解惑北京碳交易

趙方忠

2013年12月25日下午2點，位于復(fù)興門南大街的北京發(fā)改委十層會議室，來自于國內(nèi)應(yīng)對氣候變化研究領(lǐng)域的數(shù)位業(yè)內(nèi)資深專家，對北京制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的行業(yè)碳排放先進值研究進行著熱烈討論。這個會議室，這樣的討論在北京碳交易市場開市以后已經(jīng)進行了多次，意在進一步完善北京碳交易相關(guān)配套細則。

在此前的2013年11月28日，醞釀兩年的北京碳交易市場正式開市。

北京開展碳排放權(quán)交易不僅是為了實現(xiàn)節(jié)能減排控制污染的目標，也是為建立市場化的節(jié)能減排新機制，并使節(jié)能減排成為促進技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以及推動綠色低碳發(fā)展的新動力。

北京市《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》規(guī)定，北京市碳排放權(quán)交易只針對二氧化碳一種溫室氣體，實行二氧化碳排放總量控制下的配額交易機制。排放企業(yè)則可通過技術(shù)創(chuàng)新、提升管理水平、實施節(jié)能減碳改造工程等手段把二氧化碳排放量降低，賣出富余的碳排放權(quán)配額，對已經(jīng)采取上述措施但仍超額排放的企業(yè)則需要在北京市環(huán)境交易所購買碳排放權(quán)，從而實現(xiàn)整體節(jié)能減排。

作為國家發(fā)改委確定的全國首批碳排放權(quán)交易試點城市，北京市市長王安順曾在開市時指出，北京將加快建立綠色低碳發(fā)展的市場化機制，一是不斷拓展完善市場交易體系，爭取建成全國碳交易中心；二是把研發(fā)應(yīng)用推廣節(jié)能低碳技術(shù)、形成實際減排量作為支撐碳交易的重要基礎(chǔ)，大力培育發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)；三是結(jié)合碳交易市場建設(shè)，加快建立健全資源能源集約使用制度，從源頭降低能源消費強度和碳排放強度。

碳排放權(quán)交易是促進溫室氣體減排、應(yīng)對氣候變化、提高資源能源利用效率的重要經(jīng)濟杠桿，包含著經(jīng)濟活動的調(diào)整與變動。碳交易市場的建立，正在使北京成為主導(dǎo)這場變革的重要力量，但建立完善的碳交易市場是一個過程，不可能一蹴而就。

北京碳交易的設(shè)計思路

建立碳交易市場是一個系統(tǒng)性的工程，最大的難點在于政策設(shè)計需要科學(xué)地處理好政府與市場的關(guān)系，需切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

而市場作用能否更好地發(fā)揮，取決于政府規(guī)則的制定是否科學(xué)。據(jù)北京發(fā)改委資環(huán)處（氣候處）相關(guān)負責人介紹，試點期間，北京實行二氧化碳排放總量控制下的配額交易機制，將京內(nèi)固定設(shè)施年二氧化碳直接排放量和年二氧化碳間接排放量之和大于1萬噸的企業(yè)和單位納入履約范圍。目前，北京共有490家企業(yè)（單位）完成了二氧化碳排放的核算和第三方核查，可參與交易，這些企業(yè)（單位）的碳排放量約占北京排放總量的40%左右。

也就是說，490家企業(yè)（單位）之間進行的“碳排放權(quán)”交易，是在總量控制前提下的交易。在總量控制下，這些重點排放單位每年將獲得一定的碳排放配額，各家必須按照這一數(shù)額控制自己的碳排放總量。如果超標則需在碳交易市場花錢向別家購買碳排放配額，若未超標則可以將剩余的配額賣出，也可以自己留存到下一年再用。

在這樣的機制設(shè)計下，排放總量的估算是否科學(xué)，是北京碳交易市場能否獲得各方認可的重要前提。

“從定量分析角度講，北京排放總量的確定基于多個數(shù)據(jù)的分析結(jié)果而算出?！鼻迦A大學(xué)教授韋志洪告訴記者，在估算排放總量時，北京將2009-2012四年的歷史排放數(shù)據(jù)、國家“十二五”期間下達給北京萬元GDP二氧化碳排放下降18%的目標、北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、試點期內(nèi)北京市GDP年均增長率預(yù)測、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，以及不同行業(yè)的發(fā)展趨勢等因素相結(jié)合后進行的科學(xué)測算。

北京發(fā)改委資環(huán)處（氣候處）相關(guān)負責人介紹說，鑒于北京許多資源由外省調(diào)入，測算二氧化碳排放總量方面，分為直接燃燒化石能源產(chǎn)生的“直接排放”和使用電力產(chǎn)生的“間接排放”測算；分配方式除尊重企業(yè)歷史排放，也要摸清其未來排放規(guī)律，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型都在分配的調(diào)節(jié)范圍。

其實，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，北京市能源消耗在一定時期內(nèi)仍然處于剛性增長趨勢，相應(yīng)的碳排放量也處于增長態(tài)勢。北京發(fā)改委委員洪繼元在開市當日就曾指出，北京碳交易市場的總量控制思路，并非對每個行業(yè)實行絕對總量?！盀閷崿F(xiàn)全市碳排放總量控制，當前主要是控制碳排放總量增速，主要手段是對現(xiàn)有排放設(shè)施的排放總量實行逐年遞減，對新增排放設(shè)施采用國內(nèi)外先進的排放水平進行限制，嚴格控制單位產(chǎn)品（產(chǎn)值）的排放，逐年降低碳排放強度?！?/p>

科學(xué)合理的總量計算僅僅是第一步，接下來是如何將總量以配額方式量化給不同行業(yè)的排放企業(yè)。北京市明確：對既有設(shè)施配額，發(fā)電和供熱行業(yè)基于2009-2012年歷史排放強度數(shù)據(jù)進行分配，制造業(yè)、其他工業(yè)和服務(wù)業(yè)則是基于2009-2012年的歷史排放總量數(shù)據(jù)進行分配；對新增設(shè)施配額，基于行業(yè)碳排放強度先進值進行分配；對于生產(chǎn)經(jīng)營變化較大的企業(yè)，設(shè)定了配額調(diào)整量。

此外，北京試點通過政府購買服務(wù)，采用第三方核查機構(gòu)對排放報告進行核查，對核查報告請專家進行評審，并對核查報告進行抽查，確保核查數(shù)據(jù)的真實準確，為配額核定打下堅實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

碳交易機制的設(shè)計還充分考慮了與此前北京相關(guān)減排政策的銜接，比如北京明確提到，重點排放單位可用國家發(fā)改委通過審核并完成備案的“核證自愿減排量”抵消一定量的排放量，1噸核證自愿減排量可抵消1噸二氧化碳排放量，鼓勵企業(yè)開展自愿減排。

作為配額交易的補充，北京市規(guī)定“核證自愿減排量”使用比例不得高于當年排放配額數(shù)量的5%。其中，北京轄區(qū)內(nèi)項目獲得的“核證自愿減排量”必須達到50%以上。而來源于北京轄區(qū)內(nèi)重點排放單位和參與碳排放權(quán)交易的非重點排放單位的固定設(shè)施化石燃料燃燒、工業(yè)生產(chǎn)過程和制造業(yè)協(xié)同廢棄物處理以及電力消耗所產(chǎn)生的“核證自愿減排量”，不得用于抵消。

市場的構(gòu)建和機制的完善仍在進行之中，碳交易開市當日，京津冀晉蒙魯六省市簽訂跨區(qū)域碳排放權(quán)交易合作研究協(xié)議，擬在二氧化碳排放核算、核查、配額核定等方面開展合作研究，為推動區(qū)域性碳交易市場建設(shè)奠定基礎(chǔ)，并有望為區(qū)域聯(lián)動協(xié)同治理大氣污染提供市場化手段。

而在記者采訪過程中，北京市也已經(jīng)著手對新增設(shè)施配額核定的先進值，配額調(diào)整量的申請依據(jù)，以及開市之后不同主體反映出的有關(guān)訴求等展開了專家論證。

“鞭打快?！眰餮员澈蟮牟┺?/p>

不同的排放企業(yè)，經(jīng)濟實力各有不同，發(fā)展的階段也不相同，往年對節(jié)能減排的投入資金也存有差異。

有人擔心總量控制下的碳排放交易實施，會導(dǎo)致“鞭打快?！保切┣皫啄暝诠?jié)能減排上投入重金并取得明顯成效的排放企業(yè)，反而會因前幾年節(jié)能減排的步伐太快而吃虧。

畢竟對一些大型排放企業(yè)而言，在行政調(diào)控的數(shù)年間，均在節(jié)能減排上投入了過千萬元的資金，再通過內(nèi)部挖潛實現(xiàn)節(jié)能減排的空間已經(jīng)非常小，只能從工藝優(yōu)化和設(shè)備改型上做文章，而工藝優(yōu)化需要強大的技術(shù)創(chuàng)新做支撐，需要時間，設(shè)備改型的投入又非常大，有的單臺設(shè)備甚至達千萬元。

“這主要是很多企業(yè)還不了解北京碳排放交易機制的原因，政府其實在方案設(shè)計時，已經(jīng)充分考慮到了‘鞭打快牛的問題。”對于市場傳言，北京中創(chuàng)碳投科技有限公司總經(jīng)理唐人虎表示，北京市的排放總額度，按“基準法”和“歷史數(shù)據(jù)法”相結(jié)合的方式，將碳排放額度公平分配給各排放企業(yè)。

這里所指的“基準法”，是以行業(yè)的“行業(yè)先進值”為基準，確定行業(yè)的單位產(chǎn)值（產(chǎn)品/產(chǎn)量）的排放水平，再以此為杠桿給納入履約范圍的排放企業(yè)分配新增設(shè)施配額。“這意味著，一些此前在節(jié)能減排上進展較大的企業(yè)，會因為減排水平領(lǐng)先，而出現(xiàn)富余配額?！碧迫嘶⒄f。

事實也確實如此。比如，在開市首日賣出2萬噸配額的京能集團，在以往大多數(shù)人的傳統(tǒng)印象中，京能似乎是排放大戶的代名詞，但由于京能集團近年來積極配合北京的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，其清潔能源的比例已經(jīng)占到了京能集團的52%以上，因此才出現(xiàn)了富余的排放配額。

對參與交易的企業(yè)來說，過去企業(yè)減少碳排放，只是履行社會責任，效果很難直接體現(xiàn)在“真金白銀”的收益上，而現(xiàn)在則成為了企業(yè)的資產(chǎn)。

“這對同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)而言比較公平。”京能集團安全與科技環(huán)保部高級主管宋兆星認為，只有行業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)齊頭并進，才能最終把節(jié)能減排做好。

而“歷史數(shù)據(jù)法”主要通過計算每家企業(yè)的四年歷史排放數(shù)據(jù)，取均值后再乘以控排系數(shù)（控排系數(shù)小于1），在總量控制下進行配額的調(diào)配，其目的是通過市場化的手段，鏈接到企業(yè)的生產(chǎn)成本，促進企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

唐人虎指出，以往這些行業(yè)的企業(yè)雖然也在節(jié)能減排上投入過資金，但其投入實際上是有內(nèi)生動力的，大部分是出于通過節(jié)能增加企業(yè)效益實現(xiàn)成本節(jié)約的考慮，這與推不推行碳排放權(quán)交易并沒有直接關(guān)系。

在他看來，現(xiàn)在市場傳言的“鞭打快?！?，實際上是新形勢下，排放企業(yè)向政府爭取更多配額的一種手段而已。

況且，北京對于排放企業(yè)有可能因各種原因?qū)е碌暮侠砼漕~調(diào)整也有相應(yīng)規(guī)定，“如果重點排放單位由于改制、改組、兼并和分立、新建、改擴建等原因，導(dǎo)致本年度二氧化碳排放量相對上年度變動達到5000噸或20%以上的情況，應(yīng)當在一周內(nèi)向市發(fā)改委書面申請配額變更?！北本┌l(fā)改委資環(huán)處（氣候處）相關(guān)負責人表示，屆時將對有關(guān)情況進行核實，確有必要的將按照《北京市碳排放權(quán)交易試點配額核定方法（試行）》對配額進行調(diào)整。

而一旦出現(xiàn)重點排放單位被依法責令關(guān)閉或取締，或者弄虛作假、騙取排放配額，市發(fā)改委還將收回其排放配額，這也會有效促進企業(yè)的行為規(guī)范。

減排多了一個市場之手

在行政管理體系之下，邊際成本相對低的企業(yè)雖然容易達到減排要求，但通常不會主動多減排，因為這無法帶來利潤。在排放交易權(quán)這個體系之下，各企業(yè)擁有明確的排放指標，如果多減排，則可以在市場上出售獲得收益。

理論上看這沒有任何問題，但現(xiàn)實操作中可能會有諸多意想不到的情況發(fā)生。

采訪中，中石化燕山分公司生產(chǎn)管理部能源主管潘希勝指出，排放企業(yè)對當前的碳交易市場更多處于觀望狀態(tài)，對于這個新生事物，大多數(shù)企業(yè)還不完全了解，不參與或少參與交易也可以理解，但在每年3月份企業(yè)（單位）的上年度排放數(shù)據(jù)核算出來、新增設(shè)施配額也核發(fā)下來后，企業(yè)再綜合考慮碳價變動等因素，有可能在履約期前會有較多的企業(yè)（單位）買入或者賣出配額，市場可能會因此更加活躍。

實際上，北京市在機制設(shè)計之初已經(jīng)設(shè)計了市場調(diào)節(jié)機制，北京發(fā)改委資環(huán)處（氣候處）相關(guān)負責人告訴記者，在試點期間，北京的交易規(guī)則中對大額交易采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓。超過1萬噸的碳排放量交易，必須場外交易，以避免大宗交易影響市場價格。

在價格形成機制方面，如何避免資本炒作參與其中，造成價格過度波動，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營風險加大，也成為碳交易市場需要面對的問題。據(jù)了解，目前北京市正抓緊研究論證建立價格預(yù)警機制，當排放配額交易價格出現(xiàn)異常波動時，政府將通過拍賣或回購配額等方式，穩(wěn)定碳排放交易價格。

韋志洪指出，碳交易市場形成之后，企業(yè)都會算好經(jīng)濟賬，是一次性投入好，還是買配額合適，政府不會干預(yù)企業(yè)的選擇，這也恰好說明市場在發(fā)揮作用?！叭绻蠹叶疾蝗ド蠝p排措施，履約時配額必然會供不應(yīng)求，價格就肯定會漲，會倒逼企業(yè)去采取更具經(jīng)濟性的手段?！?/p>

采訪中，潘希勝就給記者算了一筆賬：中石化燕山分公司在試點期內(nèi)，根據(jù)政府的核算，既有設(shè)施每年需削減2%的排放，年減排約8萬噸，按開市首日50元/噸的交易價格計算，每年的投入約在400萬左右，但若是新上一套減排裝備，投入可能多達幾千萬，從單純的投入來說，買配額似乎更為劃算。

但潘希勝同時指出，買配額僅僅是企業(yè)的短期行為，長遠來看，企業(yè)上減排設(shè)施更具價值，因為從以往的經(jīng)驗分析，大多數(shù)節(jié)能減排設(shè)施雖然一次性投入較大，但七八年后甚至在更短時間內(nèi)基本上都會收回成本。

實際上，以往全國各地節(jié)能減排目標完成的背后，大多是主要依靠關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)高耗能企業(yè)，通過以退促降的行政手段實現(xiàn)節(jié)能減排。

而建立碳交易市場的意義就在于，政府制定好相應(yīng)的標準和游戲規(guī)則，把企業(yè)在以往生產(chǎn)經(jīng)營中忽視的環(huán)境成本，列入生產(chǎn)成本，企業(yè)在決策時自然就會權(quán)衡利弊，進而達到了政府通過市場化的手段淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。

“如此一來，就讓企業(yè)提前對未來的節(jié)能減排有個清晰的判斷?！迸讼僬f。

“節(jié)能減排不是放棄行政之手，而是多了一個市場之手?！碧迫嘶⒅赋觯芙?jīng)濟利益的驅(qū)使，有的企業(yè)本身就要擴大產(chǎn)能、增加排放，以往僅靠行政之手是很難管得住的，靠市場肯定比行政命令更有效。

碳交易轉(zhuǎn)熱只是時間問題

盡管北京碳交易市場已經(jīng)建立，對前途的茫然依然是諸多排放企業(yè)的共同心境。這種不安來自于對未來獎懲機制的疑惑。

宋兆星告訴記者，深圳在市場建立之后，已經(jīng)對碳交易進行了立法，企業(yè)不能履約將根據(jù)碳價處3倍罰款，但上海卻至今未曾立法，意味著一旦有企業(yè)不履約，只能依據(jù)行政法規(guī)向企業(yè)征收不超過10萬元的罰款，如此低廉的違法成本也勢必難以讓排放企業(yè)產(chǎn)生敬畏。

好消息是，北京市人大已于2013年12月27日審議通過了在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定，其中對于未履約企業(yè)的處罰比深圳還要嚴格。

潘希勝更關(guān)心政府將對積極減排企業(yè)如何獎勵。在他看來，這也是碳交易推行的同時，政府引導(dǎo)排放企業(yè)參與市場的有效手段。

對此，北京發(fā)改委資環(huán)處（氣候處）相關(guān)負責人表示，北京將集成利用國家和本市各項節(jié)能減排扶持政策，對積極參與碳排放權(quán)交易并按時履約的排放單位，在安排節(jié)能減排及環(huán)境保護、清潔生產(chǎn)等財政性專項資金時將給予優(yōu)先支持。

此外，北京還將鼓勵銀行等金融機構(gòu)運用節(jié)能收益權(quán)質(zhì)押、能效融資、節(jié)能貸等新型金融產(chǎn)品，為碳排放權(quán)交易市場參與者提供靈活多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。并面向資本市場，組織開展碳交易項目推介。支持中介咨詢機構(gòu)為銀行等金融機構(gòu)提供專業(yè)評估服務(wù)等。

其實獎勵只能是一時行為，要保持市場的穩(wěn)健運行，監(jiān)管本身還需設(shè)有嚴格的遵約機制。

唐人虎就認為，在市場培育初期，政府可以對排放企業(yè)有支持，但這種支持必須有限度，未來應(yīng)適時退出。“政府要監(jiān)管好企業(yè)不干怎么辦，對于能不能干好，要通過規(guī)則的制定，以市場之手進行優(yōu)勝劣汰。”

有機構(gòu)測算，過去4年間，全球碳交易市場規(guī)模達每年500億歐元，到2020年，全球碳交易總額有望達到3.5萬億美元，并將超過石油市場，成為世界第一大交易市場。

由此推算，碳交易市場轉(zhuǎn)熱只是一個時間問題，但衡量逐步變熱的一個重要標志，就在于市場的活躍程度。

韋志洪指出，碳市場從設(shè)立到成熟大致可劃分為三個階段，第一階段是單純的排放權(quán)交易，只允許履約企業(yè)參與買賣，第二階段是碳交易，除履約企業(yè)參與買賣外，會允許沒有排放權(quán)的企業(yè)進入市場，而第三階段是金融產(chǎn)品交易，市場中還會有大量的金融機構(gòu)、個人存在。

在韋志洪看來，北京市為了充分利用市場手段推動節(jié)能減排，為了讓更多的企業(yè)、單位熟悉認識這個市場，允許注冊資金在300萬元以上，在節(jié)能減排上有經(jīng)驗等符合一定條件的企業(yè)入市，這些投資主體，本身不被分到碳排放配額，但可以在市場上進行配額的購入和賣出?？梢哉f，北京市碳排放權(quán)交易市場直接進入了第二個階段。

也有專家建議，在開展碳交易中，還應(yīng)積極探索引入金融機構(gòu)參與，增加碳交易的融資渠道，允許交易者進行期貨交易，為碳金融的發(fā)展提供必要平臺。

唐人虎就認為，在試點工作進展到較為成熟的時候，從碳交易市場長遠發(fā)展角度看，政府可以適時研究開展期貨交易，因為讓企業(yè)將碳管理上升到資產(chǎn)層面，就必須在市場上有對沖工具?！捌谪洸⒎鞘墙鹑谘苌?，只是基于現(xiàn)貨風險的對沖工具，而金融衍生品是在期貨的基礎(chǔ)上，不斷放大杠桿，衍生出諸多與碳本身并不相關(guān)的金融產(chǎn)品，而這些金融產(chǎn)品只要在某一環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，就會對整個鏈條產(chǎn)生影響?！碧迫嘶⒄J為，即便是發(fā)展金融衍生品也沒關(guān)系，關(guān)鍵就在于政府如何制定好規(guī)則，并當好裁判員。

此外，在碳排放交易制度的建構(gòu)上，排放企業(yè)對政策傳遞出的信心同樣看重，政府應(yīng)該給社會一個長期、穩(wěn)定、透明的發(fā)展預(yù)期，增強企業(yè)對政府控制碳排放的堅定信心。

事實上，碳交易市場本身只是一個市場化減排的工具，其核心在于實現(xiàn)政府控制碳排放的目標，不是也不可能成為解決一切問題的靈丹妙藥，目標是讓它對于節(jié)能減排的資源配置發(fā)揮好決定性作用。