中國自然災(zāi)害立法的人權(quán)審視＊

廖 艷

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430076）

一 引 言

自從有人類歷史以來，人類與自然災(zāi)害的斗爭一直就綿延不絕，正因如此，關(guān)于自然災(zāi)害的研究就一直就是自然科學(xué)以及人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的重要研究課題。在法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們圍繞自然災(zāi)害法展開了大量的研究，也形成了豐碩的學(xué)術(shù)成果。但是，令人遺憾的是，法學(xué)學(xué)者們對(duì)自然災(zāi)害法的研究基本集中在民法、行政法以及刑法等學(xué)科領(lǐng)域，很少有人從人權(quán)的角度加以研究。在人權(quán)全球化以及人權(quán)主流化水平日益高漲的今天，人權(quán)視角的缺失不僅會(huì)削弱自然災(zāi)害法研究的整體質(zhì)量，也不利于防災(zāi)減災(zāi)以及救災(zāi)工作的順利進(jìn)行。正因如此，本文將論證人權(quán)方法在自然災(zāi)害法中的優(yōu)越性，分析人權(quán)理念對(duì)中國自然災(zāi)害立法產(chǎn)生的影響，反思中國自然災(zāi)害立法在人權(quán)保障上存在的問題，最后在人權(quán)的視野下提出完善中國自然災(zāi)害立法的對(duì)策。

二 自然災(zāi)害立法人權(quán)審視的基點(diǎn)

自然災(zāi)害在傳統(tǒng)上常常被視為需要提供人道主義救援的困難局面，［1]在這一語境下，人權(quán)保障問題很少得到關(guān)注，無論是對(duì)于國家以及非政府組織所采取的救災(zāi)行動(dòng)，還是對(duì)于國家關(guān)于自然災(zāi)害的具體立法，人們常常單純將其理解為人道主義救援行動(dòng)，而沒有上升到人權(quán)保障的層面。在我看來，這樣的理解具有明顯的局限性，它不僅忽略了人權(quán)保障在自然災(zāi)害中的重要性，違背了人權(quán)主流化的基本趨勢，而且混淆了國家以及其他救災(zāi)主體與災(zāi)民之間的關(guān)系，將災(zāi)害中的人權(quán)保障等同于具有慈善性質(zhì)的人道主義救援。這一根本的錯(cuò)誤不僅不符合人權(quán)主流化和全球化的趨勢，也背離了災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政治哲學(xué)，在實(shí)踐中不僅不利于災(zāi)民的人權(quán)保障，還可能導(dǎo)致減災(zāi)救災(zāi)工作無法順利展開。

（一）人權(quán)主流化的基本趨勢：人權(quán)視角的國際背景

之所以要從人權(quán)視角審視自然災(zāi)害立法，一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)背景是人權(quán)主流化趨勢。自1948年制定《世界人權(quán)宣言》以來，人權(quán)問題在全世界日益得到重視。全球性以及區(qū)域性的國際人權(quán)公約頻繁制定，國際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制日益完善，人權(quán)逐步成為了一種全球性的意識(shí)形態(tài)。特別是在聯(lián)合國的推動(dòng)下，人權(quán)正與和平與發(fā)展一樣得到重視，并因此成為建立國際新秩序的重要維度。［2]（P34－35）當(dāng)前來看，無論是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)，還是聯(lián)合國的成員國，人權(quán)問題已經(jīng)成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交乃至軍事等領(lǐng)域政策考量的基本要素，人權(quán)已從一個(gè)過去不受重視的問題變成了一個(gè)日益主流化的問題。

不僅災(zāi)害立法關(guān)注了人權(quán)問題，聯(lián)合國以及一些區(qū)域性國家組織的人權(quán)公約、人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見以及人權(quán)理事會(huì)通過的決議中，也多次提及自然災(zāi)害下的人權(quán)保障問題，試圖構(gòu)建自然災(zāi)害下人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)，使人權(quán)保障問題成為救災(zāi)行動(dòng)的主流話語。在國際公約中，《非洲兒童權(quán)利和福利憲章》第23條規(guī)定，締約國應(yīng)確保因自然災(zāi)害等原因而成為難民或境內(nèi)流離失所的兒童“得到適當(dāng)保護(hù)和人道主義援助，以享有本憲章和各國作為締約國的其他國際人權(quán)和人道主義文書規(guī)定的權(quán)利”。《殘疾人權(quán)利公約》第11條要求，“締約國應(yīng)當(dāng)依照國際法包括國際人道主義法和國際人權(quán)法規(guī)定的義務(wù)，采取一切必要措施，確保在危難情況下，包括在發(fā)生武裝沖突、人道主義緊急情況和自然災(zāi)害時(shí)，殘疾人獲得保護(hù)和安全?！痹谌藱?quán)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過的決議中，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)發(fā)布的“第12號(hào)一般性意見”、“第14號(hào)一般性意見”和“第15號(hào)一般性意見”以及聯(lián)合國消除對(duì)婦女一切形式歧視委員會(huì)發(fā)布的第28號(hào)一般性意見都對(duì)自然災(zāi)害下的人權(quán)保障提出了明確的要求。③第12號(hào)一般性意見”認(rèn)為，“根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第11條第2款的規(guī)定，國家負(fù)有核心義務(wù)，須采取必要行動(dòng)減緩饑餓狀況，甚至在發(fā)生自然災(zāi)害或其他災(zāi)害時(shí)也應(yīng)這樣做?！本唧w參見“第12號(hào)一般性意見”，E／C．12／1995／5，第6段?！暗?4號(hào)一般性意見”提到了自然災(zāi)害下的健康權(quán)保障，并在論述健康權(quán)的國際義務(wù)時(shí)指出締約國應(yīng)盡最大能力提供救災(zāi)和在緊急狀況下提供國際醫(yī)療援助。具體參見“第14號(hào)一般性意見”，E／C．12／2000／4，第16，40段?！暗?5號(hào)一般性意見”不僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)特別重視在水權(quán)上歷來有困難的個(gè)體和群體，還直接指出應(yīng)給遭受自然災(zāi)害者提供足夠和安全的水，并提出了自然災(zāi)害時(shí)期國家在水權(quán)應(yīng)履行的義務(wù)，包括國際人道主義法施加的義務(wù)、建立緊急情況下應(yīng)急機(jī)制的具體義務(wù)和提供國際援助的國際義務(wù)。具體參見“第15號(hào)一般性意見”，E／C．12／2002／11，第16，22，28，34，44段?！暗?8號(hào)一般性意見”提及國家義務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“締約國的義務(wù)不因政治事件或自然災(zāi)害導(dǎo)致武裝沖突或緊急狀態(tài)而停止。此類情況對(duì)婦女平等享有、行使其根本權(quán)利產(chǎn)生嚴(yán)重影響和廣泛的后果。締約國應(yīng)針對(duì)武裝沖突和緊急狀態(tài)時(shí)期婦女的特殊需求，制訂戰(zhàn)略并采取措施?！眳⒁姟暗?8號(hào)一般性意見”，CEDAW／C／2010／47／GC．2，第11段。

綜上可見，在人權(quán)主流化的趨勢下，災(zāi)害時(shí)期的人權(quán)保障問題也出現(xiàn)了主流化的趨勢，這一趨勢為我們從人權(quán)視角審視中國災(zāi)害立法提供了恰好的國際背景。

（二）國家契約觀：人權(quán)審視的哲學(xué)基礎(chǔ)

除了人權(quán)主流化的國際背景之外，從人權(quán)視角審視災(zāi)害立法還具有深刻的哲學(xué)基礎(chǔ)。在我看來，忽略人權(quán)保障問題而以單純的人道主義救援視角看待國家的救災(zāi)行為，其根本的錯(cuò)誤在于沒有正確界分國家與其他救災(zāi)主體與災(zāi)民之間的關(guān)系，背離了個(gè)人與國家應(yīng)然關(guān)系的政治哲學(xué)。

從關(guān)系性的視角來看，無論是國際紅十字會(huì)之類的國際人道主義組織，還是國內(nèi)的非政府組織，或者災(zāi)害發(fā)生地之外的其他國家，它們與災(zāi)民的關(guān)系和災(zāi)害發(fā)生國政府與災(zāi)民的關(guān)系有著根本的差異。非政府組織或者其他國家與災(zāi)民之間既無民事法律上的契約關(guān)系，也沒有行政法律上的管理和被管理的關(guān)系，因此，他們對(duì)災(zāi)民當(dāng)然不負(fù)有救援的義務(wù)，其對(duì)災(zāi)民的救助行為乃是一種單純的人道主義行為。換句話而言，此種救援行為乃是出于人道主義考慮具有慈善性質(zhì)的行為。

與非政府組織或者他國政府不同的是，災(zāi)害發(fā)生國的政府與災(zāi)民的關(guān)系乃是一種契約關(guān)系，這一契約關(guān)系的哲學(xué)基礎(chǔ)根源于洛克等人的社會(huì)契約理論。該理論認(rèn)為，個(gè)人之所以從自然狀態(tài)相約進(jìn)入國家，其根本的目的在于擺脫自然狀態(tài)存在的不便，能夠過上比自然狀態(tài)更好的生活。國家的成立建立在個(gè)人與統(tǒng)治者的契約之上，個(gè)人將部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家，國家當(dāng)竭力保護(hù)人們的權(quán)利，否則，個(gè)人可撤回對(duì)統(tǒng)治者的信托。［3]洛克的社會(huì)契約理論提出已經(jīng)數(shù)百年，該理論主張的國家契約觀也已成為當(dāng)代人權(quán)理論的哲學(xué)基礎(chǔ)。無論是“國際人權(quán)憲章”，還是其他全球性乃至區(qū)域性國際人權(quán)公約，無一例外都堅(jiān)持國家負(fù)有人權(quán)保障之義務(wù)，此種義務(wù)完全不同于人道主義的慈善。因?yàn)?，慈善意味著施舍，?quán)利意味著應(yīng)當(dāng)。在實(shí)施慈善行為時(shí)，施與人可以隨時(shí)終止其慈善行動(dòng)。對(duì)負(fù)有人權(quán)保障契約義務(wù)的國家來說，其怠惰將違背契約義務(wù)，這一違約行為會(huì)削弱甚至可能完全摧毀其政治合法性。

正是由于個(gè)人與國家之間的契約關(guān)系，國家有義務(wù)保障公民之人權(quán)。并且，國家對(duì)人權(quán)的保護(hù)義務(wù)不限于消極的不侵犯義務(wù)，也有積極的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)。此等保護(hù)義務(wù)不限于防范其他私人主體以及組織對(duì)人權(quán)的侵害，也包括防范自然力的侵害。①我國臺(tái)灣學(xué)者李建良認(rèn)為，“……國家的保護(hù)義務(wù)似應(yīng)局限在防止第三人的侵害。不過，即便如此，仍不足以將自然災(zāi)害的防護(hù)排除于國家保護(hù)義務(wù)之列，蓋國家保護(hù)義務(wù)若旨在保護(hù)人民的基本權(quán)利地位，則實(shí)在看不出，何以國家可以無視于特定危險(xiǎn)源的存在?！薄翱傊?，基于對(duì)基本權(quán)利保護(hù)的有效性，以及基本權(quán)利的規(guī)范效力，足堪認(rèn)定‘自然力’亦屬國家保護(hù)義務(wù)所應(yīng)防衛(wèi)的對(duì)象。”具體參見李建良：《憲法理論與實(shí)踐（二）》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2000年版，第88頁。當(dāng)公民遭受自然災(zāi)害的打擊時(shí)，國家理應(yīng)采取積極措施，努力幫助災(zāi)民實(shí)現(xiàn)自己的人權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)場地勘數(shù)據(jù)基坑周邊土體參數(shù)見表2.土層劃分較為復(fù)雜，為保證數(shù)據(jù)和結(jié)論的安全性,選用地質(zhì)較差做為模擬參考,模型僅以標(biāo)準(zhǔn)段斷面土層情況如圖1所示,取標(biāo)準(zhǔn)段斷面地勘報(bào)告大致劃分土層信息,超過地勘資料以下土層均認(rèn)為是中風(fēng)化粉質(zhì)砂巖.地勘資料提供的土體力學(xué)參數(shù)為壓縮模量，模型中土體的彈性模量取壓縮模量的2～3倍.根據(jù)建筑材料規(guī)范，鋼支撐和鋼圍檁均為鋼材在取值范圍內(nèi)取值.

另一方面，由于天災(zāi)與人禍常常緊密相隨，自然災(zāi)害的影響程度不僅決定于自然災(zāi)害本身的強(qiáng)度，也與災(zāi)前國家對(duì)人權(quán)的保障水平以及對(duì)災(zāi)害的預(yù)防程度緊密相關(guān)。1755年11月里斯本大地震之后，在伏爾泰悲觀感嘆“人的命運(yùn)就是默默痛苦、默默屈服、崇拜和死去”之時(shí)，盧梭卻尖銳地指出，自然因素并不是破壞里斯本2萬座6～7層房屋的唯一因素。在盧梭看來，居民的分布狀況、地震發(fā)生后組織撤離和疏散的速度、以及災(zāi)害發(fā)生時(shí)人們的富裕程度都嚴(yán)重影響到災(zāi)民死亡的數(shù)量。［4]盡管盧梭在這里并沒有使用人權(quán)一詞，但是其所說的影響災(zāi)民死亡數(shù)量的各種因素事實(shí)上可以轉(zhuǎn)化為住房權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及生活水準(zhǔn)權(quán)等人權(quán)話語。盧梭的憤慨給我們帶來的進(jìn)一步思考是，國家災(zāi)后的人權(quán)保障義務(wù)其實(shí)也是對(duì)其災(zāi)前在人權(quán)保障上的懈怠或者不當(dāng)行為的一種救贖，它同樣也是國家在契約上的義務(wù)。

三 人權(quán)理念對(duì)中國自然災(zāi)害立法的影響

作為一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)的國家，中國對(duì)自然災(zāi)害的立法給予了較高的關(guān)注。從1983年1月3日國務(wù)院頒布的《植物檢疫條例》開始，中國頒布了大約30部與自然災(zāi)害有關(guān)的法律法規(guī)，②需要說明的是，本文所指涉的自然災(zāi)害立法僅限于國家層面的立法。這些法律法規(guī)將我國災(zāi)害防治和救災(zāi)工作帶入了法制化的軌道。［5]（P9）仔細(xì)分析改革開放以來中國自然災(zāi)害立法的進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)中國自然災(zāi)害立法經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從零散到專門化以及從粗糙到逐步完善的過程。并且，人權(quán)理念在自然災(zāi)害立法中的日益凸顯乃是這一過程中的最大特色，這一特色具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）立法目的的轉(zhuǎn)變：從國家中心到以人為本

立法目的是法律文本價(jià)值目標(biāo)的體現(xiàn)，是立法者制定該法律文本所期望達(dá)到的目標(biāo)，是法律文本的指南。以2008年作為分界線，中國2008年以后頒發(fā)的自然災(zāi)害法律法規(guī)與此前頒布的20多部法律法規(guī)在立法目的的表達(dá)上有著根本的差異。在2008年以前頒布的法律法規(guī)中，“保障社會(huì)建設(shè)安全”、“保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”和“適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”③《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》（1991年）的第1條，《防洪法》（1997年）的第1和《水法》（1988年頒布／2002年修改）的第1條。等“宏詞大論”在立法目的條款中占據(jù)了較大比例，把保障人民生命和財(cái)產(chǎn)或滿足防災(zāi)減災(zāi)需要表述為立法目的的僅有11部，不足該時(shí)間段內(nèi)所頒布法律法規(guī)總數(shù)的一半。反觀2008年以后頒布和修訂的9部法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)每部法律法規(guī)的第1條都將保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)或滿足防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的需要作為立法目的。比起國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)等具有較強(qiáng)國家主義色彩的宏大話語來說，將生命和財(cái)產(chǎn)的保障作為立法目的表明了災(zāi)害立法已經(jīng)將以人為本作為中心目的。這一轉(zhuǎn)變不僅凸顯了災(zāi)害應(yīng)對(duì)的人權(quán)理念，對(duì)災(zāi)民而言來得更為實(shí)在，也更加具有可行性。因?yàn)?，“太概括的觀念與太遙遠(yuǎn)的目標(biāo)，都同樣地是超乎人們的能力之外的；每一個(gè)個(gè)人所喜歡的政府計(jì)劃，不外是與他自己的個(gè)別利益有關(guān)的計(jì)劃，他們很難認(rèn)識(shí)到自己可以從良好的法律要求他們所作的不斷犧牲之中得到怎樣的好處?！保?]（P57）

（二）權(quán)利種類的拓寬：從生命權(quán)和生存權(quán)到其他權(quán)利

除了立法目的從國家中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸局?，我國自然?zāi)害立法發(fā)展的另一明顯特征是，保障權(quán)利的范圍日益拓寬。盡管沒有一部法律法規(guī)明確提及保障“人權(quán)”，甚至對(duì)權(quán)利一詞也甚少提及，④《森林法》和《森林法實(shí)施條例》提到了要保護(hù)林農(nóng)和森林、林木和林地經(jīng)營者的合法權(quán)益。但是對(duì)于災(zāi)民權(quán)利的保護(hù)確實(shí)存在。并且，從法律條文來看，2008年之后的立法比此前的立法所保障的人權(quán)種類正在逐漸拓寬。

早前的災(zāi)害立法大多只關(guān)注生命權(quán)和生存權(quán)，盡管這一特征完全符合權(quán)利位階原則，但是片面關(guān)注生命權(quán)和生存權(quán)，顯然忽略了災(zāi)民對(duì)其他人權(quán)類型的需求。正是考慮到這一原因，自然災(zāi)害立法對(duì)人權(quán)保障的種類有拓寬的趨勢。以1993年制定的《防震減災(zāi)法》為例，其涉及的人權(quán)只包括生命權(quán)（第1條）、財(cái)產(chǎn)權(quán)（第1條）、食物權(quán)（第32條）等權(quán)利，但是2008年修訂后該法與人權(quán)保障相關(guān)的條款近二十條，其保障的權(quán)利包括生命權(quán)（第35～40條、第50條）、生存權(quán)（第35～41條、第50條、第59～62條）、受教育權(quán)、文化權(quán)、災(zāi)民參與決策權(quán)（第70條）以及災(zāi)民的文書證書保護(hù)權(quán)（第71條）等等。除《防震救災(zāi)法》之外，2010年制定的《自然災(zāi)害救助條例》對(duì)自然災(zāi)害中的人權(quán)保障也非常重視，該條例保障的人權(quán)不僅包括傳統(tǒng)災(zāi)害立法保護(hù)的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)生存權(quán)層面的食物權(quán)、飲水權(quán)、住房權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利也給予了關(guān)注，要求政府在自然災(zāi)害發(fā)生并符合啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的情況下，采取一項(xiàng)或多項(xiàng)措施，保障上述權(quán)利。

（三）權(quán)利主體的拓展：從普遍關(guān)注到重視弱者

“照顧弱者原則”乃是國際人權(quán)法以及各國人權(quán)立法應(yīng)遵循的基本原則，該原則要求在人權(quán)保障過程中給予弱者更多的關(guān)注和扶助。在自然災(zāi)害中，這一原則必須得到充分重視。因?yàn)椋瑢?duì)于易受歧視以及脆弱的人群來說，他們在自然災(zāi)害中遭受的人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)比普通人群更大，他們實(shí)現(xiàn)人權(quán)所受到的阻礙也更多。同時(shí)，由于自然災(zāi)害增加了政府實(shí)現(xiàn)人權(quán)的成本和難度，它對(duì)正常時(shí)期下人權(quán)實(shí)現(xiàn)就面臨困難的社會(huì)弱者而言，無疑又是一個(gè)巨大打擊。如果不對(duì)這些弱勢人群給予特別的保障，他們可能會(huì)深陷自然災(zāi)害的深淵，成為自然災(zāi)害下人權(quán)災(zāi)難的主角。正因如此，必須對(duì)這些人群進(jìn)行合理的區(qū)別對(duì)待，給予他們更多的關(guān)注。

中國自然災(zāi)害立法對(duì)弱勢人群的保護(hù)

仔細(xì)分析我國與自然災(zāi)害相關(guān)的立法，我們發(fā)現(xiàn)早前的立法對(duì)于弱勢群體權(quán)利的保障缺乏應(yīng)有的重視，其對(duì)災(zāi)民權(quán)利的關(guān)注乃是不加區(qū)別的一般性的普遍關(guān)注。令人欣慰的是，2008年以來的自然災(zāi)害立法逐步加強(qiáng)了對(duì)殘疾人、孕婦、未成年人、孤兒、孤老、老年人、少數(shù)民族、生活困難人員等社會(huì)弱勢人群的關(guān)注，這些弱勢人群既包括因自然的生理的原因造成的弱勢人群，也包括因社會(huì)的結(jié)構(gòu)性原因造成的弱勢人群。具體保障條款可見上表。

（四）保障措施的細(xì)化：從粗糙簡單到具體可操作

中國自然災(zāi)害立法中有關(guān)災(zāi)民權(quán)利保障的措施呈現(xiàn)出逐漸細(xì)化的趨勢。以《防震減災(zāi)法》對(duì)地震應(yīng)急的規(guī)定為例，2008年修改的《防震減災(zāi)法》的第50條顯然比1997年的《防震減災(zāi)法》第32條詳細(xì)，更具有可操作性。

1997年《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定：

嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行下列緊急應(yīng)急措施：（一）交通管制；（二）對(duì)食品等基本生活必需品和藥品統(tǒng)一發(fā)放和分配；（三）臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等；（四）需要采取的其他緊急應(yīng)急措施。

2008年修訂后的《防震減災(zāi)法》第50條規(guī)定：

地震災(zāi)害發(fā)生后，抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位迅速查清受災(zāi)情況，提出地震應(yīng)急救援力量的配置方案，并采取以下緊急措施：（一）迅速組織搶救被壓埋人員，并組織有關(guān)單位和人員開展自救互救；（二）迅速組織實(shí)施緊急醫(yī)療救護(hù)，協(xié)調(diào)傷員轉(zhuǎn)移和接收與救治；（三）迅速組織搶修毀損的交通、鐵路、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施；（四）啟用應(yīng)急避難場所或者設(shè)置臨時(shí)避難場所，設(shè)置救濟(jì)物資供應(yīng)點(diǎn)，提供救濟(jì)物品、簡易住所和臨時(shí)住所，及時(shí)轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾，確保飲用水消毒和水質(zhì)安全，積極開展衛(wèi)生防疫，妥善安排受災(zāi)群眾生活；（五）迅速控制危險(xiǎn)源，封鎖危險(xiǎn)場所，做好次生災(zāi)害的排查與監(jiān)測預(yù)警工作，防范地震可能引發(fā)的火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸、山體滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷，或者劇毒、強(qiáng)腐蝕性、放射性物質(zhì)大量泄漏等次生災(zāi)害以及傳染病疫情的發(fā)生；（六）依法采取維持社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)治安的必要措施。

將兩個(gè)條款的文本進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，后者不僅將前者沒有提及的生命搶救義務(wù)放在首要位置，內(nèi)容也更加詳盡，用語更為專業(yè)規(guī)范，操作性更強(qiáng)。具體體現(xiàn)在：首先，從條款制定目的來看，前者指出采取緊急應(yīng)急措施的目的是搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序；而后者盡管沒有明確指出該條款的制定目的，但是從具體的緊急措施可以看出是為了保障災(zāi)民的權(quán)利。其次，前者使用的是模糊的并具有較大自由裁量空間的詞匯，認(rèn)為政府在嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后“可以”在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行緊急應(yīng)急措施；后者使用的是明確的強(qiáng)制義務(wù)性詞匯，規(guī)定政府在地震發(fā)生后“應(yīng)當(dāng)”立即采取緊急措施。顯然，“可以”意味著行為的可選擇性，不作為并不必然導(dǎo)致否定性的法律后果；“應(yīng)當(dāng)”表示此行為是必為的，具有法律強(qiáng)制性，不為即意味著對(duì)法律規(guī)則的違反，需要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。再次，措施更為細(xì)化。前者使用交通管制、統(tǒng)一發(fā)放和分配食品和藥品、臨時(shí)征用物品以及其他緊急應(yīng)急措施來應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害，只有一項(xiàng)措施直接用于保障災(zāi)民的生存；而后者采取的是迅速組織搶救被壓埋人員、緊急醫(yī)療救護(hù)、搶修毀損的基礎(chǔ)設(shè)施、啟用應(yīng)急避難場所、提供救濟(jì)物品和住所、轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾、確保飲用水消毒和水質(zhì)安全、積極開展衛(wèi)生防疫、迅速控制危險(xiǎn)源和封鎖危險(xiǎn)場所、防范次生災(zāi)害、預(yù)防傳染病疫情的發(fā)生以及其他維持社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)治安的必要措施等緊急手段來應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害，從生命搶救、健康、住房、食品等等方面全方位地保障災(zāi)民的生命和生存權(quán)利。

通過上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)人權(quán)理念在我國自然災(zāi)害立法中日益凸顯。人權(quán)理念在中國自然災(zāi)害立法中的日益凸顯不僅源于中國自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)以及民眾高漲的人權(quán)熱情，而且與中國逐漸融入人權(quán)主流化的國際浪潮緊密相關(guān)。正如聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員路易絲·阿博爾女士所言，“在決心采納國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人權(quán)的基礎(chǔ)性建設(shè)方面，中國取得了巨大進(jìn)步?！保?]（P11）

四 中國自然災(zāi)害立法的人權(quán)反思

上文的分析表明，經(jīng)過30年來的探索，我國的自然災(zāi)害立法在災(zāi)民的人權(quán)保障上已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。盡管如此，我國自然災(zāi)害立法對(duì)人權(quán)的保護(hù)并非完美無缺，仍然存在一些值得完善的地方，具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）政府義務(wù)型人權(quán)保障模式的不足

綜觀當(dāng)前我國自然災(zāi)害立法中與人權(quán)保障相關(guān)的條款，我們發(fā)現(xiàn)它們絕大多數(shù)沒有采用權(quán)利宣示的方式，而是使用了政府義務(wù)的形式。在對(duì)政府義務(wù)的相關(guān)規(guī)定中，基本上又可分為三種類型：救援救助條款、限制條款和補(bǔ)償條款，三者都屬于職責(zé)型條款。其中，救援救助條款要求國家直接調(diào)配公共資源給予災(zāi)民物質(zhì)上或精神上的援助；限制條款通過限制人民的部分自由維持社會(huì)秩序和保護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全；而補(bǔ)償條款通過事后補(bǔ)償機(jī)制保障公民因公共利益受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。具體類型劃分可見下表：

中國自然災(zāi)害立法中權(quán)利保障條款的類型分析

我國自然災(zāi)害立法所廣泛采用的政府義務(wù)型人權(quán)保障模式在人權(quán)實(shí)踐中有一定的優(yōu)勢。因?yàn)閹缀趺恳豁?xiàng)權(quán)利都蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府義務(wù)，所有權(quán)利都需要政府的積極回應(yīng)。［8]（P26）如果沒有政府積極調(diào)配資源和履行義務(wù)，那么災(zāi)民的人權(quán)只能是紙上談兵。正因如此，對(duì)政府義務(wù)的明確規(guī)定在一定意義上有利于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尤其是在自然災(zāi)害的特殊情況之下。然而，單純確立政府義務(wù)的立法形式也有其固有的缺陷。因?yàn)椋跊]有明確授予權(quán)利的情況下，災(zāi)民訴求權(quán)利的可能性無疑會(huì)大大降低；并且，人的主觀惡性的存在以及對(duì)權(quán)力的無上追求可能促使政府不積極履行自己的義務(wù)，如果缺乏有效的行政問責(zé)機(jī)制以及權(quán)力之間的監(jiān)督機(jī)制，單純的義務(wù)確定并不能產(chǎn)生人權(quán)保障的良好效果。正因如此，權(quán)利宣示的缺失顯然會(huì)妨礙災(zāi)民尋求救濟(jì)，災(zāi)民的人權(quán)實(shí)現(xiàn)無疑會(huì)面臨困境。

（二）權(quán)利種類與國際災(zāi)害人權(quán)文書的差距

上文已經(jīng)論及我國自然災(zāi)害立法中權(quán)利范圍正在逐漸拓寬，由單一的生命權(quán)和生存權(quán)逐步拓展到其他權(quán)利。盡管如此，將我國自然災(zāi)害立法與國際災(zāi)害法律文書的權(quán)利清單兩相比較就可以發(fā)現(xiàn)，我國自然災(zāi)害立法中災(zāi)民權(quán)利的種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如，《關(guān)于人權(quán)和自然災(zāi)害的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》就將自然災(zāi)害下重點(diǎn)關(guān)注的人權(quán)分為了四大群體，即（A）與人身安全與完整相關(guān)的權(quán)利；（B）與基本的生活必需品相關(guān)的權(quán)利；（C）與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的保護(hù)需求相關(guān)的權(quán)利；以及（D）與其他公民和政治保護(hù)需求相關(guān)的權(quán)利。涉及到的具體人權(quán)包括生命權(quán)、住房權(quán)、信息獲取權(quán)、身體安全權(quán)、自由遷徙權(quán)、人格尊嚴(yán)、住房權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)（包括食物權(quán)、水權(quán)、享受適當(dāng)衛(wèi)生設(shè)施的權(quán)利等）、健康權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、家庭權(quán)、工作權(quán)、文書證件保全的權(quán)利、重返家園的權(quán)利、言論自由、結(jié)社權(quán)、宗教信仰自由、選舉權(quán)、弱勢人群的權(quán)利等等，權(quán)利種類覆蓋了公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利。該準(zhǔn)則還強(qiáng)調(diào)只有充分尊重這四種類型的權(quán)利，才能確保災(zāi)民權(quán)利的完整性。反觀我國自然災(zāi)害立法，盡管災(zāi)民權(quán)利范圍已經(jīng)有所拓寬，但是與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然有較明顯的差距。這樣的做法既忽視了人權(quán)之間的普遍聯(lián)系以及人權(quán)體系的完整性，也可能在人權(quán)保障實(shí)踐中出現(xiàn)刻意忽略某些人權(quán)的危險(xiǎn)傾向，最終導(dǎo)致災(zāi)民人權(quán)無法完全實(shí)現(xiàn)。

（三）災(zāi)害給付程序和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺陷

程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別，［9]（P3）正因如此，對(duì)政府行為必須給予程序上的限制，政府的行政給付行為也概莫能外。由于在災(zāi)害期間的緊急救援和恢復(fù)重建中，政府幫助災(zāi)民維持最低生活水平并使其脫離災(zāi)難和危險(xiǎn)的搶救和援助行為實(shí)質(zhì)上就是災(zāi)害給付行為，［10]（P156）并且災(zāi)害期間政府這項(xiàng)權(quán)力比平時(shí)更大，因此對(duì)政府災(zāi)害給付行為也必須給予程序上的限制。但是，令人遺憾的是，我國災(zāi)害立法對(duì)于行政給付的程序缺乏應(yīng)有的關(guān)注，對(duì)于申請(qǐng)人資格、權(quán)利范圍、給付標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式及其程序都沒有清晰的規(guī)定，這無疑不利于災(zāi)害給付行政行為的監(jiān)控。

除了災(zāi)害給付程序的缺失外，我國自然災(zāi)害立法對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定也不完善?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，在衡量某項(xiàng)權(quán)利的真實(shí)程度和受保護(hù)的力度時(shí)，人們往往將其置于由法院和訴權(quán)構(gòu)成的坐標(biāo)中進(jìn)行考察，［11]（P141）因此，對(duì)自然災(zāi)害立法的人權(quán)審視也必須考察其權(quán)利救濟(jì)的渠道是否通暢。遺憾的是，我國自然災(zāi)害立法中對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定并不完備，甚至可以說是一片空白。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《防震減災(zāi)法》，還是《自然災(zāi)害救助條例》，無一例外地沒有權(quán)利救濟(jì)條款，僅有寥寥數(shù)條有關(guān)違法行政行為法律責(zé)任的條款。顯而易見的是，行政法律責(zé)任雖然也是對(duì)政府工作人員的懲治，但是這種懲治對(duì)災(zāi)民本身并無多大的實(shí)質(zhì)意義。造成這一現(xiàn)象最重要的原因就是立法時(shí)的價(jià)值取向仍然是國家中心主義，關(guān)注的焦點(diǎn)是政治的穩(wěn)定和社會(huì)秩序的恢復(fù)，而不是著眼于災(zāi)民權(quán)利的保障。正因如此，災(zāi)民權(quán)利一旦受到侵害，沒有相應(yīng)的法律規(guī)范依據(jù)去尋求法律救濟(jì)，災(zāi)民就失去了權(quán)利保障的最后一道防線。

五 人權(quán)視野下中國自然災(zāi)害立法的完善

（一）“權(quán)利－義務(wù)－責(zé)任”型人權(quán)保障模式的構(gòu)建

有學(xué)者指出，只規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)而不能提出要求的權(quán)利只是一種受到規(guī)范確認(rèn)和保護(hù)的利益，在實(shí)踐中很容易蛻變?yōu)榱x務(wù)主體的一種恩賜和施舍。［12]（P79）正因如此，自然災(zāi)害立法采取單純的政府義務(wù)型人權(quán)保障模式有著先天的不足。為克服這一缺陷，我們有必要構(gòu)建“權(quán)利－義務(wù)－責(zé)任”三位一體的人權(quán)保障模式。這不僅需要我們在立法中明確宣示災(zāi)民的權(quán)利，也需要進(jìn)一步完善國家的相應(yīng)義務(wù)，并明確規(guī)定義務(wù)主體以及相關(guān)人員的法律責(zé)任，明確政府怠于履行義務(wù)時(shí)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，促使和逼迫義務(wù)主體認(rèn)真履行自己的法律義務(wù)。

（二）權(quán)利種類的進(jìn)一步拓寬

盡管中國自然災(zāi)害立法已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)利種類拓寬的趨勢，但是仍然存在一定不足，人權(quán)體系中的許多權(quán)利沒有納入災(zāi)害立法的保護(hù)范圍中。對(duì)于權(quán)利種類和范圍的拓寬，主要應(yīng)該體現(xiàn)在災(zāi)后重建階段。在自然災(zāi)害發(fā)生后的緊急救援階段，仍然要重視以生命安全和生存為主的權(quán)利的保障。而在災(zāi)后重建階段，擺脫了緊急救援時(shí)期，就不能將目光局限于以生命安全和生存為主的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，其他許多權(quán)利對(duì)于漫長的災(zāi)后重建的意義也是非常明顯的。比如，保障個(gè)人自由的自由遷徙權(quán)和重返家園的權(quán)利；幫助災(zāi)民積極有效地參與災(zāi)后重建的決策權(quán)以及提升弱勢人群能力和地位的弱者權(quán)利等等。

（三）災(zāi)害給付程序和權(quán)利救濟(jì)途徑的完善

1．災(zāi)害給付程序的確立

由于災(zāi)害給付屬于行政給付，因而災(zāi)害給付的程序既要參考給付行政程序，同時(shí)又要兼顧自然災(zāi)害這一非常時(shí)期的特殊性。對(duì)于災(zāi)后恢復(fù)重建階段的行政給付，可以基本遵守正常時(shí)期的行政給付程序。這一程序要求政府在不同的階段履行不同義務(wù)：在申請(qǐng)之前要履行信息公開義務(wù)；在申請(qǐng)階段，應(yīng)以申請(qǐng)給付主義為主，職權(quán)給付主義為輔；在調(diào)查階段，應(yīng)堅(jiān)持最低限度之合理必要原則；在決定階段，應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)審查期間、書面主義、理由明示主義、聽證或意見陳述；而給付發(fā)放階段，堅(jiān)持職能分離原則、便民與監(jiān)督原則。［13]（P23－25）在災(zāi)中緊急救援階段，考慮時(shí)間的緊迫性和災(zāi)難的特殊性，應(yīng)該根據(jù)具體情況簡化災(zāi)害給付程序，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政給付時(shí)，應(yīng)采取職權(quán)給付主義，而不是申請(qǐng)給付主義。也就是說，在緊急救援階段，應(yīng)該以挽救生命和維持人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)為底線，不須申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)，直接由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施。但是，即使是簡化的給付程序，也應(yīng)該要有相應(yīng)的登記程序，以便進(jìn)行事后審查。

2．權(quán)利救濟(jì)途徑的完善

權(quán)利救濟(jì)途徑的完善是自然災(zāi)害下人權(quán)保障的關(guān)鍵要素，因此針對(duì)我國自然災(zāi)害立法中存在救濟(jì)渠道不暢通的問題，應(yīng)在立法中積極完善權(quán)利救濟(jì)的法律規(guī)定。具體而言，可以考慮構(gòu)建以個(gè)人申訴制度、行政復(fù)議制度、給付行政訴訟和其他訴訟方式相結(jié)合的權(quán)利救濟(jì)途徑。針對(duì)災(zāi)害的不同階段采取不同的救濟(jì)方式，在災(zāi)中緊急救援階段，向相關(guān)機(jī)關(guān)提起申訴是最為簡便的權(quán)利救濟(jì)手段；在災(zāi)后恢復(fù)重建階段，申訴、行政復(fù)議和給付行政訴訟皆為可行的權(quán)利救濟(jì)方式?？紤]到災(zāi)害中權(quán)利救濟(jì)方式的多樣性，也考慮到現(xiàn)行權(quán)利救濟(jì)制度存在的問題，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，將災(zāi)害給付糾紛納入行政復(fù)議的受案范圍，并嚴(yán)格限制災(zāi)害給付中行政復(fù)議的期限，并應(yīng)設(shè)立先予給付程序。同時(shí)，我們應(yīng)該設(shè)立災(zāi)害給付行政訴訟，在訴訟程序的設(shè)計(jì)上設(shè)立緊急審理程序，精簡程序和縮短審理期限，并加大執(zhí)行力度。

結(jié) 語

總之，在人權(quán)主流化日益高漲的今天，人權(quán)方法已經(jīng)成為我們處理災(zāi)害問題的必然選擇。中國自然災(zāi)害立法盡管在人權(quán)保障上取得了巨大進(jìn)步，但是仍然存在一定不足。人權(quán)保障乃是一個(gè)沒有止境的事業(yè)，當(dāng)下中國應(yīng)積極完善自然災(zāi)害立法中關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定，使災(zāi)民的人權(quán)保障水平達(dá)到一個(gè)新的高度。

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