淺談我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉接不暢及其對策

李強

中圖分類號：F84067 文獻標識碼：A

摘要：相沖突的地方利益、分散的轉接機制和低水平的統(tǒng)籌層次是農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移和接續(xù)困難的主要障礙。因此，建立全國統(tǒng)一的彈性個人農(nóng)村社會保險帳戶，有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉接工作的順利開展。同時，為了有效突破現(xiàn)行的制度設計的局限性，建立一種既可以在省內(nèi)也可以跨區(qū)域轉接的養(yǎng)老保險制度體系，進而推進養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的擴大實施。

關鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險關系；轉移接續(xù)

農(nóng)民工養(yǎng)老保險是健全社會主義保障體系、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和消除城鄉(xiāng)差別的重要舉措，其意義是巨大的。然而，目前實踐層面卻存在著諸多問題，影響著這一政策的實施，轉接不暢就是其中重要的方面。

一、我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉移和接續(xù)存在的問題

農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移與接續(xù)不暢根源于我國歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構，于此，在制度設置、政策導向等諸多方面無法對應與銜接。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移和接續(xù)問題上，具體表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)民工居住地的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系尚未建立，城鄉(xiāng)保障系統(tǒng)之間的轉移難以進行

我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度，并沒有建立一套統(tǒng)一完整的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系存在許多不足，從而導致在城鎮(zhèn)參保的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關系難以轉移到農(nóng)村居住地，程序上難以對接。比如現(xiàn)有農(nóng)村的養(yǎng)老保險體系覆蓋范圍狹窄、覆蓋對象不全面，致使很多人沒法參加養(yǎng)老保險。

（二）現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險管理體系還難以解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險的基金轉移和關系接續(xù)

現(xiàn)階段各地正執(zhí)行的養(yǎng)老保險政策規(guī)定：農(nóng)民工累計繳費十五年才能享受養(yǎng)老保險待遇，農(nóng)民工解除勞動合同后可保留養(yǎng)老保險關系，重新就業(yè)時續(xù)接，也可將個人賬戶部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系。但這一做法在現(xiàn)實層面難以有效推進。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)在具體執(zhí)行養(yǎng)老保險政策時，成了“解除勞動合同必須退?！?，特別是跨省市流動的農(nóng)民工，調(diào)換工作崗位后很難轉移和保持養(yǎng)老保險關系，即使個別的能轉移，但是費時、費錢、費精力，讓農(nóng)民工望而卻步。因此，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險管理體系下，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系跨區(qū)域轉移面臨著重重壁壘。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)存在問題的成因

全面、深入地認識農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)存在問題及其主要原因，是正確把握與解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉接問題的重要前提。綜觀存在的問題，其主要原因具體分析如下：

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移與接續(xù)難的制度原因

1、各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一

多年來我國社會保障改革由地區(qū)決策，因此各地區(qū)之間繳納水平、管理方式各不相同。至今養(yǎng)老保險仍然被分割在2000多個統(tǒng)籌單位。由于統(tǒng)籌單位被分割在各地，各地之間政策不統(tǒng)一，容易形成“劃疆而治”的局面。這種“劃疆而治”的發(fā)展思路使養(yǎng)老保險在區(qū)際之間的轉移異常艱難。

2、養(yǎng)老保險政策的城鄉(xiāng)差異

企業(yè)參保落實不夠，農(nóng)民工保障政策的力度缺乏導致農(nóng)民工對城市缺乏歸屬感，同時由于城市生存的困難、年齡的限制等原因，相當一部分農(nóng)民工打算年老后返鄉(xiāng)，部分農(nóng)民工在城市工作一段時間后，也可能會選擇回家鄉(xiāng)發(fā)展，出現(xiàn)從城市流向農(nóng)村的“回流”現(xiàn)象，還有部分農(nóng)民工在農(nóng)村與城市之間不定期流動。而我國的社會保障制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，養(yǎng)老保險制度也呈現(xiàn)出鮮明的二元性特征。從本質上看，這是我國城鄉(xiāng)二元社會結構的延續(xù)。而且在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老險制度尚未廣泛建立，農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障范圍與保障水平與城市也存在較大的差異。

（二）地方利益的沖突是阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移與接續(xù)的經(jīng)濟根源

按照我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險轉移辦法，轉保只要求轉個人賬戶的部分。也就是說，接收個人賬戶，轉入地存在利益受損。因為轉入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金，但又沒有得到這部分共濟基金。而退保給地方帶來的益處卻顯而易見：退保只能退出個人帳戶中的錢，而企業(yè)交納的部分歸當?shù)厣绫９矟鹚?。因此如果有大量參保人員在其他地方繳費，而在本地方享用其參保權益，會使得接收方社會統(tǒng)籌基金帶來“擁擠”，這是地方政府不愿接收外來社會保險關系的一大原因。[1]

（三）直接覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，是阻礙養(yǎng)老保險關系轉移的重要緣由

廣東等地直接把農(nóng)民工覆蓋到城鎮(zhèn)社會保險中，理論上農(nóng)民工離開本地到新工作地，都有相應的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度可對接。但是，實踐中農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險關系轉移卻很難實現(xiàn)。我國基本養(yǎng)老保險制度改革是從縣級統(tǒng)籌起步的，經(jīng)過二十多年的改革和發(fā)展，目前統(tǒng)籌層次最高的養(yǎng)老保險是北京、天津和上海在全市范圍實行資金的統(tǒng)收統(tǒng)支，另外還有十幾個省市實行省級范圍內(nèi)的調(diào)劑金制度，其他省、自治區(qū)實行地市級的統(tǒng)籌。所以，全國的社會保險基金被分割成很多塊，統(tǒng)籌區(qū)域上千個，各統(tǒng)籌區(qū)域的費用標準不盡一致。有的地方收錢多，支付多；有的地方收錢少，支付多；還有些地方收得多，支付少，標準不一。統(tǒng)籌區(qū)域多，層次低，管理手段落后，操作辦法不規(guī)范，制約著養(yǎng)老保險關系的轉移。

（四）管理手段落后、操作口徑不一致，是導致農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移與接續(xù)難的直接原因

全國各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險參保信息管理操作系統(tǒng)不統(tǒng)一，業(yè)務信息網(wǎng)絡不與其他統(tǒng)籌區(qū)域連接。另外，有些社保機構的管理手段相對落后，對于養(yǎng)老保險關系的轉移只能通過多環(huán)節(jié)的人工辦理，費時費力，也會因為轉接的環(huán)節(jié)過多致使部分信息丟失。同時，全國沒有統(tǒng)一的養(yǎng)老保險關系轉接操作辦理程序和查詢信息系統(tǒng)，無法滿足接續(xù)關系和計算養(yǎng)老待遇的需要。各統(tǒng)籌區(qū)域社保經(jīng)辦機構缺乏必要的協(xié)調(diào)，導致農(nóng)民工為了轉移養(yǎng)老保險關系奔波于轉出入兩地。以上這些因素都成為了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系辦理轉移接續(xù)的難點。

三、完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移和持續(xù)的必要性和重要性

農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉移與接續(xù)是農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度能否真正實施并取得成效的重要環(huán)節(jié)，其必要性和重要性具體表現(xiàn)為：

（一）完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉移持續(xù)，是養(yǎng)老保險制度權利和義務對等的內(nèi)在要求

權利與義務對應是社會保險制度存在的前提條件，養(yǎng)老保險制度中繳納保險費和獲取個人收入是相對等的。農(nóng)民工應當參加基本養(yǎng)老保險，并且按規(guī)定履行繳納基本養(yǎng)老保險費的義務。在享受的權利方面：參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養(yǎng)老金。參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養(yǎng)老金；也可以轉入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務院規(guī)定享受相應的養(yǎng)老保險待遇。個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付。完善現(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉移與接續(xù)，能夠做到養(yǎng)老保險的權利和義務的統(tǒng)一。

（二）完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移持續(xù)，是完備社會保障制度的必然要求

現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策不適應農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)。按現(xiàn)行政策規(guī)定，參保農(nóng)民工需要在一個地方累計繳費十五年以上才能享受退休待遇。由于農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，流動性大，大多數(shù)人不可能固定在某一個地方某一個用人單位務工十五年。由此可見，養(yǎng)老保險現(xiàn)行參保繳費政策不適應大多數(shù)農(nóng)民工的需要。建立養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)機制有利于解決這一矛盾，是完備農(nóng)村社會保障制度的具體體現(xiàn)，能夠滿足農(nóng)民不斷提高的保障要求和提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移和接續(xù)方法對現(xiàn)行政策制度的完善必將起到積極的推動作用，是完備社會保障制度的必然要求。

（三）完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)，有利于解決地區(qū)間養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的不平衡

目前，我國養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展方面的地區(qū)差距較為明顯。無論在歷史債務上，還是在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的覆蓋率、撫養(yǎng)比、替代率和繳費率上都存在較大差異。這種地區(qū)間不均衡的發(fā)展趨勢還將延續(xù)，勢必會影響到基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的進程，也會影響到社會統(tǒng)籌基金的轉移。建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)機制，有利于均衡不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)間養(yǎng)老保險的支付負擔，對于逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，增強經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險基金的支付能力和抗風險能力具有積極的意義。

四、改進和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的途徑

針對目前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移與接續(xù)中存在的以上問題，綜合各個角度，提出以下具體建議，以改進和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉接。

（一）實行分類保障，實施彈性個人賬戶

（二）建立全國統(tǒng)一的社保信息服務系統(tǒng)

（三）提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌

（四）運用先進的管理手段，規(guī)范轉接手續(xù)

總之，此課題初步探討了目前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移和接續(xù)乏力的表現(xiàn)，并且針對現(xiàn)實中存在的問題提出了解決方法，這對于規(guī)范農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系具有明顯的進步意義，能夠切實地維護農(nóng)民工的合法權益，使農(nóng)民工“老有所養(yǎng)”。

參考文獻：

[1]吳冰.廣東農(nóng)民工“退保潮”因何而起[N].人民日報，2008.1

[2]王德高.社會保障學，武漢大學出版社，2010年，第165頁

[3]張興杰.楊慧.農(nóng)民工養(yǎng)老保險接續(xù)中的問理與對策探討一以東莞市為例，西北人口，2006（3）.