對秦巴山區(qū)縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的調(diào)查與思考

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

摘要：黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑，是縮小城鄉(xiāng)差距、建成全面小康的現(xiàn)實途徑”。受地理環(huán)境所限的洋縣在實踐中探索出了一條可行的、卓有成效的建設(shè)之路。從中得到一定的啟示。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)；經(jīng)驗與啟示

黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑，是縮小城鄉(xiāng)差距、建成全面小康的現(xiàn)實途徑”。其實質(zhì)就是通過加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。陜西省洋縣依托陜南移民搬遷工程，不斷創(chuàng)新發(fā)展方式，拓寬發(fā)展思路，加快推進(jìn)以縣城為中心、統(tǒng)籌農(nóng)村集鎮(zhèn)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供了一些可借鑒的做法和經(jīng)驗。

一、探索與實踐

洋縣因受地理環(huán)境所限屬典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣。平川面積約占72%，丘陵面積約占208%，山區(qū)面積約占72%。轄20個鎮(zhèn)367個行政村，總?cè)丝?4、6萬人。縣委、縣政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)中堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)一規(guī)劃、集中安置、設(shè)施配套、促進(jìn)發(fā)展”的原則，結(jié)合縣情，探索出“園區(qū)化上樓安置，旅游景區(qū)單家獨院安置，擴(kuò)展鎮(zhèn)級集貿(mào)市場建點安置，舊村莊改造統(tǒng)規(guī)自建安置，特困戶相對集中安置，五保戶、孤寡老人敬老院集中安置”六種安置模式，精心組織、扎實工作，有力、有節(jié)、穩(wěn)步、健康、快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1、立足統(tǒng)籌規(guī)劃，夯實工作責(zé)任

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)沒有現(xiàn)成固定模式，需要在實踐中大膽探索。洋縣縣委、政府解放思想開拓創(chuàng)新，按照“科學(xué)規(guī)劃是基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)是關(guān)鍵”基本要求。抓住機(jī)遇，以《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》的通知為切入點，結(jié)合實際及時出臺《移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理辦法》，并通過一系列詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃彰顯生態(tài)優(yōu)勢、人文優(yōu)勢，逐步把“全能型”集鎮(zhèn)，打造成“特色型”集鎮(zhèn)。（1）、縣委、縣政府成立移民搬遷點社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在民政部門，負(fù)責(zé)組織實施、協(xié)調(diào)監(jiān)督等責(zé)任。（2）、及時組建社區(qū)籌委會。（3）、夯實工作責(zé)任。

2、嚴(yán)格規(guī)范程序，大膽創(chuàng)新模式

（1）、大力推行集中上樓模式。2013年洋縣采取“4+X” 模式，全力打造4個縣級集中上樓安置點和22個鎮(zhèn)級集中安置點，其中上樓安置戶占全年移民搬遷安置總?cè)蝿?wù)的94%。（2）、探索建立疊加推進(jìn)模式。積極探索“陜南移民搬遷、保障房建設(shè)、農(nóng)民進(jìn)城落戶”三項工作結(jié)合模式，如對符合移民搬遷條件的農(nóng)戶，家庭中至少有一人取得城鎮(zhèn)居民戶口且符合廉租房認(rèn)購條件的對象戶，經(jīng)自愿申請后可享受一套廉租房認(rèn)購資格。這種既簡單又明了的“疊加推進(jìn)模式”既方便群眾又便于市場操作。（3）、探索土地增減掛鉤模式。（4）、探索企業(yè)代建模式。即選擇實力較好的建筑企業(yè)代建集中上樓安置房，由代建方出資建設(shè)，享受資金補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、稅費減免，以及20%的商品房配建面積，建成后由政府統(tǒng)一分配給搬遷對象，搬遷戶需按建房成本價補(bǔ)齊政策優(yōu)惠外的差價。

3、創(chuàng)新經(jīng)營理念，提升城鎮(zhèn)品位。

（1）、加大資源整合力度。（2）、減免社區(qū)建設(shè)有關(guān)規(guī)費。（3）、建立和完善工作激勵機(jī)制。采取招商引資、對口支援、企業(yè)捐建等方法，鼓勵和調(diào)動社會各方面力量參與到移民安置點社區(qū)建設(shè)上來，多渠道吸納社會力量的支持。在社區(qū)服務(wù)設(shè)施建成后，可采用典型表彰、紀(jì)念性標(biāo)志以及給予冠名權(quán)等措施，激勵和提高幫扶者的積極性。

4、合理設(shè)計規(guī)劃，實施因地制宜。

洋縣是典型的丘陵山區(qū)大縣，平川面積約占72%，丘陵面積約占208%，山區(qū)面積約占72%，這是縣情、鎮(zhèn)情。（1）、突出社區(qū)服務(wù)中心在管理服務(wù)中的核心地位。（2）、突出重點、分步實施。（3）、充分做好儲備工作。移民搬遷安置點社區(qū)建設(shè)項目大小不一，項目審批涉及發(fā)改、民政、財政、建規(guī)等多個部門，前置條件明確，程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，要依據(jù)規(guī)劃，提早介入，積極溝通，確保有足夠的項目儲備。

5、提升管理水平，強(qiáng)化服務(wù)意識。

（1）、對20個1000戶以上的20個安置點設(shè)立城鎮(zhèn)社區(qū)（1000戶以下的集中安置點，不再單獨設(shè)立社區(qū)，設(shè)立社區(qū)服務(wù)站），形成“兩委一站”（黨支部委員會、居民委員會和社區(qū)服務(wù)站）工作格局和“一部三室三站一場”（社區(qū)黨支部、居民委員會辦公室、警務(wù)室、圖書室、社會保障和救助工作站、衛(wèi)生計生服務(wù)站、文體活動指導(dǎo)站、室外活動廣場）服務(wù)管理體系。盡快配齊社區(qū)工作人員。（2）、創(chuàng)新社區(qū)管理。（3）、借助工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和旅游景區(qū)，拓寬搬遷群眾就業(yè)渠道；同時把社區(qū)服務(wù)中心、學(xué)校和衛(wèi)生計生服務(wù)室等配套設(shè)施列入建設(shè)規(guī)劃。（4）、大膽創(chuàng)新管理模式，對安置點群眾按照“村民身份享受居民服務(wù)”的理念，設(shè)定2年的過渡期。同時為了實現(xiàn)這一過渡期順利實施，對相關(guān)人員組織開展勞動技能培訓(xùn)4000多人次，頒發(fā)《技能培訓(xùn)證書》，為搬遷群眾就業(yè)、擇業(yè)奠定基礎(chǔ)。

二、經(jīng)驗與啟示

1、以更新思想觀念深化認(rèn)識為突破點，理清城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作思路

應(yīng)堅持“四個結(jié)合”：（1）、堅持繁榮農(nóng)村與發(fā)展城鎮(zhèn)相結(jié)合。（2）、堅持整體推進(jìn)與重點突破相結(jié)合。切記一哄而起，盲目發(fā)展，形成因勢利導(dǎo)、因地制宜、優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展的工作思路。（3）、堅持凝聚內(nèi)力與借助外力相結(jié)合。（4）、堅持經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相結(jié)合。

2、以大膽探索創(chuàng)新機(jī)制為切入點，籌集城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的建設(shè)投入

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)，不是取消農(nóng)村和農(nóng)民，脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)去變農(nóng)村為城市，更不是農(nóng)民“一窩鋒”式大量涌入大、中、小城市，而是以發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，通過城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，構(gòu)建“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

（1）、協(xié)調(diào)好政府主導(dǎo)，市場主體的關(guān)系。（2）、鼓勵外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、興辦項目、建設(shè)城鎮(zhèn)，支持他們領(lǐng)辦、創(chuàng)辦企業(yè)和中介服務(wù)組織，極大限度地挖掘已有的“潛力”。（3）、盤活存量，以地生資。（4）、擴(kuò)大開放，招商引資。

3、以規(guī)范程序完善政策為立足點，營造城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的良好環(huán)鏡

（1）、完善戶籍管理政策。徹底破除農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，真正實現(xiàn)“一元化”戶口登記管理制度。（2）、完善土地使用政策。完善土地使用政策，說白了就是要交給農(nóng)民一本明白賬，說深了就是要有一套完備地、有效地、實用地、穩(wěn)定地政策體系，只有這樣也只有這樣，才會是農(nóng)民的被動變?yōu)橹鲃樱瑢崿F(xiàn)“二元結(jié)構(gòu)”順利轉(zhuǎn)化。（3）、完善社會保障政策。

4、以城市建設(shè)輻射城鎮(zhèn)建設(shè)為著力點，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的有效載體

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、居民與農(nóng)民作為一個整體。這里有一個“城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心社區(qū)、農(nóng)村居民點”四個節(jié)點關(guān)系問題，而城市建設(shè)具有“提升品質(zhì)，搞活商氣，聚攏人氣，匯聚財氣”之潛在功能，也只有根據(jù)“區(qū)位優(yōu)勢、自然條件”等因素，“因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，明確方向，定位發(fā)展”，真正體現(xiàn)“特色鮮明、風(fēng)格迥異”的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)體系，才能真正體現(xiàn)中心城區(qū)的輻射帶動功能，真正實現(xiàn)集鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)中“關(guān)聯(lián)點”作用，中心社區(qū)和農(nóng)村居民點在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)中基礎(chǔ)性作用。

作者簡介：司虎民，男，大學(xué)本科，陜西省洋縣縣委黨校政治經(jīng)濟(jì)學(xué)高級講師。