黃榮

摘 要：行政處罰與刑罰的合理、有效銜接，一直是法律實(shí)踐中的難題。本文在明確二者關(guān)系和對(duì)比國外司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，論述了我國應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持刑罰優(yōu)先性的同時(shí)兼顧實(shí)效，靈活把握，充分發(fā)揮二者作用，以實(shí)現(xiàn)高效打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序的目的。

關(guān)鍵詞：刑罰；行政處罰；優(yōu)先適用

在實(shí)踐中，當(dāng)同一違法行為不僅違反行政法規(guī)范，而且情節(jié)嚴(yán)重，又構(gòu)成了犯罪時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生行政處罰與刑罰在適用上的銜接問題，這一直是困擾我國法律實(shí)踐的難題。本文站在刑罰優(yōu)先的立場，對(duì)涉及案件移送中二者適用的銜接問題展開論述。

1 行政處罰與刑罰關(guān)系概述

一般認(rèn)為，行政處罰是指特定的行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律授權(quán)的其他組織依法對(duì)違反行政法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的個(gè)人、法人或其他組織的行為進(jìn)行懲戒、制裁的具體行政行為。刑罰是刑法規(guī)定的由國家審判機(jī)關(guān)依法對(duì)犯罪人適用的限制或剝奪其某種權(quán)益的強(qiáng)制性司法制裁方法。

行政處罰與刑罰都屬于公法性質(zhì)上的法律責(zé)任，都是對(duì)違法行為的否定性評(píng)價(jià)和制裁。二者主要區(qū)別在于： （1）實(shí)施的主體不同，行政處罰由特定行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織作出，而刑罰只能由法院作出；（2）適用對(duì)象不同，行政處罰適用于違反“行政管理秩序”的人，而刑罰適用于“觸犯刑事法律規(guī)范”的人。（3）制裁手段和嚴(yán)厲程度不同，通常刑罰（包括主刑和附加刑）的懲罰明顯嚴(yán)厲于行政處罰（警告、罰款、拘留、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照等）；（4）適用的程序不同，行政處罰是依行政程序作出的，而刑罰依刑事訴訟程序作出的。

2 國外行政處罰與刑罰的適用

美國重司法輕行政，懲罰方式只有刑事罰和民事罰，而沒有行政罰。但在司法實(shí)踐中，法院會(huì)將某些專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的違法案件交由行政機(jī)關(guān)處理，并賦予其處罰權(quán)，但僅限于特定行政領(lǐng)域，如交通管理、海關(guān)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等的罰款權(quán)。該種權(quán)力的獲得必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)授權(quán)和司法機(jī)關(guān)承認(rèn)。并且行政罰款，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，被罰款者對(duì)行政機(jī)關(guān)的罰款決定可以不予理睬、拒絕繳納或者向法院起訴。作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)可以向法院提出檢控，而不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。一旦法院受理了檢控，行政機(jī)關(guān)的罰款決定即停止執(zhí)行。如經(jīng)法院認(rèn)定違法事實(shí)成立，被罰者就要被處較之前更高數(shù)額的罰款。

在德國，違反行政法的行為，原則上由行政機(jī)關(guān)追究責(zé)任并處罰。只有當(dāng)違反秩序行為與犯罪具有關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，才由檢控機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究，并由法院依刑事訴訟程序做出處罰。但德國與中國大陸行政處罰的不同之處在于，其規(guī)定的處罰種類主要是罰款，不涉及剝奪人身自由的處罰。

3 我國案件移送中刑罰的優(yōu)先適用

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律規(guī)范并構(gòu)成犯罪的，必須遵循刑事優(yōu)先原則，將案件移交司法機(jī)關(guān)處理。刑事優(yōu)先原則是各國在處理刑事責(zé)任與行政責(zé)任競合時(shí)，普遍適用的原則。刑事優(yōu)先的原因在于：第一，犯罪比行政違法行為的社會(huì)危害性更嚴(yán)重，應(yīng)先予審查。第二，刑罰比行政處罰的制裁程度更為嚴(yán)厲，應(yīng)先予施行。第三，行政處罰不是司法審理的必經(jīng)程序，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的事實(shí)和證據(jù)，對(duì)司法機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然的效力，而司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查的證據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。

在我國，調(diào)整犯罪行為的刑法位階高于行政法規(guī)，而且刑罰有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能。因此，同一案件既是行政違法案件又是涉嫌犯罪時(shí)，原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序追究行為人的刑事責(zé)任，再由行政機(jī)關(guān)在不與先行刑事責(zé)任重疊的范圍內(nèi)，依行政處罰程序處理行為人的行政責(zé)任問題。

對(duì)于，行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行為人涉嫌犯罪的，能否先予行政處罰，再移送司法機(jī)關(guān)問題。筆者持否定觀點(diǎn)。理由是，我國《行政處罰法》第38條第4款規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)?！币来耍梢酝茢喑霎?dāng)不法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)要直接將此案件移送司法機(jī)關(guān)，而不是在做出行政處罰后，再移送司法機(jī)關(guān)。

對(duì)于《行政處罰法》第26條關(guān)于人民法院在判處刑罰時(shí)，對(duì)已執(zhí)行的行政拘留和罰款應(yīng)作相應(yīng)折抵的規(guī)定，不應(yīng)理解為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)先處罰后移送。此條規(guī)定，主要針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之后，又發(fā)現(xiàn)行為人涉嫌犯罪而依法移送的情形。

4 刑罰優(yōu)先適用之靈活把握

應(yīng)當(dāng)指出，本文所討論的刑罰優(yōu)先是針對(duì)于行政處罰與刑罰出現(xiàn)競合的情形。當(dāng)二者并不沖突的情形下，是可以并科適用的，比如行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照的，則可先作出行政處罰，不必等到司法機(jī)關(guān)作出裁判之后。這樣做一則有利于及時(shí)制止不法行為的持續(xù)，二則有利于提高行政執(zhí)法的效率。

另外，對(duì)特殊領(lǐng)域，應(yīng)靈活把握。比如《刑法》第201條逃稅罪的第1款規(guī)定“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進(jìn)行虛假納稅申報(bào)或者不申報(bào)，逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應(yīng)納稅額百分之十以上的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；……。”第4款規(guī)定“有第一款行為，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法下達(dá)追繳通知后，補(bǔ)繳應(yīng)納稅款，繳納滯納金，已受行政處罰的，不予追究刑事責(zé)任；……。”此為刑罰先于行政處罰優(yōu)的例外規(guī)定。這樣規(guī)定是為了督促納稅人積極履行納稅義務(wù)，從實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值的角度是有積極意義的。但個(gè)例不能排除總體原則的適用。實(shí)踐中，刑罰優(yōu)先仍是原則，需要司法和行政工作者靈活把握，充分發(fā)揮刑罰和行政處罰的效能。

5 結(jié)語

行政處罰和刑罰在法律制裁體系中都占據(jù)重要地位。在案件移送過程中，準(zhǔn)確把握兩者的關(guān)系，合理銜接，才能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與司法的有效配合。具體來說，應(yīng)當(dāng)以刑罰優(yōu)先為原則，行政處罰相配合，共同實(shí)現(xiàn)打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序的目的。

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