陳淑娟

2014年年初，北京市十四屆人大二次會議一結(jié)束，市人大常委會就開始匯總整理代表在會上提出的審議發(fā)言，并及時交“一府兩院”研究處理。事實(shí)上，2013年北京市人代會后就曾經(jīng)開展這項(xiàng)工作，2014年則繼續(xù)探索，目的就是通過加強(qiáng)和改進(jìn)簡報工作，發(fā)揮代表審議意見的作用，保障代表的審議權(quán)，增強(qiáng)代表在人代會上發(fā)表審議意見的積極性和主動性。

由于這項(xiàng)工作剛剛開始，有很多問題值得探索，比如，如何對代表的審議發(fā)言進(jìn)行匯總？審議發(fā)言以何種文書形式送交“一府兩院”？“一府兩院”應(yīng)當(dāng)以何種形式作出反饋？但是，筆者卻在這些問題之外，發(fā)現(xiàn)了另一個值得研究的老問題，即提高簡報質(zhì)量問題。由于審議發(fā)言的匯總整理以大會秘書處簡報組印發(fā)的簡報為基本素材，其質(zhì)量的高低直接受制于簡報質(zhì)量的高低。因此，北京市人大常委會探索開展的審議意見匯總整理工作，對進(jìn)一步提高簡報質(zhì)量形成了倒逼機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)簡報工作的重要性也不言而喻。

簡報的法律地位

加強(qiáng)和改進(jìn)簡報工作，不是簡單的文風(fēng)會風(fēng)轉(zhuǎn)變問題，而是事關(guān)代表權(quán)利保障、事關(guān)人民代表大會制度作用發(fā)揮的重要問題。

1954年全國人民代表大會召開第一次會議時就有了簡報。當(dāng)時，領(lǐng)導(dǎo)人十分重視代表們在大會上提出的意見，工作人員根據(jù)記錄，連夜編出快報，將代表意見反映給大會。此后，無論簡報的形式如何變化，其定位、作用一直沒有改變。

《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第十八條規(guī)定：“全國人民代表大會會議公開舉行。全國人民代表大會會議期間，代表在各種會議上的發(fā)言，整理簡報印發(fā)會議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會議?！?/p>

《北京市人民代表大會議事規(guī)則》第四十七條規(guī)定：“市人民代表大會代表在市人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”第四十八條規(guī)定：“市人民代表大會會議期間，代表在代表團(tuán)會議和代表小組會議上的發(fā)言，由大會秘書處整理簡報印發(fā)會議。根據(jù)代表要求，可以將代表本人整理的發(fā)言材料印發(fā)會議?！?/p>

結(jié)合代表法的有關(guān)規(guī)定，可以看出，代表在人民代表大會會議上審議各項(xiàng)議案和報告，發(fā)表審議意見，是代表的一項(xiàng)重要法定權(quán)利，代表在人民代表大會會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。簡報作為人民代表大會會議期間大會會務(wù)機(jī)構(gòu)編印的一種反映情況、傳遞信息的會議材料，屬于內(nèi)部資料，印發(fā)全體代表和大會工作人員。它具有真實(shí)性、全面性、及時性、內(nèi)部性等特點(diǎn)，能夠全面、如實(shí)地反映各位代表的審議意見，真實(shí)記錄會議期間代表依法履行職務(wù)的情況，使大會主席團(tuán)以及代表之間及時了解、掌握和溝通情況，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，推動人大和“一府兩院”改進(jìn)工作。

改進(jìn)簡報工作的實(shí)踐

由于內(nèi)部會議材料的定位，簡報更多承擔(dān)了溝通信息的功能。隨著實(shí)踐的發(fā)展，尤其是受到會議日益公開、新聞媒體廣泛及時報道的沖擊，簡報越來越不受重視，成為人代會上可有可無的“雞肋”。一些地方人代會甚至取消了簡報，比如江蘇省揚(yáng)州市人代會從1999年起就不再編發(fā)簡報。取消簡報，并不能改變代表“說了白說”的問題，反而會失去一個反映代表審議意見的重要渠道。因此，簡報工作只能加強(qiáng)，不能削弱，關(guān)鍵是要探索更多更好的實(shí)現(xiàn)形式，挖掘代表審議意見這座“富礦”。

2013年，北京市人大常委會開展了提高人民代表大會會議質(zhì)量的課題調(diào)研，并將加強(qiáng)簡報工作作為其中的一部分內(nèi)容，提出了加強(qiáng)培訓(xùn)、明確簡報編寫的具體要求、提高信息化處理水平等改進(jìn)措施，并將這些措施應(yīng)用于2014年初召開的市十四屆人大二次會議上。第一個重大改進(jìn)，是加大對簡報編輯工作的指導(dǎo)力度。會前制訂了簡報工作注意事項(xiàng)，并對17個代表團(tuán)的簡報組工作人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，對簡報編寫的格式、字?jǐn)?shù)、文風(fēng)等作出統(tǒng)一要求。第二個重大改進(jìn)，是精簡簡報數(shù)量，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上閱讀。大會削減了簡報印制數(shù)量，改進(jìn)了發(fā)放方式，提高了信息化水平，全部簡報都上傳到常委會機(jī)關(guān)網(wǎng)站代表服務(wù)平臺上，使簡報不僅成為會上交流信息的材料，也為會后機(jī)關(guān)工作人員、人大代表等查找材料提供了便利，無形中延長了簡報的生命周期。

從最終的效果上來看，本次會議共出版簡報39期，每期簡報的字?jǐn)?shù)控制在2200字以內(nèi)，比市十四屆人大一次會議的41期、市十三屆人大五次會議的53期明顯減少。更重要的是，簡報的文風(fēng)發(fā)生了很大變化，領(lǐng)導(dǎo)干部代表的審議發(fā)言短了，一般性表態(tài)發(fā)言或單純匯報工作的內(nèi)容少了，基層代表的審議發(fā)言多了，批評性、建設(shè)性意見多了。令人印象深刻的是，在有限的篇幅內(nèi)，簡報刊發(fā)了一些代表原汁原味的發(fā)言，指出了問題，引發(fā)了思考。比如，針對人口調(diào)控這個熱門問題，有的代表說：“市政府一年來為保障城市運(yùn)轉(zhuǎn)做了大量工作，但北京就像一列火車，政府是列車員，只管照顧好上車的旅客，沒有考慮火車究竟能乘多少人?！币恍┐韺φぷ鲌蟾鎸ⅰ俺Ｗ∪丝谠鲩L速度明顯下降”這一目標(biāo)納入年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)，以及提出的部分調(diào)控人口的措施提出了質(zhì)疑。有的代表提出，人口調(diào)控是一個漫長的過程，需要靠調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、合理配置資源、提高城市建設(shè)管理水平等具體的舉措來解決，如果突出強(qiáng)調(diào)人口調(diào)控，可能這個問題沒解決好，反而造成其他的矛盾。這里只是舉了幾個小例子，但足以說明，在簡報工作思路改變、文風(fēng)改變的情況下，簡報的內(nèi)容比以往生動，可讀性強(qiáng)，既提出了一些問題，更提出了一些解決問題的方法或途徑，無論對或錯，都在一定程度上反映了民情民意，對“一府兩院”開展工作也具有一定的借鑒意義。

有待繼續(xù)改進(jìn)的問題

雖然前文列舉了北京市十四屆人大二次會議簡報工作發(fā)生的可喜變化，但從整體上看，仍然存在各代表團(tuán)簡報編寫水平參差不齊、簡報時效性不強(qiáng)、簡報作用難發(fā)揮等固有問題，加強(qiáng)和改進(jìn)簡報工作永遠(yuǎn)在路上。

簡報時效性不強(qiáng)的問題。簡報編發(fā)一般要經(jīng)過代表本人審核、工作人員編輯、團(tuán)長審簽等多個環(huán)節(jié)，一期簡報最快也要一天以上才能編發(fā)出來，具有一定的滯后性。新聞媒體的反應(yīng)速度要快得多，互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體平臺可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時報道，報紙、廣播、電視也能夠當(dāng)天報道或者隔天報道。經(jīng)過新聞媒體的廣泛傳播，一些觀點(diǎn)精彩、內(nèi)容獨(dú)到的審議發(fā)言代表早已知悉，沒必要再閱讀簡報。

簡報作用難發(fā)揮問題。多年以來，編發(fā)人代會簡報都是一種上行下效的習(xí)慣做法，由于缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，代表的審議意見很難發(fā)揮作用。代表針對各項(xiàng)報告提出的文字修改意見，經(jīng)大會秘書處匯總整理、報告給主席團(tuán)會議后，在修改完善各項(xiàng)報告的過程中被吸收。但對于代表提出更多的，關(guān)于“一府兩院”加強(qiáng)和改進(jìn)工作方面的具體建議，很難落實(shí)。因此，有人把代表的審議發(fā)言看成是自娛自樂，說了也白說，關(guān)起門來熱熱鬧鬧，反映的問題根本得不到解決。

因此，在時效性拼不過新聞媒體的情況下，必須找到簡報不同于新聞報道的獨(dú)特價值，對這些問題作出回答：簡報到底要達(dá)到什么目的、起到什么作用？如何提高簡報所反映觀點(diǎn)的含金量，使其具有深度閱讀的價值和更強(qiáng)的參考性？如何加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，打通代表審議意見進(jìn)入“一府兩院”決策的渠道，切實(shí)發(fā)揮審議意見的作用？通過回答這些問題，找到更好發(fā)揮簡報作用的途徑。

進(jìn)一步發(fā)揮簡報作用的建議

北京市人大常委會正是看到代表審議發(fā)言作用難發(fā)揮的困境，試圖通過匯總整理審議發(fā)言并交“一府兩院”研究處理的方式，使代表的審議意見有“出口”。在匯總審議發(fā)言時碰到一個問題：如果面面俱到、對所有的審議發(fā)言簡單疊加，形成一串以“加強(qiáng)”“改進(jìn)”“完善”“提高”等詞語開頭的文字，可讀性不強(qiáng)，觀點(diǎn)不突出，效果并不一定好；如果將言之有物、有一定新意、論述充分的審議發(fā)言挑選出來，則有可能令“一府兩院”相關(guān)部門負(fù)責(zé)人眼前一亮，能夠看得進(jìn)去，并真正吸收進(jìn)工作決策中。這就要求簡報必須出彩，是言之有物、內(nèi)容實(shí)在、問題聚焦、對策具體的簡報。從這一角度出發(fā)，對加強(qiáng)和改進(jìn)簡報工作提出一些建議。

一是突出重點(diǎn)，有所取舍。從《北京市人民代表大會議事規(guī)則》“根據(jù)代表要求，可以將代表本人整理的發(fā)言材料印發(fā)會議”的規(guī)定可以看出，簡報的內(nèi)容不必面面俱到，可以根據(jù)審議發(fā)言的質(zhì)量有所取舍。目前，只要代表作出了審議發(fā)言，無論內(nèi)容是否有實(shí)質(zhì)性意義，其名字都會在簡報中出現(xiàn)，有時以打捆的形式，與其他代表的名字羅列在一起。事實(shí)上，每位代表的知識背景、關(guān)心領(lǐng)域、表達(dá)能力和履職熱情都不太一致，不同代表發(fā)言的水平也參差不齊，力求全面就不容易突出重點(diǎn)。要加強(qiáng)對代表發(fā)言的分析判斷和分類整理，對涉及人民群眾關(guān)心的重要議題、所提建議具體翔實(shí)的審議發(fā)言，可在簡報中重點(diǎn)反映，有觀點(diǎn)、有數(shù)據(jù)、有事例，質(zhì)量好的甚至可用單獨(dú)整理發(fā)言材料的形式出現(xiàn)。如果發(fā)言只是泛泛而談、老生常談，簡報完全可以不予反映。這種結(jié)果導(dǎo)向，也可以引導(dǎo)代表更加重視審議發(fā)言，提前調(diào)查研究，提前準(zhǔn)備，提高審議發(fā)言的質(zhì)量和水平。

二是加強(qiáng)簡報的信息公開。人代會期間，簡報的內(nèi)容是向新聞媒體公開的。實(shí)踐中，由于簡報的內(nèi)容比較干癟，對重點(diǎn)發(fā)言的反映不夠突出，新聞媒體很少直接采用，而是利用分組審議的現(xiàn)場錄音整理，對精彩的審議發(fā)言進(jìn)行公開報道，力求原汁原味地再現(xiàn)當(dāng)時的情景，塑造生動立體的人物形象。新聞媒體的選擇傾向反過來又削弱了簡報的作用。雖然簡報是會議材料，具有內(nèi)部性，但隨著信息公開力度的加大，簡報也應(yīng)該與時俱進(jìn)，加大公開力度。北京市十四屆人大二次會議期間，首次對部分代表團(tuán)的審議情況進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)直播，由千龍網(wǎng)對東城、西城、朝陽、海淀4個代表團(tuán)共4場審議情況進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)直播，代表在人代會上的履職情況日益公開透明。順應(yīng)信息公開的歷史潮流，建議通過網(wǎng)站等新媒體，將簡報的內(nèi)容全文向社會公開，供公眾點(diǎn)擊、查閱，既可以滿足公眾的知情權(quán)，又可以形成公眾對代表履職的廣泛監(jiān)督。

三是借鑒全國人大的做法，在編發(fā)簡報之外，建立綜合簡報等制度。與簡報按照代表團(tuán)分類不同，綜合簡報主要按照專題分類，對各代表團(tuán)普遍關(guān)注、集中提出意見建議較多的問題予以反映。其素材來源，則是全國人大機(jī)關(guān)的工作人員深入各代表團(tuán)，全程聽取審議情況，會議一結(jié)束，立即將自己認(rèn)為有價值、比較好的代表發(fā)言做摘錄整理，按照重點(diǎn)突出、一事一報的要求，把代表反映的某一方面或某一個問題講清楚。這種綜合簡報有信息篩選、加工的作用，提高了簡報的針對性和有效性。

四是落實(shí)詢問的有關(guān)規(guī)定，建立代表與“一府兩院”負(fù)責(zé)人直接溝通的機(jī)制。代表法第十三條規(guī)定：“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問。有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問?！币獓?yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定，督促“一府兩院”重視人代會上代表提出的審議意見，安排工作人員列席人代會分組審議，對代表的詢問現(xiàn)場作答，不能當(dāng)場回答的也要事后積極查證，以口頭或書面形式向代表反饋。

五是引導(dǎo)代表將質(zhì)量較高的審議發(fā)言形成代表議案或建議。議案和建議都是代表在密切聯(lián)系群眾、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，精心準(zhǔn)備后提出的，議案一般包括案由、案據(jù)和方案，建議則比較明確具體，針對性較強(qiáng)。與審議發(fā)言相比，議案和建議的法律地位明確，研究處理機(jī)制較成熟，辦理時限明確，更容易引起有關(guān)部門的重視，得到研究處理。事實(shí)上，會議期間很多代表所作的審議發(fā)言，就是將向大會提交的議案或建議的內(nèi)容，數(shù)據(jù)翔實(shí)，分析深入，反響較好；還有一部分審議發(fā)言并未轉(zhuǎn)化成議案或建議。考慮到大會對議案和建議的提交有截止時間限制，加上北京市近90%的代表建議都是在大會期間提出，閉會期間代表建議數(shù)量很少，建議代表將調(diào)研深入、論證系統(tǒng)、觀點(diǎn)完整的審議發(fā)言形成代表建議，會上提交大會秘書處，閉會期間提交人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，推動相關(guān)問題盡快解決。

（作者單位：北京市人大常委會研究室）