作者 | 云晴

近期，一則關(guān)于三大基礎(chǔ)電信運(yùn)營商將共同持股成立“國家基站公司”的消息傳出，引發(fā)了人們對于網(wǎng)業(yè)分離話題的激烈爭論。綜合國外經(jīng)驗(yàn)和電信業(yè)特點(diǎn)來看，網(wǎng)業(yè)分離是一個非常復(fù)雜的話題，那些認(rèn)為它將立竿見影盤活市場或者會帶來新的壟斷效果的結(jié)論都過于武斷。

近日國家基站公司成立消息的傳出，引出了電信運(yùn)營體制改革更為深入的討論。2013年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，從產(chǎn)業(yè)供給、國內(nèi)需求及市場環(huán)境等方面提出若干切實(shí)可行的政策建議，將信息消費(fèi)提高到國家戰(zhàn)略層面。時至今日，許多信息行業(yè)發(fā)展問題的出現(xiàn)已經(jīng)超出了業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更多時候社會面臨的是一個行業(yè)革新，即如何在新的外部發(fā)展環(huán)境下，充分考慮產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展階段，尋找到能夠最為充分利用社會資源的途徑。

美國、德國等發(fā)達(dá)國家已開始落地

支持網(wǎng)業(yè)分離的觀點(diǎn)認(rèn)為，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)尊重自然壟斷的行業(yè)特性，而之上的服務(wù)和業(yè)務(wù)則放開競爭。這種觀點(diǎn)一方面是為了充分利用社會資源，做到對重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的杜絕；另一方面是為了避免從業(yè)者“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的狀況，通過打破壟斷、實(shí)現(xiàn)管道中立、開放服務(wù)業(yè)務(wù)競爭來打造新的產(chǎn)業(yè)。這種管理思路有不少電信產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國家所采用。比如美國，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)所有者和其上的業(yè)務(wù)服務(wù)提供者兩種角色分開得比較清晰；即使是在基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供者均屬于同一公司的德國Deutsche Telekom，也需要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)中立的原則給競爭對手提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)接入。

美國非常重視構(gòu)建自由開放的市場競爭體制，因此美國管制政策的設(shè)計對行業(yè)壟斷的打擊作用是明顯的——也就是非價格性的行業(yè)壁壘基本上都會第一時間采取“拆除”的思路。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡(luò)通道以保障普遍服務(wù)。進(jìn)而1996年提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計劃”，積極扶植對新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)，以此保持美國在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢。布什總統(tǒng)時期，美國采取了一系列措施，其中“為新的內(nèi)容和在線服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出其鼓勵民營企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。

和世界上大多數(shù)電信市場一樣，美國電信市場已經(jīng)進(jìn)入了“泛電信競爭”時代，也就是說互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體企業(yè)等非傳統(tǒng)市場勢力都紛紛進(jìn)入電信行業(yè)的競爭行列中。電信運(yùn)營商一方面需要面對這些實(shí)力強(qiáng)大的新進(jìn)入者帶來的內(nèi)容運(yùn)營、全業(yè)務(wù)捆綁等競爭，另一方面又要投入大量的力量保住自己在傳統(tǒng)市場升級方面的優(yōu)勢，無形之中運(yùn)營商需要更多的密集資源保障。國家需要通過高速網(wǎng)絡(luò)建設(shè)保證對經(jīng)濟(jì)的帶動作用，但又不能夠?qū)\(yùn)營商做類似于計劃經(jīng)濟(jì)的安排。美國國情咨文中提到：“在接下來的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國98%的范圍內(nèi)部署下一代高速無線網(wǎng)絡(luò)G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到更快的互聯(lián)網(wǎng)和掉線情況更少，而且還關(guān)系到將美國每個地方都與數(shù)字時代相聯(lián)系?！边@種情況下，如若不采取網(wǎng)業(yè)分離的思路，運(yùn)營商的角色就會比較尷尬。

這和我國傳統(tǒng)運(yùn)營商的定位情況有所不同。目前情況下，我國運(yùn)營商不僅提供國家基本通信服務(wù)（政府機(jī)構(gòu)特性表現(xiàn)得較為明顯），還與市場上的應(yīng)用競爭，為客戶提供豐富的通信信息服務(wù)（企業(yè)特性表現(xiàn)得較為明顯）。這與經(jīng)歷了私有化和放松政策管制后的歐洲國家采取網(wǎng)業(yè)分離的背景情況是很不相同的。

“網(wǎng)絡(luò)中立”實(shí)現(xiàn)細(xì)節(jié)需仔細(xì)考量

對于國家基站公司成立的消息存在一種觀點(diǎn)：這是一種變相的“壟斷”。也就是擔(dān)心國家基站公司會濫用其對網(wǎng)絡(luò)資源的壟斷地位，從而阻礙包括電信運(yùn)營商在內(nèi)的所有提供網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的行業(yè)參與者。這一點(diǎn)的關(guān)鍵是國家對基站公司的定位準(zhǔn)確與否、監(jiān)管邊界是否劃分準(zhǔn)確、管制是否到位等。

網(wǎng)業(yè)分離在技術(shù)上還需要回答一個“網(wǎng)絡(luò)中立”的問題。這個概念近年來由于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)資源的大量消耗，同時建設(shè)網(wǎng)絡(luò)資源的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)服務(wù)商沒有獲得相應(yīng)的利益而成為一個熱門討論問題。然而其引申前的本意是“法律規(guī)定任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話。”也就是說，在網(wǎng)業(yè)分離模式中，無論基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)是誰建設(shè)的，都需要保證給所有游戲的參與者提供一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接入而不得設(shè)置阻礙。

我們強(qiáng)烈地認(rèn)同一個觀點(diǎn)，即基本的交通和通信網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該屬于公眾利益范圍，而不得對個體有所差別，因?yàn)橛刑嗟臇|西依靠于此，它催化整個產(chǎn)業(yè)。只要你還認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)更像是一個高速公路而不是快餐店，它就應(yīng)該在所負(fù)載的東西上保持中立。實(shí)際環(huán)境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具備這樣開放性的意識。如果這一條判斷成立的話，行業(yè)管理者需要費(fèi)些心思對這四個字進(jìn)行研究，從標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施中的細(xì)節(jié)，都需要有仔細(xì)考量。

有利于帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從管理機(jī)制而言，通過網(wǎng)業(yè)分離可以進(jìn)一步完善委托——代理機(jī)制，明確管理者和被管理者的關(guān)系。目前，我國主要基礎(chǔ)電信運(yùn)營商仍然為國有企業(yè)或國有股份絕對控股企業(yè)，沒有建立完全的委托——代理機(jī)制。如果監(jiān)管部門和企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系不明確，電信企業(yè)就無法作為平等的市場主體參與市場競爭。監(jiān)管部門所兼?zhèn)涞氖袌鐾顿Y者和行政管理者的雙重身份也無法分離。因此，在我國國情下，國家應(yīng)該明確其單一投資者的角色而不應(yīng)該以任何形式干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理，在最大程度上實(shí)現(xiàn)有效的委托——代理機(jī)制。也就是說，業(yè)務(wù)分離出來以后，從事業(yè)務(wù)競爭的企業(yè)應(yīng)該弱化非市場性的競爭壁壘（國家的角色更為弱化）。從實(shí)施技術(shù)角度而言，行業(yè)管理者需要界定好基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)層次、業(yè)務(wù)層次和內(nèi)容層次。

其次，在不同層次上根據(jù)監(jiān)管對象采用不同的監(jiān)管手段，以確保業(yè)務(wù)應(yīng)用層面上的充分競爭。同時行業(yè)管理者需要關(guān)注行業(yè)社會性管制，即要給消費(fèi)者營造一種安全、健康、環(huán)保的環(huán)境，增強(qiáng)消費(fèi)者的信心從而帶動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后一點(diǎn)，我認(rèn)為也是最重要的一點(diǎn)，就是真正理解行業(yè)生態(tài)中各類利益相關(guān)角色考慮之后的價值認(rèn)同，然后再設(shè)計好合理的落地步驟。正如羅馬帝國的奠基人凱撒所說的那樣“人不管是誰都無法看清現(xiàn)實(shí)中的一切，大多數(shù)人只希望看到自己想看到的和想要的現(xiàn)實(shí)而已?！边@樣一個改革，會對整個行業(yè)乃至社會起到深遠(yuǎn)作用，需要政策設(shè)計者盡可能跳出“自己想看到的和想要的現(xiàn)實(shí)”，從更多元的視角出發(fā)開展工作。

實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離復(fù)雜度高

網(wǎng)業(yè)分離在電信領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施具備較高的復(fù)雜性。它不能夠簡單地回答“實(shí)施后是否能夠消除或是明顯減弱行業(yè)資源壟斷帶來的無效率問題”，也難以回答“實(shí)施后是否會呈現(xiàn)出新的行業(yè)壟斷態(tài)勢”。就算是“分離后是否會因?yàn)榻灰壮杀镜脑黾?，反而?dǎo)致電信行業(yè)發(fā)展的低效率”這樣的問題，都需要審慎分析。觀察已經(jīng)實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離的國家，上述幾個問題都還很難得到確定的答案。這一政策的總體指導(dǎo)思想是，通過基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)與業(yè)務(wù)分離為它們各自尋找合適的發(fā)展模式，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)保持自然壟斷，而之上的服務(wù)和業(yè)務(wù)則放開競爭。這樣會避免出現(xiàn)“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的狀況，通過打破壟斷，實(shí)現(xiàn)管道中立，開放服務(wù)業(yè)務(wù)競爭來打造新的產(chǎn)業(yè)。例如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)支撐服務(wù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)支撐服務(wù)產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。

業(yè)務(wù)和組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜是主因

電信業(yè)務(wù)的復(fù)雜性帶來運(yùn)營商相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的復(fù)雜，這從eTOM模型可以略見一斑。eTOM包括企業(yè)內(nèi)外部相互影響、相互作用的五大實(shí)體：客戶、供應(yīng)商/合作伙伴、股東、雇員、其他利益相關(guān)者，包含三大流程群組：戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品，運(yùn)營，企業(yè)管理，這三大流程群組又可以進(jìn)一步分解為23個一級流程群組和87個二級流程以及若干個三四級流程。其中7個一級縱向流程群組是端對端的流程，用以支持客戶和管理業(yè)務(wù)，16個橫向流程群組區(qū)分了功能運(yùn)營流程和其它類型的業(yè)務(wù)功能流程。在模型設(shè)計中，端到端的概念貫穿始終。為了提供這樣復(fù)雜的業(yè)務(wù)，運(yùn)營商/服務(wù)提供商需要強(qiáng)大的協(xié)調(diào)機(jī)制。

為了更好說明，我們可以看德國電信典型復(fù)雜業(yè)務(wù)類型和組織機(jī)構(gòu)的例子。1998年，德國電信按專業(yè)劃分整合全球資產(chǎn)，形成4個戰(zhàn)略部門：固定網(wǎng)絡(luò)部門T-Com、移動通信部門T-Mobile、在線/互聯(lián)網(wǎng)部門T-Online以及IP數(shù)據(jù)通信/系統(tǒng)解決方案部門T-Systems。

2005年，德國電信宣布了為期三年的“卓越計劃”，并對企業(yè)架構(gòu)進(jìn)行了第一次大規(guī)模的改革：將T-Com和T-Online合并管理，提供面向個人用戶的寬帶和固網(wǎng)業(yè)務(wù)；T-Mobile保持不變，繼續(xù)提供移動通信業(yè)務(wù)；T-Systems與企業(yè)客戶部門合并，捆綁了集團(tuán)的大中型企業(yè)客戶業(yè)務(wù)，能夠同時為個人用戶和企業(yè)用戶提供服務(wù)。2009年德國電信成立服務(wù)公司，作為Deutsche Telekom AG的全資子公司，服務(wù)公司負(fù)責(zé)客戶服務(wù)、技術(shù)支持等。在這樣一個組織機(jī)構(gòu)中，針對個人客戶、商業(yè)客戶、家庭用戶等不同需求，同時結(jié)合德國本土市場、美國市場、其他歐洲國家市場等地理因素構(gòu)建了縱橫交錯的組織機(jī)構(gòu)。

盡管存在著上述復(fù)雜度，就程度上而言電信業(yè)務(wù)改革還是可以分成幾種不同的類型。最為強(qiáng)烈的就是結(jié)構(gòu)性的分離，例如將基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)業(yè)務(wù)分開，成立不同的實(shí)體進(jìn)行運(yùn)營；最平滑的是類似于允許轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)、監(jiān)管價格的虛擬運(yùn)營商模式。在這兩種極端之間，存在各種操作或是功能層面的分離。作為政策的制定者而言，單純從市場效率的角度考慮，比較投入建立協(xié)調(diào)機(jī)制的成本還是打破壟斷帶來的利益哪個更高，是一個重要而困難的問題。

存在四方面難題

從英國、澳大利亞等幾個已經(jīng)實(shí)施網(wǎng)業(yè)分離的國家看，這一舉措可能會存在如下的困難。

首先，上下游的投資可能會受到一定影響。鑒于電信行業(yè)項目投資的復(fù)雜度較高且投資風(fēng)險較高，在做出是否進(jìn)行項目投資的決策時，如果評估是在同一實(shí)體內(nèi)發(fā)生，相關(guān)人員、知識積累、流程都會相對容易，反之難度會加大。我們可以舉一個Wi-Fi運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)投資決策的例子。從歐美一些發(fā)達(dá)國家的情況看，目前很多公共場所都提供免費(fèi)的Wi-Fi服務(wù)，但是一張完整的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。對于Wi-Fi運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，通信、媒體和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界態(tài)度差異很大。支持建設(shè)Wi-Fi運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)的一方認(rèn)為，全民共享的免費(fèi)Wi-Fi服務(wù)將會成為社會發(fā)展創(chuàng)新的重要動力，有望發(fā)展成為一項既拉動產(chǎn)業(yè)，又增加社會福利的公共服務(wù)工程。反對方則更多從專業(yè)運(yùn)營的角度提出了網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)負(fù)載情況、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營成本、頻率資源與當(dāng)前頻率沖突等角度提出意見。納稅人、政府、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、服務(wù)提供商之間對構(gòu)建這樣一張網(wǎng)絡(luò)的定位及后期運(yùn)營利益評估的差異，造成了很多目前出現(xiàn)的Wi-Fi并未能夠真正進(jìn)入良性運(yùn)營階段。

其次，行業(yè)的創(chuàng)新度可能會受到影響。因?yàn)樵陔娦判袠I(yè)，創(chuàng)新投入成本較高，即使是在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)建設(shè)中，也會存在類似FTTB/FTTH等技術(shù)驅(qū)動的創(chuàng)新嘗試。利益的分割可能會造成原先積極投入的創(chuàng)新者動力不足，因?yàn)闊o論是從知識積累方面還是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的可控性方面都會因?yàn)槿狈Χ说蕉巳痰牟僮鲗?dǎo)致風(fēng)險劇增。與此同時，行業(yè)參與者對風(fēng)險的規(guī)避可能會持更為審慎的態(tài)度。

再次，同樣一個業(yè)務(wù)開展需要提供給不同的參與者相應(yīng)的利潤（基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、服務(wù)應(yīng)用提供者等），其中一種可能性是消費(fèi)者承擔(dān)由此導(dǎo)致的價格提升。此外，因?yàn)閱适б?guī)模經(jīng)濟(jì)造成成本的提升也有可能會由消費(fèi)者來買單。

最后，基礎(chǔ)資源的提供者對第三方而非最終用戶提供服務(wù)，市場并不能夠最為直接對服務(wù)進(jìn)行選擇，這樣一來又有可能形成新的壟斷地位之嫌。

從縱向一體化到橫向分工是普遍趨勢

電信行業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從縱向到橫向的歷程。這可以用計算機(jī)產(chǎn)業(yè)的變化來類比。計算機(jī)產(chǎn)業(yè)過去是縱向分布的。舊式計算機(jī)公司擁有自己的半導(dǎo)體芯片供給，依照自己的設(shè)計，在自己的工廠用這些芯片制造計算機(jī)，開發(fā)自己的操作系統(tǒng)軟件，在市場上出售自己的應(yīng)用軟件。公司自身的這些芯片、計算機(jī)、操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件將作為配套設(shè)備由公司的銷售人員出售。這類似于運(yùn)營商采取單獨(dú)孤立的系統(tǒng)來提供固定話音服務(wù)、移動話音服務(wù)、短消息服務(wù)等。

橫向工業(yè)體系的出現(xiàn)改變了這種狀況，在這種新的模式下，沒有一家公司再擁有自己成套的裝置。顧客可以從橫向式結(jié)構(gòu)的芯片柜臺上挑一塊芯片，從計算機(jī)柜臺上挑選一個品牌的計算機(jī)，從操作系統(tǒng)柜臺上挑選一種操作系統(tǒng)，從零售店或計算機(jī)超市的貨架上隨意選一個成品應(yīng)用軟件；然后將所有這一切帶回家中，再把它們組裝在一起，期望它們能協(xié)同工作。這種轉(zhuǎn)型給客戶帶來的益處是明顯的，他們能夠獲取開放系統(tǒng)帶來的專業(yè)性很強(qiáng)的豐富應(yīng)用，同時對芯片、硬件系統(tǒng)等不需再做關(guān)注。這種變化對原先具有主導(dǎo)地位的芯片、硬件廠商打擊非常大，因?yàn)榭蛻舻年P(guān)注點(diǎn)從它們身上移開了，客戶的認(rèn)知是“只要能夠有效支持我所需要的應(yīng)用就可以，如果能夠做得再好，那當(dāng)然也不錯。但這對提升我的感知沒有什么特別大的幫助”。

這時候芯片廠商能夠怎么做？在這樣一個階段廠商會將資源集中到最擅長的領(lǐng)域——橫向工業(yè)體系的一個橫向?qū)用嫔?。依市場所能承受的限度去定價，依產(chǎn)品數(shù)量去定價，然后拼命地設(shè)法降低成本，以期從最少投入和適當(dāng)定價上贏利，通過這種方式來取得規(guī)模效益或者說形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)形態(tài)?；氐诫娦判袠I(yè)，運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)層次性會更為明顯，每個層次可能會采用豐富的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式，但各個層次之間的標(biāo)準(zhǔn)化更為明確——尤其是在網(wǎng)絡(luò)接入層面。理論上這樣的結(jié)構(gòu)更具備將各個層次分離的條件，然而正如在前文中所指出，電信服務(wù)的復(fù)雜性讓這個問題變得并不是非常確切。