源，但倘若缺失，該殘疾人服務(wù)中心將難以運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至面臨解散。第三，基于共同價值的制度聯(lián)系。殘聯(lián)與殘疾人服務(wù)中心之所以產(chǎn)生制度性的聯(lián)系，是因?yàn)殡p方都秉持共同的價值理念，諸如“人道主義”、“濟(jì)貧救弱”、“公平正義”和“公共責(zé)任”等，在最終的利益上也有一致性的追求。在雙方的互動“合作”中 (盡管這種合作并不對稱)，殘聯(lián)可以減輕社會治理成本、提升公共服務(wù)效率，該殘疾人服務(wù)中心能夠?qū)崿F(xiàn)自身符號資源的積累和社會資本的增值。

(3)疏離關(guān)系：政府 (或殘聯(lián))—?dú)埣踩嗣耖g組織 (未注冊)

疏離關(guān)系是指由于制度的障礙，一些未能注冊的殘疾人民間組織或者以工商形式注冊開展非營利活動的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，與政府 (或殘聯(lián))處于一定程度的脫離狀態(tài)。我國自1989年后實(shí)行嚴(yán)格的社會組織準(zhǔn)入制度，大量的草根組織由于門檻較高無法順利注冊，唯有以工商注冊形式或者干脆不注冊，在“體制”外從事公益活動。

以XX殘疾人家政公司為例，政府與其之間形成了一種疏離關(guān)系。作為殘疾人服務(wù)的草根組織，有時能募集到一定的活動資金，但由于沒有公益身份認(rèn)定，在很多情況下XX殘疾人家政公司需要交納一定數(shù)額的稅款，不僅加大了組織運(yùn)行成本，而且影響組織公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

像XX殘疾人家政公司一樣的疏離組織的長期存在雖然是公共服務(wù)資源的浪費(fèi)，也是一種非正常的社會現(xiàn)象，但起碼證明了改革開放后與國家分立的社會自主領(lǐng)域一直存在，中國并非完全的法團(tuán)主義國家模式。同時也體現(xiàn)了黨和政府的寬容以及進(jìn)一步暴露了“雙重登記管理體制”的嚴(yán)重弊端。如何整合這些零散的社會力量，使之更好地為社會服務(wù)，成為當(dāng)前需要考慮的重大議題，也在一定程度上考驗(yàn)著政府的善治水平。

三、政府、殘聯(lián)和殘疾人民間組織的關(guān)系走向

現(xiàn)階段我國殘疾人社會領(lǐng)域呈現(xiàn)出“既融合又分化”的雙重關(guān)系格局，具體表現(xiàn)出內(nèi)生依附性關(guān)系 (政府—?dú)埪?lián))、權(quán)威關(guān)系 (殘聯(lián)—已注冊的民間組織)和疏離關(guān)系 (殘聯(lián)—未注冊的民間組織)三種關(guān)系模式。雙重管理體制下的公共服務(wù)供給不足、服務(wù)效率低下以及民間參與度低等消極影響受到了學(xué)界和民間的廣泛批評，加快推進(jìn)社會領(lǐng)域的自治化改革成為了社會共識。鑒于強(qiáng)烈的官民共識和地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)，中央政府也下決心加快推進(jìn)雙重管理體制的變革。

(一)2013年新社會政策解讀

新社會政策體現(xiàn)了我國的社會管理思維、政府善治水平和公民意識正在發(fā)生著積極而有益的轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變將為走向“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的發(fā)展模式提供關(guān)鍵支撐。

首先，新社會政策體現(xiàn)了執(zhí)政者社會管理思維的改良。建國后，黨和政府對社會管理體制進(jìn)行了多次探索，對民間組織屬性的認(rèn)知也從以往的“敵視”、“有限補(bǔ)充”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献骰锇椤?。針對轉(zhuǎn)型期我國社會領(lǐng)域出現(xiàn)的慈善信用危機(jī)，社團(tuán)人員貪污腐敗、服務(wù)效率低下等一系列問題，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人越來越意識到加強(qiáng)社會組織自治化改革對于推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)依法治國的重要性和緊迫性。因此，這次對民間組織的有限開放，一方面表明了高層開始審視和反思過往的社會管理模式所存在的制度缺陷，開始真正吸納民間力量參與社會建設(shè);另一方面，也體現(xiàn)了一種比較穩(wěn)妥的、漸進(jìn)的、符合國情的社會化路徑。這種求穩(wěn)的社會管理思維是對冒進(jìn)主義的一種否定，有利于降低改革的成本，防范改革風(fēng)險，也有利于過渡到“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的發(fā)展模式。

其次，新社會政策表明政府善治水平的提升。在改革開放之前，我國實(shí)行的是高度集中的一元政治體制，國家不允許體制以外的民間組織存在，因而對民間組織采取敵視和全面禁止政策，國家對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面干預(yù)，抑制了民間組織的發(fā)育和成長。改革開放后，出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的需要，政府審時度勢，有限度地開放社會領(lǐng)域，大量的民間組織得以培育成長，在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共服務(wù)水平有所提升。但國家對稀缺資源進(jìn)行壟斷，并通過各種官辦的社會團(tuán)體和雙重管理制度控制著民間組織的發(fā)展，社會領(lǐng)域的自治程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化程度。2003年國家根據(jù)形勢的變化開始讓渡一部分體制資源支持民間組織發(fā)展，社會領(lǐng)域出現(xiàn)了新氣象，越來越多的民間組織獲得了政府的經(jīng)費(fèi)和政策支持，積極地參與到社會建設(shè)中。中國的公共服務(wù)發(fā)展又上升了一個新臺階。如今政府正式取消了公益慈善類組織的制度障礙，極大釋放了民間組織的發(fā)展空間，可以看出政府正有步驟、有計(jì)劃地還權(quán)于民，政府的善治水平不斷提升，中國社會領(lǐng)域自治化程度也不斷加深。

最后，新社會政策反映了公民意識的覺醒。改革開放以后，我國公民意識呈現(xiàn)出積極向上的態(tài)勢。在生活中主動對各種社會現(xiàn)實(shí)進(jìn)行客觀的認(rèn)識和判斷以及開始通過多渠道、多組織的方式參與公共事務(wù)，積極為自身權(quán)益而努力奮斗，為公共管理建言獻(xiàn)策。

總之，新社會政策突破了以往的雙重管理體制，符合全社會的共識，適應(yīng)了我國市場化和社會化的發(fā)展要求，有利于實(shí)現(xiàn)黨和政府提出的打造“小政府、大社會”的未來國家模式的美好愿景。盡管當(dāng)前我國正處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育，經(jīng)濟(jì)體制和社會體制尚不完善，“強(qiáng)國家—弱社會”的模式將維持相當(dāng)長一段時間。但是，隨著新社會政策的出臺以及相關(guān)法律的修訂、具體措施的落實(shí)，我國將會逐步過渡到學(xué)界普遍認(rèn)為的“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的目標(biāo)模式。面對利好的政策形勢，無論是官方還是社會團(tuán)體抑或民間組織都需要做相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)社會形勢的發(fā)展，社會領(lǐng)域的關(guān)系格局可能出現(xiàn)一些變化。

那么，在全新的政策要求下殘疾人社會服務(wù)領(lǐng)域里的相關(guān)組織需要作出怎樣的調(diào)整?該領(lǐng)域在未來可能呈現(xiàn)出什么樣的組織關(guān)系格局呢?

(二)新政策形勢下殘聯(lián)的改革策略

在目前官方設(shè)計(jì)的殘疾人服務(wù)體系中，殘聯(lián)作為國家與社會的聯(lián)系紐帶居于核心地位，肩負(fù)著利益代表、管理部門和服務(wù)組織等多種角色。“亦官亦民”的組織形態(tài)的臻成，具有歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的合理性。2013年新社會政策的出臺意味著國家將改變過往的社會管理模式，殘聯(lián)作為現(xiàn)階段的政策產(chǎn)物必然需要作出相應(yīng)的變化。

諸多學(xué)者曾在制度層面探討轉(zhuǎn)變社會管理模式、完善社會管理機(jī)制體制的路徑。我國當(dāng)前尚無社會團(tuán)體改革的成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒，社會領(lǐng)域改革亦處于“摸著石頭過河”的階段。那么在新形勢的要求下殘聯(lián)的改革將走向何方?是仿照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“政企分開，管辦分離”的國企改革方式，或者沿循行政領(lǐng)域的“機(jī)構(gòu)簡化，分權(quán)制約”的大部制路徑，抑或參考國外的“第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)”的中立改制模式?

本文認(rèn)為，殘聯(lián)的改革必須在借鑒國內(nèi)外各領(lǐng)域先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)和遵循“高效低耗”的現(xiàn)代管理原則的前提下，選擇一條符合中國國情的演進(jìn)路線。殘聯(lián)作為連接國家和社會的中介將長期存在，其改制的方向應(yīng)該朝著“職能規(guī)范化”、“機(jī)構(gòu)簡約化”和“工作透明化”的道路發(fā)展。

(1)職能規(guī)范化。在現(xiàn)實(shí)國情面前，殘聯(lián)機(jī)構(gòu)要做的不是分化職能，而是規(guī)范職能。在規(guī)范現(xiàn)有的代表、管理、服務(wù)的基礎(chǔ)上，增加評估職能。當(dāng)前殘疾人服務(wù)領(lǐng)域“政社一體，管辦不分”的模式，造成官辦服務(wù)組織積極性欠缺、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、行政效率低下和腐敗現(xiàn)象頻發(fā);民間組織質(zhì)素良莠不齊，專業(yè)化程度較低以及“拉關(guān)系、走后門”的不良作風(fēng)泛濫。除了要強(qiáng)化管理職能，加強(qiáng)內(nèi)部管理和行業(yè)管理，提高員工的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)管理和指導(dǎo)各類殘疾人群眾性組織的能力之外，還須根據(jù)新形式的發(fā)展增加評估職能，構(gòu)建一套科學(xué)合理的殘疾人社會組織評估體系，形成定期的評審制度，評定社會組織服務(wù)資質(zhì)和工作成效，在領(lǐng)域進(jìn)行“優(yōu)勝劣汰”，以規(guī)范行業(yè)發(fā)展和提升公共服務(wù)水平。

(2)機(jī)構(gòu)簡約化。殘疾人服務(wù)是特殊的服務(wù)領(lǐng)域，對服務(wù)的專業(yè)化、精細(xì)化要求較高。然而，目前官辦的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在工作人員素質(zhì)低下、專業(yè)技術(shù)水平低，精細(xì)化程度不高等問題，無法針對盲、聾、啞等不同類型殘疾人提供高質(zhì)量的專門性服務(wù)。新社會政策的一個指向是破除了“限制競爭”的原則，有利于大量的民間組織進(jìn)入殘疾人服務(wù)市場參與競爭，從而形成一種良性的清退機(jī)制，使服務(wù)水平不斷提高。與此同時，一些以往享有特權(quán)和不適應(yīng)市場發(fā)展的官辦組織將可能進(jìn)行民間化改造或干脆撤銷。

(3)工作透明化。近年來，公益慈善領(lǐng)域?qū)覍野l(fā)生貪污腐敗、失職瀆職等現(xiàn)象，引起公眾強(qiáng)烈反彈?！肮烂馈?、“袁厲害”等負(fù)性事件的曝光更使得公益慈善組織的公信力達(dá)到了低谷。推行工作透明化、完善公眾監(jiān)督體系，是適應(yīng)未來新社會政策的要求，也符合人民群眾的期望。

隨著以新社會政策精神為主導(dǎo)的具體措施的落實(shí)，殘聯(lián)的“職能規(guī)范化”、“機(jī)構(gòu)簡約化”和“工作透明化”的改制道路將有可能成為現(xiàn)實(shí)。本文并不贊同殘聯(lián)在未來會被取消或者發(fā)展成為“第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)。中國的社會自治化進(jìn)程需要與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制改革和文化傳統(tǒng)相適應(yīng)，采取漸進(jìn)式的、穩(wěn)妥的、風(fēng)險最小的發(fā)展路徑。

(三)一種美好的關(guān)系愿景

假如按照新社會政策的精神而設(shè)計(jì)的具體操作措施能得到一一落實(shí)，國家能充分下?lián)荏w制資源給民間組織 (而不僅僅是開放登記注冊)，并在立法上予以保障。鑒于體制的強(qiáng)大慣性，殘聯(lián)將長期存在并進(jìn)一步強(qiáng)化管理職能和鞏固壟斷地位，現(xiàn)階段的政府與殘聯(lián)的“內(nèi)生依附性”關(guān)系在未來時期將會得以延續(xù)和加強(qiáng)。

因而，未來可期待的社會圖景是：既往的殘聯(lián)“大一統(tǒng)”社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)裂縫，在保留以往的“內(nèi)生依附性”(政府與殘聯(lián))和“權(quán)威關(guān)系”(殘聯(lián)與主管的民間組織)的基礎(chǔ)上在局部衍生出“共贏性互惠關(guān)系”、“競爭與聯(lián)盟”和“轉(zhuǎn)包與代理”三種具有“強(qiáng)社會”特征的關(guān)系模式，進(jìn)而形成以殘聯(lián)為主導(dǎo)的多種關(guān)系模式并存的組織關(guān)系格局。前述研究已涉及“內(nèi)生依附性關(guān)系”和“權(quán)威關(guān)系”，在此不再贅述，下文將重點(diǎn)闡明“共贏性互惠關(guān)系”、“競爭與聯(lián)盟”和“轉(zhuǎn)包與代理”三種新型關(guān)系模式。

1.共贏性互惠關(guān)系：殘聯(lián)與殘疾人民間組織

無可否認(rèn)，殘聯(lián)與未來的大部分民間組織將延續(xù)既往的“權(quán)威關(guān)系”，但在殘聯(lián)難以提供服務(wù)的領(lǐng)域或者無法服務(wù)到的對象，殘聯(lián)與具有這方面實(shí)力的殘疾人民間組織有可能形成一種“共贏性互惠關(guān)系”。共贏性互惠關(guān)系指的是民間組織在專業(yè)能力或者其他某些方面有一些優(yōu)勢，而殘聯(lián)則掌握著一定的制度性資源，雙方從各自需要出發(fā)建立的一種基于“共贏性”的交換關(guān)系。這種關(guān)系的前提是雙方平等的地位 (權(quán)威關(guān)系則不然)，是基于市場契約的交換關(guān)系。在這種關(guān)系模式中，殘聯(lián)依然作為政府的代理處于主導(dǎo)地位，但這種地位的獲得主要來自于掌控資源的分配權(quán)，而非行政上的隸屬關(guān)系。民間組織將在組織人力資源、項(xiàng)目或者活動資金方面獲得較大的自主權(quán)，它們將依據(jù)國家的服務(wù)購買計(jì)劃與殘聯(lián)展開合作，協(xié)商雙方的利益分配，以達(dá)到利益的最大化。

2.競爭與聯(lián)盟：殘疾人民間組織內(nèi)部

新社會政策的開放注冊也破除了以往的“有限競爭”的政治限制。有限競爭規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立。該政策在現(xiàn)階段造成了殘聯(lián)官辦組織的壟斷格局。如今，隨著越來越多的民間組織加入殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，勢必造成行業(yè)內(nèi)的民間組織之間產(chǎn)生利益沖突。它們在申請政府購買服務(wù)項(xiàng)目、政府獎勵、社會公眾捐贈抑或社會聲譽(yù)等方面展開全方位的競爭，這種競爭可能來自于面向相同服務(wù)對象 (比如都是為盲人提供服務(wù))的民間組織之間，也可能產(chǎn)生于提供相同服務(wù)產(chǎn)品 (比如教手語)的機(jī)構(gòu)之間，也可能發(fā)生在同一地區(qū)的不同利益組織之間。另一方面，一些勢力比較弱小的殘疾人民間組織為在激烈的競爭中尋求一席之地，可能會尋求結(jié)盟，加強(qiáng)集體化程度，爭取官方項(xiàng)目和民間支持，以抵抗那些強(qiáng)大的民間組織;而實(shí)力比較雄厚的大型民間組織之間，為加強(qiáng)項(xiàng)目壟斷或者增加與殘聯(lián)的對話資本，可能會“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，結(jié)成具有社會法團(tuán)主義特征的“托拉斯聯(lián)盟”。因此，“競爭”與“聯(lián)盟”將可能成為未來殘疾人民間領(lǐng)域關(guān)系模式的主導(dǎo)。

3.轉(zhuǎn)包與代理：強(qiáng)弱組織之間的互動

現(xiàn)階段的大量未注冊的疏離組織在新時期將得到身份認(rèn)同、享受體制福利。同時亦不排除少量的殘疾人草根組織由于自身資質(zhì)未達(dá)標(biāo)或者官方附加的登記條款受限等各種原因繼續(xù)游離在體制之外。這類組織由于得不到國家認(rèn)同以及在公眾中的影響力弱，難以募集到足夠的經(jīng)費(fèi)和社會支持，面臨著巨大的生存困境。有些草根組織為擺脫困境、謀求發(fā)展，將可能尋求那些實(shí)力較強(qiáng)的官辦組織或民間組織的幫助，成為其二級代理;而某些手上有項(xiàng)目的社會組織為了節(jié)約人力、物力或者因?yàn)闊o法提供全面服務(wù)，有可能將全部項(xiàng)目或者一部分子項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給那些有這方面需求的草根組織，從中賺取差額利潤。在民間化改造初期不可避免會出現(xiàn)上述現(xiàn)象，外包牟利的行為顯然違背了社會組織的“非營利”原則，殘聯(lián)須對領(lǐng)域內(nèi)的組織加強(qiáng)監(jiān)管，對違規(guī)者加以懲戒，以整肅行業(yè)風(fēng)紀(jì)。

綜上分析，未來的中國殘疾人領(lǐng)域組織關(guān)系格局將在以往的基礎(chǔ)上出現(xiàn)局部性的“強(qiáng)社會”特征，呈現(xiàn)出以殘聯(lián)為主導(dǎo)的多種關(guān)系模式并存的社會形態(tài)。隨著新社會政策的配套措施的充分落實(shí)以及民間組織的積極相應(yīng)，社會領(lǐng)域自治化的程度將進(jìn)一步加深，傳統(tǒng)的“強(qiáng)國家—弱社會”模式有望逐步過渡到“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的發(fā)展模式。

四、進(jìn)一步的思考

新社會政策的主要政治作用在于突破了以往雙重登記管理體制的政治束縛，極大釋放了民間組織的發(fā)展空間。本文以2013年新社會政策的出臺為分水嶺，對現(xiàn)階段 (1988—2013年)殘疾人領(lǐng)域的組織關(guān)系格局進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，對未來時期 (2013年以后)殘聯(lián)的改革提出了應(yīng)對策略以及對將來的組織關(guān)系變化做了合理分析。其意義不僅在于為殘疾人社會組織的未來發(fā)展和戰(zhàn)略考量提供理性的分析資料和新的研究視角，而且希冀從中能反映中國社會領(lǐng)域之概貌以及給予辯證性的思考。

社會政策的調(diào)整不僅僅體現(xiàn)在民間組織的培育以及公共服務(wù)水平的提升，還將可能對中國未來的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

第一，隨著民間組織的成長有望促進(jìn)政治法律領(lǐng)域的早日開放。新社會政策是僅在公益慈善領(lǐng)域的有限開放，國家對法律類和政治類組織仍存有疑慮。本文認(rèn)為，隨著民間組織的成長以及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治法律類社會組織開放的時機(jī)必將逐漸成熟，大量的政治精英和法律精英將登上歷史舞臺，為我國社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)和中國特色主義民主政治的發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

第二，隨著社會自治化程度的深入有望對現(xiàn)有的“權(quán)威式”國家治理模式產(chǎn)生沖擊。在“自上而下”的政治體制改革遭遇重大阻力以及市場經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)僵化的情況下，來自于社會領(lǐng)域的自治化改造有望為“中國模式”的創(chuàng)新發(fā)展打開一個突破口。伴隨著民間力量的成長和發(fā)展以及公民意識的不斷覺醒，勢必成為一股重要的社會力量，對現(xiàn)有的利益格局提出質(zhì)疑并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的沖擊，最終推動從“權(quán)威式”國家治理模式轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”國家治理模式。