吳昊等

摘要：建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是在穩(wěn)農(nóng)惠農(nóng)的前提下，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的客觀要求，實現(xiàn)在發(fā)展中保護，以保護促發(fā)展。通過對江蘇探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制過程的研究，分析了實踐中存在的問題：技術儲備有限，尚未形成系統(tǒng)的補償體系；重視程度不高，尚未發(fā)揮既定的補償效果；融資渠道不足，尚未建立完善的投入機制等。提出了符合江蘇現(xiàn)狀的嚴格農(nóng)業(yè)生態(tài)補償頂層框架設計、建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試驗示范區(qū)、建立多元化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償途徑、構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償長效保障機制、強化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償宣傳教育等政策建議，為江蘇率先建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制提供了參考，也為推進江蘇生態(tài)文明建設與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了制度保障。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；生態(tài)文明建設；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；江蘇

中圖分類號： S181 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0308-02

收稿日期：2013-08-15

基金項目：江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金[編號：CX（13）4054]；國家科技重大專項（編號：2012ZX07101-004）；國家科技支撐計劃（編號：2012BAD14B12）。

作者簡介：吳昊（1978—），男，江蘇鹽城人，高級農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)業(yè)面源污染治理與生態(tài)環(huán)境保護工作。E-mail：njwh2001@163.com。

通信作者：管永祥，研究員，主要從事農(nóng)業(yè)生態(tài)領域的研究。E-mail：gyx5598@126.com。江蘇農(nóng)業(yè)正進入一個嶄新的發(fā)展階段，糧食實現(xiàn)了連續(xù)9年增產(chǎn)的歷史性突破，用人均不到667 m2的耕地面積，養(yǎng)育著 7 900 萬人口。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的持續(xù)增長對穩(wěn)定宏觀大局、保障社會供給、增加農(nóng)民收入作出了重要貢獻。但同時，資源過度消耗、環(huán)境約束加劇等挑戰(zhàn)日益嚴峻，如何在發(fā)展中保護有限的生態(tài)資源，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中打造地方生態(tài)特色，為社會提供優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品的同時兼顧農(nóng)民利益，一系列看似矛盾的基本現(xiàn)實，都在呼吁農(nóng)業(yè)政策機制需要重大創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)發(fā)展理念要有重大革命。

歐美等發(fā)達國家（地區(qū)）在面臨農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難題時，通過采取完善法律法規(guī)、強化標準規(guī)范、優(yōu)化結構布局、建立生態(tài)補償?shù)纫幌盗芯C合措施來解決上述問題[1]。其中，政策機制的優(yōu)化調(diào)整發(fā)揮了巨大的調(diào)節(jié)作用，尤其是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作為廣泛應用的“綠箱政策”，將政府（社會）生態(tài)保護的強制性要求與農(nóng)民自愿行為結合起來，對環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進行合理補償，兼顧了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民利益與生態(tài)保護等訴求，獲得了社會高度認可并逐步上升為共同遵守的政策規(guī)范。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是對保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、保育和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)而犧牲自身利益的個人或組織進行補償?shù)囊环N制度安排[1]。2008年，國家已明確提出，“要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵機制”。近年來，許多學者結合國情，從概念認識、功能定位、框架體系、法律支撐等方面對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償進行了廣泛的理論研究[1-6]，與歐盟合作開展了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)補償政策研究項目，并在江蘇等省開展了長時間的實踐示范，為實質性推動建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制做了大量前期性工作。若放大江蘇省農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護的視角，有限的環(huán)境容量與持續(xù)的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)之間的矛盾、追求規(guī)模高效與減排控源的矛盾，已促使必須開展農(nóng)業(yè)政策體制和機制創(chuàng)新，率先探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。

1建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策機制的重要內(nèi)容

推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收是核心，體制機制創(chuàng)新是關鍵。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策機制不僅包含對支農(nóng)惠農(nóng)政策的完善出新、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重大改革，也應包含農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的從無到有。農(nóng)業(yè)是與生態(tài)系統(tǒng)密切相關的產(chǎn)業(yè)，其生態(tài)服務功能日益受到矚目，對生態(tài)文明建設有著舉足輕重的作用。但農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值往往不能直接轉化為經(jīng)濟收入，導致保護生態(tài)的行為得不到應有的經(jīng)濟鼓勵，破壞和占有行為也不承擔責任。這種關系的扭曲，直接挫傷了保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性，導致追求短期經(jīng)濟效益而犧牲生態(tài)環(huán)境的不良行為頻頻出現(xiàn)。因此要破解該難題，必須盡快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，與惠農(nóng)支農(nóng)政策有機結合，促使生產(chǎn)經(jīng)營者轉變發(fā)展觀念，兼顧眼前利益和長遠利益，建立生產(chǎn)、生活、生態(tài)并重的多功能現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是在穩(wěn)農(nóng)惠農(nóng)的前提下，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的客觀要求，實現(xiàn)在發(fā)展中保護，以保護促發(fā)展。江蘇省制定出臺的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指標體系中，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護指標是重要內(nèi)容，因此推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程，也是推進生態(tài)文明建設的進程。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日趨緊密的背景下，歸納和總結江蘇省現(xiàn)有惠農(nóng)支農(nóng)政策，通過頂層設計系統(tǒng)地制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，進而優(yōu)化調(diào)整相關利益分配，促進形成“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的良好局面，減少“掠奪資源、破壞生態(tài)”的不和諧聲音，為推進生態(tài)文明建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。

2江蘇建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的實踐探索

江蘇作為經(jīng)濟大省、農(nóng)業(yè)強省，率先探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制有優(yōu)勢條件，更有迫切需要。江蘇省農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與農(nóng)業(yè)政策機制和體制創(chuàng)新一直走在全國前列，一些出臺的補貼項目已初具農(nóng)業(yè)生態(tài)補償雛形，例如在全省推廣的測土配方施肥技術、商品有機肥補貼、化學農(nóng)藥減施、農(nóng)作物秸稈綜合利用等。近年來，江蘇省在太湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理實踐中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)等方面，形成了3個具有較強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償色彩的工作措施。一是圍繞畜禽養(yǎng)殖污染治理，培育新型責任主體，建設畜禽養(yǎng)殖糞污收集服務體系與集中處理中心，拓寬畜禽糞污資源化利用載體平臺。畜禽養(yǎng)殖糞污收集體系要求完善體系內(nèi)分散小型畜禽場雨污分離、干濕分離等基礎設施，及時解決糞污收集、發(fā)酵處理和肥料利用等難題，大幅減少養(yǎng)殖場治污的經(jīng)濟成本。二是圍繞生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程清潔化、廢棄物利用資源化、化學投入品減量化、農(nóng)業(yè)園區(qū)生態(tài)化，形成種養(yǎng)植（殖）產(chǎn)業(yè)鏈共生的循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。為鼓勵種植園區(qū)（大戶）使用有機肥，減少化學投入品使用，對購置運輸畜禽糞污的特種車輛、漚肥設施及農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)恢復行為給予資金補助。三是圍繞美麗鄉(xiāng)村建設，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，在太湖流域實施面源氮磷流失生態(tài)攔截工程和農(nóng)村生活污水處理工程，恢復良好的村莊水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)，逐步改善人居環(huán)境。對分散農(nóng)村生活污水處理采取了按照農(nóng)民戶數(shù)、日處理規(guī)模及處理標準統(tǒng)籌兼顧的補貼模式，其中省財政補貼標準為2 000元/戶，其余由地方財政分級配套，不額外增加農(nóng)民負擔。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作方式相比，上述措施突出強調(diào)了不同主體保護生態(tài)環(huán)境的社會責任，并鼓勵承擔更多的污染減排義務，同時采取專項資金補貼、環(huán)境設施與服務供給、農(nóng)業(yè)技術培訓等途徑，對相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)服務體系給予支持。endprint

政府生態(tài)補償資金的合理安排與使用，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作順利開展奠定了重要基礎，江蘇省太湖流域一些地區(qū)也率先探索實施了符合農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的公共物品供給機制、工作激勵機制和長效管理機制的試點示范。以常州市武進區(qū)為例，政府部門主動從監(jiān)督職能向服務職能轉變，建立了畜禽養(yǎng)殖糞污預處理—專業(yè)化收集—集中資源化利用服務體系，通過公開招標優(yōu)選管護責任單位，并將運行費用納入到地方財政預算，為推進農(nóng)村分散養(yǎng)殖污染治理及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償提供了操作性強的參考模式[5-6]。在農(nóng)村生活污水處理工作中，武進區(qū)以農(nóng)村居民生活用水費中提留出的污水處理費為基礎，設立農(nóng)村生活污水處理設施運行專項資金，并建立了企業(yè)專業(yè)化管護、政府社區(qū)分級監(jiān)督、考核獎懲制度化的農(nóng)村生活污水處理長效管理機制。

蘇州市積極與歐盟開展合作和交流，在市級層面對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制進行了探索。2010年，蘇州市出臺了《關于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》《蘇州市生態(tài)補償專項資金管理暫行辦法》，明確對基本農(nóng)田、水源地、重要濕地及生態(tài)公益林給予生態(tài)補償。2013年3月，蘇州市又出臺《關于調(diào)整完善生態(tài)補償政策的意見》，對列為“四個百萬畝”保護的水稻田，按6 000元/hm2予以生態(tài)補償，鎮(zhèn)村及農(nóng)戶共同受益。同時，《蘇州市生態(tài)補償條例》已列入地方立法計劃。僅2012年，蘇州市投入生態(tài)補償資金就達到15.6億元，其中沿太湖、陽澄湖134個水源地村、生態(tài)濕地村接受生態(tài)補償金 7 375 萬元，平均每個村增加可支配收入55萬元。通過3年的實踐，顯著提高了重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護能力，促進了村級公益事業(yè)發(fā)展，增強了基層干群的生態(tài)保護意識。

3存在問題分析

3.1技術儲備有限，尚未形成系統(tǒng)的補償體系

江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作還處于發(fā)展起步階段，對如何規(guī)范建立生態(tài)補償制度的技術儲備不足，尤其在如何界定補償對象、方式、標準等方面缺乏嚴格、科學的依據(jù)。已實施的項目補助資金來源幾乎全部依靠財政資金，存在應用范圍小、補償對象較窄、方式單一且標準較低等問題，未形成系統(tǒng)連貫的補償體系，制度支撐薄弱，嚴重制約發(fā)揮更大作用。

3.2重視程度不高，尚未發(fā)揮既定的補償效果

保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是長期性行為，更是一項復雜的系統(tǒng)工程。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的生態(tài)補償還未引起足夠重視，一些付諸實施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補貼對生態(tài)補償理念體現(xiàn)不足。蘇州市、南京市盡管也對水稻種植實施了生態(tài)補償，但也僅僅處在只要種植水稻就享受補償?shù)某跫夒A段，對相關的農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護等行為并未考慮，因此生態(tài)補償?shù)膶嵸|意義有限。江蘇省太湖流域治理專項資金盡管是從生態(tài)保護的角度設置的，但上級財政采取一次性建設補助方式，地方既缺乏配套也未建立起相應的長效保障激勵機制，導致“建了不用”“用了不管”等問題突出。

3.3融資渠道不足，尚未建立完善的投入機制

農(nóng)業(yè)生態(tài)服務功能雖然屬于社會公共產(chǎn)品，但完全依靠政府投入難以解決問題，在當前農(nóng)業(yè)生態(tài)補償投入機制不完善的情況下，存在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償就是財政資金補貼的錯誤觀念，且以地方為主導的實踐探索已不能滿足工作實際需要。國家和省級層面應運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段，提供強有力的政策支持，建立多元化的融資投入渠道，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償行為進行保障，彌補財政撥款的不足。

4建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的政策建議

隨著生態(tài)文明建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償將日益受到關注和重視，面臨新的發(fā)展契機，應總結經(jīng)驗、統(tǒng)籌部署，逐步建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施的總體框架。

4.1嚴格農(nóng)業(yè)生態(tài)補償頂層框架設計，推進工作開展規(guī)范化、制度化

一是總結當前農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索和國內(nèi)外成功經(jīng)驗，提出適合江蘇省的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償路徑選擇；二是出臺農(nóng)業(yè)生態(tài)補償指導意見，適時制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)章條例，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w（誰來補）、客體（補什么）、對象（補給誰）、方式（怎么補）等內(nèi)容，為地方提供理論指導；三是成立工作領導機構，統(tǒng)籌制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作方案，明確職責、分工有序地推進農(nóng)業(yè)生態(tài)補償各項工作。通過頂層框架設計，形成一整套規(guī)范化、制度化的生態(tài)補償體系。

4.2建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試驗示范區(qū)，進一步探索經(jīng)驗、破解難題

爭取將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償逐步納入重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試點工程，因地制宜地在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)選擇典型區(qū)域，先行設立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試驗示范區(qū)，通過政策、資金、技術等扶持，引導和整合各類資源要素，在工作機制和制度安排等方面進行全方位實踐探索。示范區(qū)應重點摸索補償模式、補償標準、資金來

源、運行機制、績效評價等關鍵問題，為國家和省級層面制定推廣農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度提供參考依據(jù)。

4.3建立多元化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償途徑，形成高效率的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制

應區(qū)分不同類型農(nóng)業(yè)生態(tài)服務功能，相應地建立政府購買與獎勵、市場運作相結合的補償途徑，建立各級財政資金相結合，企業(yè)、農(nóng)戶與消費者分擔，多渠道融資的投入機制，建立實物、技術、貨幣與政策相結合的綜合性補償形式，拓展財政撥款、轉移支付、生態(tài)項目建設、生態(tài)補償稅費征收等多樣化補償渠道。

4.4構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償長效保障機制，強化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償宣傳教育

首先，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償信息公開機制和公眾參與機制，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償體系高效運作，并接受公眾監(jiān)督；其次，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償績效考核機制，并納入政府工作績效考核范疇，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋?、責、利；第三，充分發(fā)揮社會服務組織作用，減少農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施成本；第四，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖痉痘?，實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償教育培訓項目，強化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償宣傳教育，夯實農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施的社會基礎。

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